Симметрия и асимметрия в американском федерализме Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Политические институты

А. Тарр

СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В АМЕРИКАНСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

Соединенные Штаты Америки обычно рассматривают как симметричную федеративную систему. Изначально составившие государство тринадцать штатов обладали равными правами и сферой компетенции, а также имели равное представительство в Сенате. Соответственно и Конституция США гарантировала равный статус всем штатам, которые впоследствии будут приняты в федерацию. Статья IV, раздел 3 Конституции, наделяющая Конгресс правом принимать новые штаты в состав федерации, особо подчеркивает необходимость установления правил, в соответствии с которыми будет осуществляться эта процедура. Так, Конгресс определял, какие изменения должны вносить в свои конституции штаты для того, чтобы соответствовать общим принципам и правилам, утвердившимся в США. В случае, если требования Конгресса не выполнялись, процесс вступления в федерацию мог быть приостановлен Конгрессом или Президентом США до момента выполнения этих требований. Однако когда штат уже становился полноправным субъектом федерации, он был свободен во внесении любых изменений, которые бы не противоречили Конституции США. Именно так в свое время поступила Аризона с положением, касающимся отзыва судей1.

Таким образом, новые члены американской федерации обладали равными правами в конструировании своего конституционного дизайна и проведении политики, что и другие штаты. Верховный Суд подтвердил их равный статус, специально отметив, что любая попытка Конгресса наложить ограничения на новые субъекты федерации, которые будут лишать их «каких-либо атрибутов, необходимых для их равенства в достоинстве и власти с другими штатами», будет означать нарушение Конституции2. Такое понимание американской федеративной системы, как симметричной, имеет право на существование, только если мы будем вести речь исключительно о 50 штатах3. Однако как в про-

© Тарр А., 2007

1 См.: Tarr Alan G. Understanding State Constitutions. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1998, p. 42-43.

2 Smith Coyle V., 221 U.S. 559, 568 (1911). Далее Суд постановил, что «когда новый штат принимается в Союз, он принимается со всей властью суверенитета и юрисдикции, которые принадлежали изначальным штатам, и эта власть не может быть конституционно ослаблена, уменьшена или отнята никакими условиями, договорами или оговорками, заложенными в акт о вступлении нового штата в Союз» (221 U.S. 559, 573)

3 Многие исследователи американского федерализма делали именно так. (См, например, недавний учебник по американскому федерализму — Stephens Ross G. and Nelson Wikstrom, American Intergovernmental Relations: A Fragmented Federal Polity. New York: Oxford University Press, 2006, в котором совершенно игнорируется существование округа Колумбия, индейских племен и территорий, находящихся под юрисдикцией США, но не являющихся штатами).

шлом, так и в настоящем страна включает в себя и такие единицы, чья компетенция и функции отличаются от той, которыми обладают штаты. Эти единицы включают в себя: 1) столицу страны — округ Колумбия; 2) индейские племена, почти 600 которых были признаны федеральным правительством1; 3) территории, которые в определенный период времени были кандидатами на получение статуса штата; и 4) территории, которые, как предполагается, останутся на постоянной основе слабее связанными с американской политией. Первые три вида асимметричных отношений были признаны Конституцией, которая в общих чертах определяет статус этих единиц, политическую власть, которой они располагают, и законные права проживающих в них граждан. Правовой статус четвертой категории специально не затронут в Конституции, и ряд исследователей считает, что она вообще не совместима с общим конституционным дизайном2.

Статус этих четырех категорий определяется не только Конституцией, но и федеральным законодательством, а в случае с индейцами — соглашением между федеральным правительством и племенами. Поскольку главенствующую роль играют именно неконституционные правовые акты, видимо, нет ничего удивительного в том, что статус этих единиц со временем менялся под влиянием изменений в политической власти и политических перспективах. Соответственно менялся статус и тех, кто постоянно проживал в них.

Остановимся несколько подробнее на этом процессе.

Округ Колумбия

В ряде федераций национальная столица расположена в крупнейшем городе страны, который становится отдельным субъектом федерации, обладающим тем же статусом и правами, что и другие субъекты федерации3. Ярким примером является Москва, имеющая статус города федерального значения. Некоторые федерации, например Канада и Швейцария, выбрали в качестве своих столиц менее значимые города, и эти города остались составной частью больших территориальных единиц и, таким образом, находятся под властью как регионального, так и федерального правительств. Опасность такой ситуации кроется в том, что «правительство субъекта федерации или столицы может вмешиваться в процесс функционирования центрального прави-тельства»4. Для того чтобы избежать подобного развития ситуации, в США создали совершенно новый город в качестве столицы и вывели его из-под

1 В соответствии с общепринятой практикой в статье термины «коренные американцы» и «индейцы» и термины «нация» и «племя» используются как взаимозаменяемые.

2 См., например: Statham Robert E., Jr., Colonial Constitutionalism: The Tyranny of United States' Offshore Territorial Policy and Relations (Lanham, MD: Lexington Books, 2002).

3 Главным источником, на котором базируются дискуссии по поводу правового/конституционного статуса столиц, остается: Donald C. Rowat, ed., The Government of Federal Capitals. Toronto: University of Toronto Press, 1973.

4 Ibid. P. 342.

юрисдикции существующих штатов. Статья I, раздел 8, параграф 17 Конституции США наделяет Конгресс властью «пользоваться исключительной законодательной властью по всем вопросам» для округа Колумбия. Такого рода субординация (подчиненность) данной административно-территориальной единицы отчетливо снижает статус округа в американском федерализме. Американские штаты обладают всей полнотой власти за исключением, того, что передано федеральному правительству или на что существует запрет в Конституции США, и делают они это без какого-либо надзора со стороны федерального центра. Штаты могут сами конструировать систему управления и обеспечивать ее функционирование. Учитывая те ограничения, которые существуют в Конституции. В противоположность этому в округе Колумбия местная политическая власть может осуществлять только те полномочия, которые делегированы ей Конгрессом, и что Конгресс в любой момент по своему желанию может вмешаться и наложить вето на действия властей округа1. В действительности сам факт существования местных органов власти и их структура определяются Конгрессом.

На протяжении первой половины XIX в. округ Колумбия в значительной степени управлялся изнутри. Вначале его самостоятельность в этом отношении была частичной: избиратели выбирали совет, состоявший из 12 членов, а мэр округа ежегодно назначался Президентом США. Однако в 1812 г. назначение мэра было передано избираемому всеми гражданами округа совету, а с 1820 г. назначение мэра было заменено его прямым избранием гражданами2. Эта система просуществовала до 1871 г., когда на волне финансовых скандалов вокруг официальных лиц округа Конгресс приостановил процесс самоуправления в округе. В 1871 г. система самоуправления была заменена назначением Президентом США губернатора и 11 членов Совета общественных работ, одновременно избирателям было предоставлено право выбирать 22 члена Совета делегатов. Тремя годами позже Конгресс заменил эту систему комиссией, состоявшей из 3 человек, назначаемых Президентом, а в 1878 г. та-

1 Правильная ли это интерпретация предмета дискуссии, вызывает определенные сомнения. Так, Ройс Хансен и Бернард Росс утверждают, что эта формулировка была задумана лишь для того, чтобы «создать округ свободный от контроля со стороны какого-либо отдельного штата», а не для того, чтобы предоставить Конгрессу право контроля над местными органами власти или лишить жителей округа право на участие в выборах. (См.: Hansen and Ross, "Washington," в Rowat, Government of Federal Capitals, p. 79). Не случайно в Федералисте № 43 Джеймс Мэдисон допускал, что жителям «конечно, будет разрешено иметь муниципальную легислатуру для решения местных задач, которая будет образована в результате их собственного голосования».

2 Наша трактовка изменений в управлении округом Колумбия в этом и последующих параграфах основана на работах Charles Wesley Harris, Congress and the Governance of the Nation's Capital: The Conflict of Federal and Local Interests (Washington, D.C.: Georgetown University Press, 1995), особенно главы 1 и 3; и Lesoff Alan, The Nation and Its City: Politics, “Corruption,” and Progress in Washington, D.C., 1861-1902. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.

кая комиссионная система стала постоянно действующей, тем самым были отменены выборы должностных лиц в округе Колумбия. Эти изменения были вызваны рядом обстоятельств, в частности, расовыми предрассудками. Рабство было отменено в округе в 1862 г. и к 1866 г. более 30 тыс. бывших рабов переехали жить в Вашингтон. В результате этой миграции и того обстоятельства, что афро-американцы получили право голоса, «черное» влияние на управление в округе значительно возросло и, в свою очередь, спровоцировало быструю реакцию со стороны белых официальных лиц.

Представительные органы власти вернулись в округ только в 1970-е годы. В 1967 г., столкнувшись с сопротивлением южан и консерваторов по вопросу возвращения самоуправления в округ Колумбия, Президент Линдон Джонсон использовал свое право на реорганизацию для изменения системы управления округом. Комиссия, состоявшая из 3 человек, была заменена системой единственного комиссара и совета из 9 членов, назначаемых Президентом. Это разделение законодательной и исполнительной власти рассматривалось как шаг на пути к самоуправлению. В 1973 г. Конгресс при поддержке афроамериканцев и в целом Демократической партии утвердил статут самоуправления для округа Колумбия. В соответствии с ним мэр и совет, состоящий из 13 членов, должны были избираться прямым голосованием граждан. Таким образом, впервые почти после столетнего перерыва в округе появились демократически избранные органы власти1. Новые власти обладали широким кругом полномочий, но они не были всеобъемлющими. Так, например, было запрещено вводить подоходный налог на тех работающих в округе, кто не является его постоянными жителями, а также вносить какие-либо изменения в существующее уголовное законодательство. Кроме того, ни одно из решений совета не могло начать действовать ранее, чем через 30 дней после его принятия, что оставляло время для Конгресса рассмотреть его и в случае необходимости наложить на него свое вето. И хотя право вето используется достаточно редко, само по себе его существование, конечно, оказывает влияние на политические решения, принимаемые советом.

Однако наиболее существенное отличие округа Колумбия от штатов связано с другим обстоятельством и касается оно взаимоотношений между властями округа и федеральным правительством. Правительства штатов имеют возможность оказывать влияние на политику федерального центра, поскольку они имеют там свое представительство. Каждый из пятидесяти штатов имеет по два сенатора, а также депутатов в Палате представителей в зависимости от численности населения соответствующего штата. В отличие от них округ Колумбия не имеет своих представителей на федеральном уровне. Поскольку в Конституции США говорится, что только штаты имеют своих представителей в Конгрессе (Статья I, раздел 2), то политический статус округа Колумбия может

1 Конгресс проголосовал за разрешение создания совета школьного округа в округе Колумбия в 1967 г.

8 _______________________________________________________________________________________________

быть изменен только путем внесения изменений в Конституцию. Двадцать третья поправка в Конституцию США, ратифицированная в 1961 г., в некоторой степени дает власть постоянным жителям округа, поскольку предоставляет им право голосовать на выборах Президента США и предусматривает за ним такое же количество представителей в Коллегии выборщиков как если бы округ был штатом. Но более существенные попытки убрать существующую асимметрию провалились. В 1978 г. Конгресс предложил конституционную поправку, предусматривающую представительство округа Колумбия в Конгрессе. Однако эта поправка так и не вступила в законную силу, поскольку за предусмотренный законодательством семигодичный период была ратифицирована лишь легислатурами 16 штатов1. Неудивительно, что слоганом на номерных знаках автомашин в округе Колумбия остается «налогообложение без представительства»2.

Индейские племена

Европейцы, прибывшие в Северную Америку, заняли противоречивые позиции по поводу статуса индейских племен. С одной стороны, они признали племена в качестве суверенных единиц, заключая с ними договора, и соглашались с наличием племенной собственности на землю, покупая ее у них. С другой стороны, они отказывали племенам в статусе наций, заявляя, что «открыли» незаселенный континент, и отрицали права собственности индейцев, утверждая свое право на обладание и управление землей, которую они «открыли»3. Эта двойственность в отношении статуса индейцев сохраняется и по сей день.

Конституционное основание

Когда американские колонии объявили свою независимость, США унаследовали проблему того, как относиться к индейцам. В первой еще конфедеративной конституции Конгрессу была предписана ответственность за «регулирование торговли и управление всех дел с индейцами, не являющимися членами ни одного штата, обеспечивая при этом, чтобы законодательные права

1 Более подробно вопрос о противодействии данной поправке раскрыт в: Best Judith, National Representation for the District of Columbia (Frederick, MD: University Press of America, 1984).

2 Как отмечал один из комментаторов, лишение жителей округа права участвовать в выборах в значительной степени базируется на обоюдном согласии, поскольку «будущие жители округа предпочли исходя из экономических соображений переехать в новый округ, а не сохранить за собой политические права в своих прежних штатах». См.: Gerald L. Neuman, “Constitutionalism and Individual Rights in the Territories,” in Christina Duffy Barnett and Burke Marshall, eds., Foreign in a Domestic Sense: Puerto Rico, American Expansion, and the Constitution. Durham, NC: Duke University Press, 2001. P. 186.

3 «Доктрина открытия» является ключевым элементом в понимании европейской и американской точки зрения на права индейских племен. Особую помощь в этом вопросе может предоставить следующие книги: Robert A. Williams, Jr., The American Indian in Western Legal Thought: The Discourses of Conquest (New York: Oxford University Press, 1990), and S. James Anaya, Indigenous Peoples in International Law (New York: Oxford University Press, 1996).

ни одного из штатов в пределах их компетенции не нарушались или ограничивались» (Статья IX, раздел 1). Федеративная Конституция 1787 г. полностью передала полномочия по взаимоотношениям с индейскими племенами в исключительное ведение федерального правительства1. В то же время конституции 11 западных штатов содержали «обеспечение отказа», являющегося одним из условий приема в Союз, в котором четко признавалось отсутствие у них власти над индейскими племенами2. Наиболее прямо о компетенции федеральных властей в этом отношении говорится в Статья I, раздел 8, параграф 3, где Конгрессу предоставляется право «регулировать торговлю с иностранными нациями, между отдельными штатами и с индейскими племенами». Такая формулировка раскрывает ярко выраженное отношение к племенам — они не являются просто иностранными нациями (в этом случае не нужно было бы делать специальное упоминание об «индейских племенах»), но торговля с ними не является и чисто внутренним делом (в этом случае они подпадали бы под категорию «между отдельными штатами»). Единственное другое упоминание об индейцах содержится в формулировке, касающейся представительства и прямого налогообложения (Статья I, раздел 2, параграф 3), которая указанием на исключение «не платящих налоги индейцев» практически исключает их из населения американского государства. Эта достаточно туманная фраза, которая вновь появляется в дискуссии по поводу Четырнадцатой поправки, касающейся представительства (раздел 2), признает принадлежность к индейской нации, по крайней мере, косвенно. В ней содержится намек на то, что те индейцы, которые платят налоги, ассимилировались и стали частью американской политии, должны быть представлены во власти, в то время как те, кто налоги не платят, не должны быть представлены, поскольку они не являются частью Соединенных Штатов, а представляют собой иную нацию. Другие конституционные положения и запреты, хотя специально не касаются отношений с индейскими племенами, также подчеркивают, что этот вопрос находится в исключительном ведении федеральных властей. Так, например, соглашения между США и племенами часто приобретают форму договоров, а Конституция, с одной стороны, отдает право заключать договоры Президенту с совета и согласия Сената (Статья II, раздел 2, параграф 2), с другой — запрещает штатам вступать в договоры (Статья I, раздел 10, параграф 1). Конституционное подтверждение заключенных ранее штатами договоров (Статья VI, раздел 1) имеет особое значение, поскольку большинство из них как раз касалось договоров с индейскими племенами, тем самым подтверждая племенной суверенитет, существовавший до принятия Конституции и закрепленный ею. Аналогично

1 См. Vine Deloria, Jr., and David E. Wilkins, Tribes, Treaties, and Constitutional Tribulations. Austin: Univer-

sity of Texas Press, 1999. Tn. 3.

2 Cm. David E. Wilkins, "Tribal-State Affairs: American States as 'Disclaiming' Sovereigns," Publius: The Jour-

nal of Federalism 28 (Fall 1998): 55-81.

этому Конгрессу предоставлено единоличное право распоряжаться территорией, принадлежащей США (Статья IV, раздел 3, параграф 2), давая ему тем самым возможность устанавливать законы для территорий, находящихся внутри Соединенных Штатов, которые занимают и на которые претендуют индейские племена. И, конечно, право вести военные операции против внешнего противника также относится к сфере компетенции федеральных властей (Статья I, раздел 8, параграф 11), так же как и право защищать штаты от нападений извне, а по просьбе властей штата и от внутренних насилий (Статья IV, раздел 4).

Несмотря на то, что Конституция четко указывает на исключительное право федеральных властей иметь дело с индейскими племенами, она не проясняет ни масштаба его власти над ними, ни того, какие права сохранились (если таковые вообще есть) за племенами. И хотя такое конституционное разделение играет решающую роль в гарантировании политических прав единиц, входящих в федерацию, это умолчание вряд ли может удивить. Поскольку индейские племена были аналогом чужих наций, постольку определять в Конституции их права и полномочия имело такой же смысл, как и определять права и полномочия Франции или Великобритании. И тогда, когда в Конституции речь шла о распределении сфер компетенции между федерацией и штатами, не было нужды говорить о компетенции индейских племен, поскольку их власть «была одновременно и доконституционной и эстраконституционной»1. Только тогда, когда статус племен поменялся на примерно равный до «внутренних зависимых наций», только тогда возник серьезный вопрос о распределении полномочий в соответствующих сферах между федеральным центром и племенами, или, иначе говоря, встал вопрос о степени самоуправления племен и их свободы от вмешательства центра2.

Самоопределение

Возможно, базовым политическим правом, особенно для внутренних национальных меньшинств в многонациональных государствах, является право на самоопределение — право самим определять фундаментальный характер, членство и будущее своего политического сообщества. Право на самоопределение неизбежно ограничено их «внутренним, зависимым» статусом, но оно не вычеркнуто. Как отмечал Верховный судья Джон Маршалл в деле «Восестер против Джорджии», «слабый штат для обеспечения своей безопасности может отдать себя под защиту более сильного, без того, чтобы лишиться права на самоуправление и без потери своего статуса как штата»3. Более того, Маршалл настаивал на том, что этот зависимый статус вместе с отдачей сво-

1 Charles F. Wilkinson, American Indians, Time, and the Law. New Haven: Yale University Press, 1987. P. 112.

2 Эта знаменитая характеристика племен содержится в мнении, высказанном Главным судьей Джоном Маршалло в деле Народ чероки против Джорджии, 30 U.S. (6 Pet.) 1, 17 (1831).

3 Worcester v. Georgia, 31 U.S. (7 Pet.) 515, 560 (1832), (выделено нами. — Г. Г.).

_________________________________________________________________________________________ 11

ей территории индейскими племенами накладывает дополнительные обязательства на федеральные власти.

Эти «отношения доверия» обещали племенам федеральную поддержку и защиту. Однако в конце XIX в. обещание защиты превратилось в прямой контроль и управление, обоснованием для которых стали утверждения о некомпетентности индейцев и настаивание на том, что в интересах индейцев расстаться с традиционным для них образом жизни и стать «цивилизованными». Так, Конгресс спонсировал попытки ассимилировать индейцев путем оказания помощи христианским миссионерам в стремлении обратить индейцев в христианство и «цивилизовать» их, наложив запрет на племенные ритуалы и заставляя обучать молодых индейцев в интернатах для того, чтобы оторвать их от индейских корней, отучив от соответствующих традиций и практик1. Конгресс также попытался уничтожить племенную практику общинного землевладения и в значительной степени подменил самоуправление племен администрированием со стороны Бюро по делам индейцев. В судебных процессах «Соединенные Штаты против Кагама» (1886) и «Одинокий Волк против Хитчкока» (1903), Верховный Суд способствовал дальнейшему распространению власти Конгресса2. Выступая в деле Кагамы, судья Миллер охарактеризовал племена как «подопечных нации. Они представляют собой общины, зависящие от Соединенных Штатов. Зависящие в значительной степени в каждодневной пищи. Зависящие в своих политических правах»3. Отсюда он делал вывод, что Конгресс обладает неограниченной властью «защищать» племена, трансформируя отношения доверия из щита, защищавшего племена, в оружие в руках федеральных властей. С принятием Закона об индейской реорганизации в 1934 г. федеральная политика сместилась с ассимиляции на самоуправление индейцев путем восстановления племенного управления. В 1950-е годы политика опять изменилась, на этот раз в сторону «прекращения», то есть одностороннего прекращения действия специальных отношений между племенами и федеральным правительством. Во время президентства Ричарда Никсона (1969-1974) политический курс вновь был взят на самоопределение, и последующие президенты продолжали, по крайней мере на словах, эту никсонов-скую политику, превознося блага самоуправления, снова подчеркивая важность отношений доверия и отрекаясь от «прекращения»4. Несмотря на это,

1 См. Henry E. Fritz, The Movement for Indian Assimilation, 1860-1890 (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1963); Francis P. Prucha, American Indian Policy in Crisis: Christian Reformers and the Indian, 1865-1900 (Norman: University of Oklahoma Press, 1976); and Frederick E. Hoxie, A Final Promise: The Campaign to Assimilate the Indians, 1880-1920 (New York: Cambridge University Press, 1984).

2 United States v. Kagama, 118 U.S. 375 (1886); Lone Wolf v. Hitchcock, 187 U.S. 553 (1903).

3 118 U.S. 375, 383-384.

4 По поводу Закона о реорганизации индейцев и его последствий см.: Graham D. Taylor, The New Deal

and American Indian Tribalism: The Administration of the Indian Reorganization Act, 1934-45 (Lincoln: University 12 ___________________________________________________________________________________________________________

существующие судебные прецеденты не признают каких-либо ограничений власти Конгресса, выступающего в качестве своего рода опекуна индейцев, и, таким образом, право племен на самоопределение представляется скорее актом доброй воли со стороны Конгресса, чем законным правом, и в решающей степени зависит от изменений в политике.

Власть над территорией

В конце XVIII - начале XIX веков стремление американцев распространиться за пределы Атлантического побережья столкнулось с притязаниями индейцев на землю. Вначале проблему собственности помогала решать покупка земли у индейских племен1. Но американские аппетиты по захвату земель скоро превысили желание племен расстаться со своим имуществом, и таким образом вопроса о правах индейцев на землю стало не избежать. Верховный Суд под руководством Джона Маршалла обосновал доктрину ограниченного права племен на землю. В деле «Флетчер против Пека» (1810) он утверждал, что племена обладают «правом проживания», а не полного владения землей, хотя и требовалось согласие до того, как их право на проживание будет уничтожено2. Уточняя ситуацию в ходе дела «Джонсон против Макинтоша» (1823), было заявлено, что право племен «распоряжаться землей по своему усмотрению, передавать ее кому бы то ни было отрицается изначальным фундаментальным принципом открытия»3.

Соответствующее законодательство, принятое Конгрессом, еще больше уменьшило степень возможности распоряжения землей индейскими племенами. В 1887 г. Конгресс принял Закон Доуза, который обеспечивал передачу не-

of Nebraska Press, 1980); по поводу политики «прекращения», см.: Burt Larry W., Tribalism in Crisis: Federal Indian Policy, 1953-1961 (Albuquerque: University of New Mexico Press, 1982); по вопросу трансформации политики в отношении индейцев в период президентства Р.Никсона см.: Castile George Pierre, To Show Heart: Native American Self-Determination and Federal Indian Policy, 1960-1975 (Tucson: University of Arizona Press, 1998). Полезные обзоры событий содержатся в работах: Russell L. Barsh and James Youngblood Henderson, The Road: Indian Tribes and Political Liberty (Berkeley: University of California Press, 1980), Stephen Cornell, The Return of the Native: American Indian Political Resurgence (New York: Oxford University Press, 1988); and Emma R. Gross, Contemporary Federal Policy Toward American Indians (Westport, CT: Greenwood Press, 1989).

1 Так, Северо-Западный ордонанс 1787 г. сформулировал изначальную политику в отношении индейцев следующим образом: «Самые добрые намерения должны всегда соблюдаться в отношении индейцев; их земля и собственность никогда не должны отбираться у них иначе, как по их согласию; и их собственность, права и свобода никогда не должны подвергаться насилию или угрозам, только если это не происходит в рамках справедливых и законных войн, санкционированных Конгрессом...»

2 Fletcher v. Peck, 10 U.S. (6 Cranch) 87 (1810). Судья Уильям Джонсон высказался в поддержку гораздо более широких племенных прав в своем заключении: «. принятая практика признания прав племен на землю путем покупки ее у них и удержание других людей от проникновения на их территорию делают ненужными дополнительное признание их права на землю». (10 U.S. at 146-47)

3 Johnson v. McIntosh, 21 U.S. (8 Wheat.) 543, 574.

больших участков племенных земель в личную собственность отдельных индейцев и продажу излишков белым поселенцам. Какие бы мотивы не лежали в основе Закона Доуза, а они простирались от убежденности в том, что для прогресса индейцев требуется индивидуальная собственность на землю, до стремления открыть индейские земли для не-индейцев, его последствия были катастрофическими. До того как от этой политики отказались, федеральная продажа «излишков» земли плюс продажа индивидуальных участков земли индейцев привели к сокращению племенных земель со 138 млн акров до 52 млн акров. Потеря общинного контроля за землей и ее использованием также резко уменьшила власть индейских вождей. Открытие резерваций для поселения не-индейцев уничтожило сплоченные племенные общины, нарушило отдельное развитие, к которому стремились индейцы, и в значительной степени свело на нет их усилия по сохранению своего традиционного стиля жизни. С практической точки зрения тот факт, что резервации стали включать в себя большое число постоянных жителей, не являвшихся индейцами, в ряде случаев составивших в резервация большинство, усложнило осуществление племенами политической и правовой юрисдикции. Как отметил Чарльз Уилкинсон, «когда земельная основа опять резко сократилась, и внутри большинства резерваций появились странные новые лица, племенные советы и суды впали в спячку. БДИ (федеральное Бюро по делам индейцев) вступило в свои права как реальное правительство»1.

Право создавать органы власти Индейцы создали свои органы управления до того момента, когда европейцы колонизировали Северную Америку, и они никогда не уступали своего права на создание и воссоздание своих политических институтов. Федеральная Конституция не вносит каких-либо ограничений в то, какую форму может приобретать это управление: в то время как применительно к штатам говорится о необходимости «республиканской» формы правления, применительно к племенам такого ограничения не существует.2 Однако на практике к концу XIX в. БДИ по большей части заменило собой традиционные индейские органы власти как эффективных управляющих в стране индейцев. Для того чтобы обра-

1 Для анализа Закона Доунза и его последствий см.: Delos S. Otis, The Dawes Act and the Allotment of Indian Lands (Norman: University of Oklahoma Press, 1973); Loring B. Priest, Uncle Sam's Stepchildren: The Reformation of United States Indian Policy, 1865-1887 (New Brunswick, NJ: Rutgers University Press, 1942); and Ronald L. Trosper, "Mind Sets and Economic Development on Indian Reservations," in Stephen Cornell and Joseph P. Kalt, eds., What Can Tribes Do? (Los Angeles: University of California Indian Studies Center, 1992). Не все ученые считают передачу собственности от племени к индивидууму отрицательным по своим последствием делом. См., например: Terry L. Anderson, Sovereign Nations or Reservations? An Economic History of American Indians (San Francisco: Pacific Research Institute for Public Policy, 1995).

2 «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления» (U.S. Constitution, Article IV, section 4).

тить вспять трансформацию самоуправляющихся индейских племен в подчиняющиеся администрации субъекты, Конгресс в 1934 г. принял Закон об индейской реорганизации (ЗИР), который стремился оживить индейское самоуправление путем поощрения племен к принятию собственных конституций. Однако даже в соответствии с этим законом племенное самоуправление оставалось ограниченным. Если племя добровольно подчинялось ЗИР (а большинство племен это сделало), оно должно было предоставить свою Конституцию на одобрение БДИ, и любое последующее изменение или дополнение также должно было получить одобрение со стороны БДИ.

Право заниматься международными делами

Одним из атрибутов государственности является право вступать в международные отношения с другими национальными государствами в ходе межправительственных переговоров. С момента независимости США индейские племена заключили почти 400 договоров с Соединенными Штатами, и после 1871 г., когда США формально отказались от заключения договоров с племенами, они продолжали заключать двухсторонние соглашения («замена договоров»), которые получали одобрения обеих палат Конгресса1.

Однако, как обозначил Главный судья Маршалл в деле Джонсон против Макинтоша, доктрина открытия, под предлогом которой европейские колонизаторы претендовали на землю, занимаемую индейскими племенами, снизила возможности индейцев по заключению договоров2. Одним из элементов доктрины открытия была идея о том, что та европейская страна, представители которой открыли и заняли территорию, получала исключительное право на землю. Именно она могла передать землю другой стране, как это сделала Британия, уступив территорию Соединенным Штатам по окончании Войны за независимость. Однако индейские племена, как просто занимающие землю под властью одного суверена, не могли передать ее под власть другого суверена. Таким образом, хотя индейцы могли входить в соглашения по распоряжению землей, которую они занимали, доктрина открытия утверждала, что они могут передавать ее только той стране, которая обладала на нее правом.

В действительности, как объяснял Маршалл, ограничение индейцам на право заключать договоры выходило за рамки передачи земли: «Они и их страна рассматриваются иностранными государствами, как и ими самими как находящиеся полностью под суверенитетом Соединенных Штатов, поэтому любая попытка приобрести землю или сформировать политическую связь с ними будет рассматриваться всеми как вторжение на нашу территорию и как акт враждебности»3.

1 Wilkinson, American Indians, Time and the Law. p. 8.

2 Johnson v. McIntosh, 21 U.S. (8 Wheat.) 543 (1823).

3 Cherokee Nation v. Georgia, 30 U.S. (5 Pet.) 1, 17-18 (1831).

__________________________________________________________________________________________ 15

В начале XX в. Верховный Суд в деле Одинокий Волк против Хитчкока еще больше снизил уровень силы даже тех договоров, которые было разрешено заключать племенам1. Отвергая отрицание насильственных действий со стороны Конгресса в отношении договоров, Суд заключил, что Конгресс может в одностороннем порядке аннулировать договоры с индейскими племенами соответствующим законодательством, поскольку он имеет «неограниченную власть» в делах индейцев.

Это положение делает договоры между США и племенами обязывающими только в отношении самого факта заключения договора. В последние годы федеральные суды стремились несколько изменить ситуацию путем прочтения статутов в свете доверительных отношений между племенами и федеральным правительством, так же как и в свете приверженности федерального центра племенному самоуправлению. Так, он обычно отказывается расторгать договоры в условиях отсутствия четко выраженного в законе права Конгресса делать это2.

Власть в отправлении правосудия

Самоуправление включает в себя право на отправление гражданского и уголовного правосудия в рамках своего политического сообщества. Действительно, как отмечает один из исследователей, юрисдикция представляет собой «краеугольный камень племенного суверенитета»3. Для индейских племен, однако, существует ограничение этой власти. В случаях, в которые были вовлечены исключительно члены племени, племена на протяжении большей части XIX в. сохраняли право уголовной и гражданской юрисдикции. Так, в 1883 г. в деле Ex Parte Вороньей Собаки, Верховный Суд признал исключительное право племен устанавливать уголовные законы и наказывать индейцев, совершивших преступления в отношении других индейцев на индейских территориях4.

В случаях, в которые были вовлечены не-индейцы или члены других племен, США и индейские племена путем заключения соответствующего договора разделили юрисдикцию между различными видами судов. Договор Чокто и Чи-

1 Lone Wolf v. Hitchcock, 187 U.S. 553 (1903). Это постановление было подвергнуто суровой критике (См., например: David E. Wilkins, "The U.S. Supreme Court's Explication of 'Federal Plenary Power:' An Analysis of Case Law Affecting Tribal Sovereignty, 1886-1914," in John R. Wunder, ed., Native American Sovereignty. New York: Garland, 1996).

2 Относящиеся к этой проблеме дела включают: Menominee Tribe of Indians v. United States, 391 U.S. 404 (1968); Morton v. Mancari, 417 U.S. 535 (1974); Santa Clara Pueblo v. Martinez, 436 U.S. 49 (1978); and United States v. Dion, 476 U.S. 734 (1986). Интересный анализ содержится в: Wilkinson, American Indians, Time, and the Law. P. 46-52.

3 Robert B. Porter, "Strengthening Tribal Sovereignty Through Peacemaking: How the Anglo-American Legal Tradition Destroys Indigenous Societies," Columbia Human Rights Law Review 28 (1997): 238.

4 109 U.S. 556 (1883).

касо 1866 г., например, отдавал племенам право и уголовной и гражданской юрисдикции над не-индейцами и индейцами на их территории1.

С конца XIX в., однако, племенная власть в отправлении правосудия оказалась под ударом. Конгресс ответил на дело Вороньей Собаки принятием Закона о тяжких уголовных преступлениях (1887), в соответствии с которым наиболее тяжкие преступления (такие, как убийство, изнасилование и грабежи) вне зависимости от того, были ли жертвы и/или предполагаемые преступники индейцами, по своей юрисдикции передавались федеральным судам2. В этот же год Секретарь по внутренним делам создал под руководством Бюро по делам индейцев специальные суды для правонарушений индейцев, которые должны были заменить собой традиционные индейские суды.

В 1953 г. Конгресс одобрил Закон 280, который наделял властью шесть штатов — Аляску, Калифорнию, Миннесоту, Небраску, Орегон и Висконсин — отправлять уголовное и гражданское правосудие на территориях проживания индейцев и предложил реализовать аналогичное право юрисдикции и другим штатам3. В соответствии с этими предложениями еще девять штатов потребовали себе это право до того, как Конгресс успел внести дополнение в Закон 280, требующее согласия племен на отправление правосудия судами штатов4. В Акте о гражданских правах индейцев 1968 г. Конгресс ограничил право племен развивать свои собственные стандарты судебного процесса путем распространения различных гарантий Билля о правах — включая большую часть четвертой, пятой и шестой поправок — на индейские территории. Он также ограничил юрисдикцию племенных судов на вынесение приговоров, превышающих один год тюремного заключения и/или $5000 штраф5. Наконец, в деле Олифант против индейского племени Суквомиш (1978) Верховный Суд признал, что индейские племена не имеют право юрисдикции над не-индейцами даже на своих территориях6.

1 Дискуссия базируется на материалах: Gavin Clarkson, "Reclaiming Jurisprudential Sovereignty: A Tribal Judiciary Analysis" (unpublished paper, Harvard Business School, 2001).

2 18 U.S.C. sec. 1153. Закон был поддержан в деле США против Кагама, 109 U.S. 556 (1886).

3 18 U.S.C. sec. 1162. Подробнее о дискуссии по поводу угрозы племенной автономии, исходящей от Закона 280, см.: Goldberg-Ambrose Carole, Planting Tail Feathers: Tribal Survival and Public Law 280 (Los Angeles: American Indian Studies Center, 1998).

4 25 U.S.C. sec. 1326. С момента вступления в силу этого законодательства ни одно из индейских племен не согласилось с тем, чтобы штат принял на себя юрисдикцию племен. См.: Goldberg Carole, "Public Law 280 and the Problem of 'Lawlessness' in California Indian Country," in Johnson, Contemporary Native American Political Issues. P. 198.

5 25 U.S.C. sec. 1301 et seq. Подробнее по поводу тонкостей уголовной юрисдикции племенных судов см.: Robert N. Clinton, "Criminal Jurisdiction Over Indian Lands: A Journey Through a Jurisdictional Maze, Arizona Law Review 18 1976): 503-583.

6 435 U.S. 191 (1978).

Территории на пути к обретению статуса штатов

К тому времени как была принята Конституция, Соединенные Штаты владели обширными территориями за пределами изначальных 13 штатов и на протяжении XIX в. приобрели дополнительные территории путем покупки (например, Луизиана и Аляска) аннексии (например, Техас и Гавайи) и войны (например, Калифорния и большая часть американского юго-запада). В отношении этих территорий внутри континентальной части США существовало мнение, что они станут полноправными штатами, как только достигнут требуемой численности населения1. Таким образом, присущая им асимметрия рассматривалась как временное явление, которое поддавалось лечению с момента приема в Союз. Имея это в виду, Конгресс предоставил право создавать избираемые гражданами легислатуры на таких территориях, как только их население выскажется за это, поскольку считал, что этот опыт самоуправления будет полезным подготовительным этапом к превращению в штат.

Право Конгресса создавать территориальные легислатуры базировалось на Статье IV, раздел 3 Конституции, в соответствии с которым Конгресс имеет общую законодательную власть над территориями, наделяя его правом «издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления»2. Верховный Суд подчеркнул, что власть Конгресса над федеральными территориями является «общей и неограниченной» и что Конгресс имеет «полную законодательную власть над населением территорий и над всеми департаментами территориальных правительств»3. Таким образом, как и в случае с округом Колумбия, степень самоуправления территорий, перед тем как они становятся штатами, зависит от полномочий, делегированных им Конгрессом и, в принципе, может быть от них забрана. Как отметил Верховный Суд в деле Томпсон против Юты, Конгресс может признать «не имеющий юридической силы акт территориальной легислатуры правовым, а правовой — не имеющим юридической силы»4.

Несмотря на то что власть Конгресса над населением территорий была неограниченной, он не мог нарушать их конституционные права. Как отмечал Верховный Суд, «конечно, Конституция не дает право федеральному правительству создавать и поддерживать существование колоний... которые бы управлялись Конгрессом для собственного удовольствия [или] с абсолютной

1 Поскольку нас интересует, главным образом, нынешнее состояние дел, мы не останавливаемся на существовавшей до Гражданской войны озабоченности по поводу баланса в соотношении численности свободных и рабовладельческих штатов.

2 Анализ в данном параграфе базируется на работе Gary Lawson and Guy Seidman, The Constitution of Empire: Territorial Expansion and American Legal History (New Haven: Yale University Press, 2004), chapter 4.

3 Late Corp. of the Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints v. United States, 136 U.S. 1, 42 (1890); National Bank v. County of Yankton, 101 U.S. 129, 133 (1880).

4 Thompson v. Utah, 170 U.S. 343, 348 (1898).

властью»1. Рожденные на этих территориях являлись гражданами США, и права жителей территорий включали все права других граждан, за исключением тех, которые были привязаны к постоянному жительству в определенном штате. Таким образом, они находились под защитой Билля о правах, но не имели права выбирать членов Палаты представителей. Это не было серьезной проблемой для территорий, готовящихся обрести статус штатов, однако ситуация оказалась значительно более противоречивой для тех территорий, которые не были кандидатами на получение статуса штата и оставались в положении постоянного подчинения.

Территории, не обретающие статуса штатов

В то время как континентальные территории Северной Америки были кандидатами на превращение в штаты, перспективы территорий, не примыкающих к континенту и приобретенных на рубеже XIX-XX вв. (например, Гавайи, Пуэрто-Рико и Филиппины), были значительно менее ясными. Действительно, результаты оказались совершенно разными: Гавайи получили статус штата, Пуэрто-Рико — статус «государства», а Филиппины обрели после Второй мировой войны независимость. В течение последних 150 лет США также приобрели целый ряд различных островных территорий, таких как Гуам, Северные Марианские острова, Виргинские острова и американское Самоа.

Отношения между этими территориями и федеральным центром весьма различны, так же как и правовой статус тех, кто там постоянно проживает. Ни одна из этих территорий не имеет представительства в Конгрессе, а их жители не участвуют в американских выборах. Жители одних территорий имеют американское гражданство, других — нет. Даже те, у кого есть американское гражданство, совсем не обязательно полностью подпадают под действие Билля о правах. Эти аномалии отражают отсутствие конституционной ясности по поводу управления этими территориями, что оставляет этот вопрос на усмотрение законодательства, принимаемого Конгрессом. Как мы далее увидим, правовое положение этих территорий, не планируемых для превращения в штаты, вызывает серьезные вопросы с точки зрения перспектив федерализма2.

Пуэрто-Рико

Наиболее важной из этих островных территорий является Пуэрто-Рико, которую Соединенные Штаты получили в 1898 г. в результате Парижского дого-

1 Парадоксально, что данная точная формулировка принципа содержится в деле Дред Скотт против Сэнфорда, 60 U.S. (19 How.) 383 (1857, 446-47. Однако утверждение Суда, что этот принцип требует признания права рабовладельцев на всей территории США, было ошибочным.

2 Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244, 341-42 (1901). Анализ в этом разделе, в значительной степени, основан на работах: Barnett and Marshall, Foreign in a Domestic Sense; Lawson and Seidman, The Constitution of Empire; and Statham, Colonial Constitutionalism.

вора, ознаменовавшего окончание Испано-Американской войны1. Статья IX договора подтвердила, что «гражданские права и политический статус исконных жителей территорий, переданных Соединенным Штатам, должен быть определен Конгрессом»2. Объем этих полномочий Конгресса был вскоре поставлен под сомнение в деле Доунс против Бидуэлла (1901), самом известном из так называемых Островных дел, в ходе которых были установлены рамки представлений Конгресса и судебных властей об островных территориях и правах их жителей3.

Главным вопросом в деле Доунса была конституционность закона, принятого Конгрессом об установлении пошлины на товары из Пуэрто-Рико. Оспаривая этот закон, Доунс утверждал, что он нарушает «статью о единообразии» Конституции США (Статья I, раздел 8, параграф 1), которая требует, чтобы «все пошлины, подати и акцизные сборы были единообразны на всей территории Соединенных Штатов». Поскольку пошлины на товары, произведенные нигде более в Соединенных Штатах, не устанавливались, Доунз заявлял, что Конгресс не имел право делать это для товаров из Пуэрто-Рико. Однако Верховный Суд с этим не согласился. Большинство в пять голосов настояло на том, что «статья о единообразии» здесь не применима, поскольку Пуэрто-Рико не является частью Соединенных Штатов.

Скорее, в отличие от штатов и территорий на североамериканском континенте, Пуэрто-Рико является «неинкорпорированной» территорией, а для таких территорий Конгресс имел право решать распространять или нет на нее в полной мере положения Конституции США, включая гарантии Билля о правах. В данном случае он просто решил не распространять. В более общем виде Верховный Суд сделал заключение, что статус неинкорпорированных территорий и их жителей полностью зависит от решений Конгресса. Конгресс может распространить американское гражданство на тех, кто там родился, или лишить их его.

Он мог начать готовить эту территорию к получению статуса штата, подарить ей независимость или, как это сформулировал Главный судья Фуллер, «сохранить ее в качестве лишенной тела тени, в промежуточном состоянии двусмысленного существования на неопределенный период»4. Таким образом, дело Доунса установило новый тип федеративных отношений, в рамках которого отношение к Пуэрто-Рико и другим неинкорпорированным территориям

1 Этот вывод базируется на работе: Pedro A. Malavet, America's Colony: The Political and Cultural Conflict between the United States and Puerto Rico (New York: New York University Press, 2004), chapter 2.

2 Treaty of Paris between the United States and the Kingdom of Spain, U.S. Statutes at Large 30 (1899), art. IX, at 1759.

3 Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901).

4 182 U.S. 244, 372.

было иным, чем к округу Колумбия, индейским племенам и территориям, находящимся на пути обретения статуса штатов1.

Хотя теоретические правовые основания, заложенные в решении по делу Доунса, остаются неизменными, степень самоуправления Пуэрто-Рико со временем менялась. В 1900 г. Конгресс установил систему управления, в которой исполнительная власть и верхняя палата легислатуры назначались Президентом США, а нижняя палата избиралась пуэрториканскими гражданами. В 1917 г. на Пуэрто-Рико было распространено американское гражданство. В 1950 г. Конгресс ввел в действие закон, признающий наличие договора между Соединенными Штатами и Пуэрто-Рико, в соответствии с которым остров должен был принять Конституцию, которая была бы приемлема для Конгресса США, и вводящий для Пуэрто-Рико статус «свободно присоединившегося к США государства».

В соответствии с договором, вытекавшим из этого закона, постоянные жители Пуэрто-Рико получали широкие полномочия по самоуправлению, в то время как контроль за внешней политикой оставался в руках США. Как и другие территории, Пуэрто-Рико и его жители оставались в подчиненном положении по отношении к федеральным законодательным и исполнительным органам власти. Верховный Суд постановил, что Конгресс имеет право давать и отбирать конституционные гарантии от постоянных жителей Пуэрто-Рико и может относиться в плане предоставления им льгот или наложения на них обязательств иначе, чем к жителям американских штатов2. Так, Пуэрто-Рико получает выгоду от освобождения от федеральных налогов, однако страдает от ограничений в объемах поставок рафинированного сахара, которые оно может экспортировать на рынок Соединенных Штатов, и выплат социальных пособий, которые его постоянные жители получают от федерального прави-тельства3. Хотя они являются гражданами США, пуэрториканцы не могут голосовать на федеральных выборах. В деле Игартуа де ло Роза против Соединенных Штатов (2000), федеральный районный суд признал неправомерным это ограничение, однако это решение было быстро отвергнуто федеральным апелляционным судом4.

1 Это нововведение вызвало резкое несогласие судьи Харлана, который настаивал: «Идея, что эта страна может приобретать территории в любом месте земного шара путем завоевания или заключения договора и держать их в качестве простых колоний или провинций, жители которых будут обладать только теми правами, которые по своему выбору предоставит им Конгресс, совершенно не соответствует духу и сущности, а также и букве Конституции» (182 U.S. 244, 380).

2 Torres v. Puerto Rico, 442 U.S. 465 (1979), and Harris v. Rosario, 446 U.S. 652 (1980).

3 Roberto P. Aponte Toro, "A Tale of Distorting Mirrors: One Hundred Years of Puerto Rico's Sovereignty Im-

broglio," in Burnett and Marshall, Foreign in a Domestic Sense. P. 255.

4 Igartua de la Rosa v. United States, 107 F.Supp.2d 140 (D. Puerto Rico 2000); Igartua de la Rosa v. United

States, 229 F.3^d 80 (1* Cir. 2000).

Изначально плебисциты в Пуэрто-Рико поддерживали промежуточный статус острова между штатом и независимостью. В 1967 г. на плебисците 60,5% проголосовавших высказались за статус свободно присоединившегося государства, 38,9% — за статус штата и менее 1% — за независимость; а в 1993 г. 48,6% — за статус свободно присоединившегося государства, 46,3% — за статус штата и только 4,4% выбрали независимость1. Однако в 1998 г. менее 1% поддержали существующее положение дел, в то время как 46,6% высказались за статус штата и 50,3% не поддержали ни один из предложенных вариантов. Последний ответ трактовали в том смысле, что большинство выступает за «усиленный» статус свободного присоединения, не указанный в бюллетенях, который предусматривает больший суверенитет острова, чем у отдельных штатов, включая контроль над иммиграцией и внешней торговлей и право признавать недействительными федеральные законы в конкретных случаях. В этом случае Пуэрто-Рико откажется от преимуществ, связанных с представительством в Конгрессе, а вместо этого получит большую автономию и постоянную ассоциацию с США, подтвержденную договором, который может быть расторгнут только по обоюдному согласию. Это квазиконфедеративное соглашение, однако, не было поддержано Конгрессом США, и оно вызывает серьезные сомнения по поводу его совместимости с Конституцией. С одной стороны, в Конституции содержится перечень возможных отношений между федеральным центром и частями, составляющими федерацию; с другой — она не предусматривает заключения договоров между федеральным центром и составными частями федерации2.

Другие территории

Краткий обзор политического статуса других территорий, находящихся под контролем США — американского Самоа, Северных Марианских островов и Виргинских островов, — показывает, что аналогичные с пуэрториканским статусом проблемы характерны и для этих территорий3.

1 Данные и анализ этих плебисцитов содержится в работе: Morris Nancy, Puerto Rico: Culture, Politics, and Identity (Westport, CT: Praeger, 1995), глава 3.

2 По поводу аргументов в защиту «усиленного» статуса свободного присоединения см.: Burnett Christina Duffy and Marshall Burke, “Between the Foreign and Domestic: The Doctrine of Territorial Incorporation, Invented and Reinvented,” in Burnett and Marshall, Foreign in a Domestic Sense. P. 19-21. Резкая критика содержится в: Richard Thornburgh, “Puerto Rican Separatism and United States Federalism,” в том же сборнике. Несколько комментаторов настаивают на том, что договор, утвержденный в 1952 г., знаменовал собой частичную передачу суверенитета, что положило конец абсолютному суверенитету Конгресса над островом и является неотменяемым. Это, однако, точка зрения явного меньшинства.

3 Дискуссия по поводу этих территорий и их статуса базируется на работах: Statham, Colonial Constitutionalism, и Stanley K. Laughlin, Jr., The Law of the United States Territories and Affiliated Jurisdictions. Danvers, MA: Lawyers Cooperative Publishing, 1995.

Американское Самоа

Соединенные Штаты получили власть над Восточным Самоа в результате Вашингтонской конвенции 1899 г., в соответствии с которой произошло разделение островов в Тихом океане между Германией, Великобританией и США. Как и Пуэрто-Рико, Самоа классифицируется в качестве «неинкорпорированной» территории, однако его жители скорее считаются «американцами», чем американскими гражданами. Если бы американская Конституция в полной мере была применена к этому острову, то это требовало бы республиканской формы правления, что вступило бы в противоречие с местными традициями и законами, касающимися политического правления, а ее гарантии равенства с законодательно закрепленными привилегиями урожденных жителей Самоа.

В действительности же американские граждане из-за пределов Самоа даже не могут прибыть на его территорию без разрешения со стороны местных властей, и вид на постоянное место жительства для приезжих получить крайне трудно1. Политика Конгресса США по отношению к этому острову была охарактеризована как «противоречивая смесь благотворительного патернализма, направленного на образование и реформирование, с одной стороны, и протекционистских, консервативных попыток сохранить привязанность местных жителей к земле и традиционный образ жизни, с другой»2. Представляется, однако, очевидным, что эта политика не опирается ни на Конституцию США, ни вытекает из формально выраженной воли народа Самоа.

Гуам

Испания передала Гуам Соединенным Штатам как часть Парижского договора 1898 г. Когда Конгресс принял Органический Акт 1950 г., народ Гуама стал гражданами США. Однако, как и на других территориях, это гражданство не включает в себя полный спектр политических прав. Жители Гуама не голосуют на выборах Президента США, не выбирают представителей в Конгресс, не заседают в жюри присяжных. Жители острова стремились получить статус добровольно присоединившегося государства, как Пуэрто-Рико и Северные Марианские острова. Но их попытки основывались на том, что они настаивали на договоре, который мог бы меняться только по обоюдному согласию сторон (аналог требования «усиленного» статуса добровольно присоединившегося государства со стороны Пуэрто-Рико), и на местном контроле за иммиграцией на остров. Еще более усложнила статус острова местная попытка ограничить число участников плебисцита по определению будущего Гуама лишь представителями «чамморос», автохтонного населения острова.

1 Statham, Colonial Constitutionalism. P. 93.

2 Ibid. P. 97.

Северные Марианские острова В 1947 г. ООН передала Северные Марианские острова наряду с другими тихоокеанскими островами в доверительное управление США. В 1975 г. жители островов проголосовали за статус добровольно присоединившегося государства к США и провели переговоры по заключению постоянного соглашения с Соединенными Штатами. Соответствующий договор предоставил американское гражданство жителям Марианских островов. Он также утвердил верховенство федеральных законов на островах, одновременно гарантируя народу острова «право на самоуправление» во «внутренних делах в соответствии с принятой ими самими Конституцией»1.

Подразумевается, что среди этих дел - иммиграция и заработная плата работающих, поскольку в договоре особо оговорено, что федеральное законодательство по вопросам иммиграции и минимальной заработной платы не будет применяться без согласия обеих сторон. Официальные лица на Марианских островах утверждают, что договор ограничивает влияние Конгресса и на другие вопросы, кроме обозначенных выше, но это утверждение, напоминающее «усиленный» статус присоединившегося государства Пуэрто-Рико, — не является достаточно убедительным.

Виргинские острова Соединенные Штаты купили Виргинские острова у Дании в 1917 г., не дав никакой возможности их жителям высказать свое согласие или несогласие по поводу этой передачи власти. Постоянные жители островов получили гражданство США в 1927 г., однако это не дало им в полной мере политических прав до тех пор, пока они остаются жить там. Хотя Органический Акт 1936 г. предоставил им ограниченное самоуправление, они не могут голосовать на президентских выборах, избирать своих представителей в Конгресс или участвовать в работе жюри присяжных.

Органический Акт 1954 г. формально подтвердил статус островов как «неинкорпорированных» территорий, означающий, что не все федеральные законы и не все положения Конституции США применимы на островах. В многократно откладываемом референдуме по статусу островов приняли участие менее одной трети жителей, и, скорее всего, существующий в настоящее время статус Виргинских островов останется в обозримом будущем неизменным.

Анализ

Описание асимметричных элементов в американском федерализме в данной статье позволяет высказать ряд суждений.

1 Цит.по: Laughlin, Law of the United States Territories and Affiliated Jurisdictions. P. 431

24 __________________________________________________________________________

ЛОЛМтЭКС. 2007. Том 3. № 1

Импульс к асимметрии

Асимметрия в федеративных системах обычно используется для учета различий в географическом расположении, политико-социальной структуре и/или этничности составных единиц федерации1. В случае с США сыграли свою роль все эти факторы. Географическое положение имело значение для островных территорий; различия в стиле жизни и традиционных формах управления повлияли на отношение к индейскими племенам; этнические различия сыграли роль в определении статуса Пуэрто-Рико и других островов. Однако наиболее типичный вариант — особенно в мультиэтнических федерациях, — когда именно составляющие их единицы стремятся получить особый статус (асимметрию) как средство признания и сохранения различий. В отличие от этого в Соединенных Штатах асимметричные отношения были задуманы и навязаны федеральным центром, и эти шаги предпринимались для решения общенациональных задач, а не для удовлетворения особых потребностей составных единиц. Так, создание округа Колумбия обеспечивало такое положение дел, при котором национальная столица не попала бы под влияние или контроль ни одного из штатов. Конституционное обеспечение отношений с индейскими племенами дало возможность федеральному правительству решать проблему, доставшуюся им в наследство, а именно — наличие внутренних зависимых наций в границах существующего государства. Конституционное обеспечение управления территориями установило определенный порядок процедур для слабо заселенных районов, гарантирующий их управляемость до того момента, когда увеличение численности населения позволит им претендовать на статус штата. Асимметричные отношения с Пуэрто-Рико и другими островными территориями были введены потому, что федеральное правительство не хотело предоставлять им и их жителям тот же статус, что территориям и американским гражданам на североамериканском континенте.

И хотя со стороны этих составных единиц были некоторые неудачные попытки самим определить характер асимметричных отношений (например, кампании за усиленный статус добровольно присоединившегося государства в Пуэрто-Рико, Гуаме и на Северных Марианских островах), асимметричный федерализм в Соединенных Штатах является асимметрией сверху. Автономия, которой обладают эти единицы, представляет собой подарок федерального центра, а не законодательно закрепленное право.

Важность правовых гарантий

Один очевидный урок истории, нашедший отражение в данной статье, заключается в том, что если кто-то хочет обезопасить определенную степень автономии для составных единиц, недостаточно полагаться лишь на добрую

1 Cm.: Pernthaler Peter, “Asymmetric Federalism as a Comprehensive Framework of Regional Autonomy,” b Forum of Federations, Handbook of Federal Countries 2002. Montreal: McGill-Queen's University Press, 2002. _____________________________________________________________________________________________________________ 25

волю федерального центра. Жизненно важным для этого является наличие конституционных гарантий защиты этой автономии. Эта защита может быть выражена в различных формах. Одна из таких возможностей может быть связана с представительством единиц в коллегиальных органах власти на федеральном уровне, где они могли бы озвучивать свои опасения и добиваться удовлетворения своих потребностей в федеральном законодательстве. Так, в Соединенных Штатах органы власти штатов были напрямую представлены в Сенате, по крайней мере до принятия Семнадцатой поправки, заменившей избрание сенаторов легислатурами штатов прямым голосованием избирателей. Даже сейчас в США в рамках дискуссии о федерализме периодически озвучиваются сомнения в адекватности Сената как политического гаранта интересов штатов1. Как мы уже отмечали, индейские племена не имеют представительства в федеральных органах власти, возможно частично в связи с их аномальным конституционным положением: они не просто составные части федерации, а отдельные нации. Аналогично этому ни округ Колумбия, ни американские территории также не имеют представительства в Конгрессе. Отсутствие права голоса в федеральных органах власти означает, что эти составные единицы не могут защитить свои интересы напрямую, а должны искать поддержку у своих политических союзников, что не всегда достижимо.

Вторая форма конституционной защиты автономии включает прямо высказанное признание этой автономии: властные полномочия составных единиц могут быть конституционализированы. Эта конституционная защита может быть просто «бумажным барьером», но она способна послужить преградой на пути федерального вмешательства и основой для судебного определения конституционных ограничений в этой сфере2. В США конституционные гарантии власти штатов помогли им сохранить свою жизнеспособность несмотря на экспансию федеральной власти. В противоположность этому Конституция прямо признает федеральную власть над округом Колумбия и американскими территориями неограниченной. В то же время отсутствие гарантий власти племен в федеральной Конституции послужило основой для вывода о том, что в отношении племен власть конгресса также является неограниченной. Это, в свою

1 Аргументы в пользу ограниченной роли суда в защите разделения власти между штатом и племенами четко высказаны в работе: Jesse H. Choper, Judicial Review and the National Political Process: A Functional Reconsideration of the Role of the Supreme Court (Chicago: University of Chicago Press, 1980). По поводу судебной поддержки этой точки зрения см.: Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority, 469 U.S. 528 (1985).

2 Представляется, что именно индейцы являются первым примером «разрозненного и изолированного меньшинства», нуждающегося в усиленной судебной защите. См. знаменитое Примечание 4 в деле United States v. Carolene Products Company, 304 U.S. 144 (1938). Есть некоторые основания полагать, что, по крайней мере на уровне риторики, суды признали свою ответственность за более тщательное изучение подобного рода ситуаций (см, например: Seminole Nation v. United States, 316 U.S. 286, 296-297 (1942).

очередь, подвигло федеральный центр на то, чтобы вмешиваться в прерогативы племен, иногда для того, чтобы защитить интересы не-индейцев, однако чаще для того, чтобы «цивилизовать» или «защитить» индейское население.

Эта экспансия власти федерального центра, в свою очередь, высветила третью форму конституционной защиты — право составных единиц соглашаться или не соглашаться на изменения их правовых отношений с федеральными властями. Американские штаты обладают таким правом, и, таким образом, изменения Конституции, которые отбирали бы у них какие-либо их прерогативы, были весьма редки. В противоположность этому племена, территории и округ Колумбия лишены такой конституционной защиты, и в результате изменения в их властных полномочиях зависели исключительно от политических перспектив федерального правительства. Неудавшиеся кампании политических сил Пуэрто-Рико и других островов в пользу «усиленного» статуса добровольно присоединившегося государства, в рамках которого заключенные с США договоры не могли бы быть изменены иначе, как по обоюдному согласию, отражают важность этого фактора.

Влияние идей

Если степень автономии, даруемая Соединенными Штатами тем составным единицам, которые не являются штатами, определяется исключительно самим Конгрессом, то возникает вопрос, чем же он руководствуется в своих решениях? Одним из важных факторов является то, какие правовые/конституционные отношения уже существуют в федеративной системе. История показывает, что эти практики и набор идей, который лежит в их основе, дает ориентиры и, возможно, оказывает убеждающее влияние на решения Конгресса в этой сфере.

Масштабы самоуправления в округе Колумбия достаточно убедительно иллюстрируют то, каким образом проявляется этот фактор. Взаимоотношения округа к Конгрессу в ряде наиболее важных моментов напоминает взаимоотношения между местным самоуправлением и властями штата, и эта аналогия помогает объяснить изменения, которые происходят во властных полномочиях округа Колумбия с течением времени. Можно сказать, что желание Конгресса предоставить самоуправление округу соответствовало идеям и практике отношения к местному самоуправлению в стране в целом. В XVIII - начале XIX в. американское местное самоуправление осуществляло широкие полномочия без сколько-нибудь серьезного вмешательства или руководства со стороны штата, что являлось продолжением традиции, которая получила свое развитие за колониальный период. Хотя правовая доктрина, лежащая в основе такого положения дел, не была достаточно отработанной, казалось, существовало общее мнение, что власть местного самоуправления скорее изначально присуща ему, чем делегирована сверху властями штата. Часто органы местного самоуправления были представлены в легислатурах штата, где пропорцио-

нальное распределение мест было привязано к муниципалитетам и графствам, что, с одной стороны, служило признанию статуса местной единицы как самоуправляющейся целостности, с другой — давало им возможность защищать свои интересы1. В период, когда господствовали идеи местной автономии, округ Колумбия также располагал достаточно сильным самоуправлением. Но в середине XIX в. правовая теория пересмотрела концепцию местного самоуправления, в результате чего местные органы власти стали рассматриваться в качестве органов, «чьи властные полномочия производны и зависят от легислатур штата». Это понимание штатов как единых носителей власти и органов местного самоуправления как подчиненных им было формализовано в виде правовой доктрины «Закона Диллона», в соответствии с которой муниципалитеты имели только ту власть, которую им прямо предоставил штат2. Вводя реформы 1870-х годов, Конгресс ориентировался на эти течения правовой мысли, адаптируя новые концепции местного самоуправления к ситуации в округе Колумбия. В результате был восстановлен контроль федерального центра над управлением местными процессами. Наконец, в XX в., когда округ снова получил определенную степень автономии, сдвиг в сторону большей политической автономии еще раз отразил изменения в отношениях между штатом и местным самоуправлением. Многие штаты в середине XX в. и в более поздний период стремились дать новый импульс местному самоуправлению. Они сделали это частично путем отказа от Закона Диллона. Так, Конституция Иллинойса 1970 г. дала право местным органам власти устанавливать и собирать налоги, регулировать и решать проблемы местного значения, за исключением тех, заниматься которыми им прямо запрещено законодательством штата. И эти изменения стали моделью для осуществления изменений в политическом статусе округа Колумбия3.

Менее удачным примером переноса идей является изменение отношения к индейским племенам, постоянным жителям округа Колумбия и населения вновь приобретенных территорий в конце XIX - начале XX в.4 Начиная с 1870-х годов, в дискуссии, которые проходили в Соединенных Штатах по вопросу о

1 См.: Michael E. Libonati, "Intergovernmental Relations in State Constitutional Law: A Historical Overview," Annals of the American Academy of Political and Social Science 496 (March 1988): 107-16. Более общие вопросы раскрыты в: Tarr, Understanding State Constitutions. P. 19-20.

2 Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad, 24 Iowa 455, 476; см. также: Dillon John Forest, A Treatise on the Law of Municipal Corporations, 5th ed., 5 vols. (Boston: Little, Brown, 1913). Полезный анализ трансформаций в понимании местного самоуправления содержится в: Gerald E. Frug, "The City as a Legal Concept," Harvard Law Review 93 (April 1980): 1059-1154.

3 Illinois Constitution, Article 7.

4 Эта дискуссия опирается на материалы, изложенные в: Rogers M. Smith, Civic Ideals: Conflicting Visions of Citizenship in U.S. History (New Haven, CT: Yale University Press, 1997); Robert H. Wiebe, Self-rule: A Cultural History of American Democracy (Chicago: University of Chicago Press, 1995); и Keyssar Alexander, The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States (New York: Basic Books, 2000).

характере американского народа, проник новый, расистский элемент, описываемый одним из комментаторов, как «агрессивное утверждение общей американской расовой идентичности»1. Политические деятели и ученые характеризовали Америку как англо-саксонскую страну, давно проживающие граждане которой — в противовес и коренным жителям — индейцам, и недавно приехавшим иммигрантам и Южной и Восточной Европы — обладают особым даром конституционного управления. Эта точка зрения легитимизировала американский империализм и расовое подчинение. Она нашла свое отражение на юге страны в «восстановлении» превосходства белых и очищении списков избирателей от афро-американцев2. На севере страны она проявилась в попытках ограничить право голоса путем проведения тестов на грамотность, более длительных периодах ожидания до натурализации и более строгих требованиях к регистрации избирателей. Наконец, она нашла свое отражение в попытках ограничить иммиграцию на основе расы и этнического происхождения для того, чтобы сохранить сущностный характер американской нации.

Этот набор идей оказал влияние и на решения Конгресса в отношении не являющихся штатами составных единиц федерации и на постановления Верховного Суда, касающиеся их правомочности. Отказ округу Колумбия в самоуправлении, в котором решающую роль играли избиратели афроамериканского происхождения, вполне укладывается в этот подход. Сюда можно отнести и распространение контроля Конгресса над индейскими племенами в конце XIX в., когда эти племена характеризовались как «слабые», «беспомощные», требующие управления со стороны белых3. Эти идеи объясняют, почему Конгресс отказал вновь приобретенным территориям в равном праве с континентальными штатами, а их жителям — в равных правах с американскими гражданами. Судья Уайт в деле Даунс против Бидуэлла говорит о «гражданах США, которые открыли неизвестный остров, населенный нецивилизованной расой»4. В этом деле судья Браун отрицает равенство жителей территорий, отмечая «различия в расе, привычках, законах и традициях, которые могут потребовать действий со стороны Конгресса, абсолютно не нужных в случае аннексии прилегающей территории, населенной людьми той же расы»5.

1 Mark S. Weiner, “Teutonic Constitutionalism: The Role of Ethno-Juridical Discourse in the Spanish-American War,” in Burnett and Marshall, Foreign in a Domestic Sense. P. 59.

2 См.: Perman Michael, The Road to Redemption: Southern Politics, 1869-1879 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1984); Perman, Struggle for Mastery: Disenfranchisement in 1888-1908 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2001); and Kousser J. Morgan, The Shaping of Southern Politics: Suffrage Restrictions and the Establishment of the One-Party South, 1890-1910 (New Haven, CT: Yale University Press, 1974).

3 United States v. Kagama, 118 U.S. 375, 384 (1886).

4 Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244, 312 (1901).

5 Ibid. at 282-83. Судья Браун, видимо, не случайно является автором печально знаменитого решения Суда по делу Плессии против Фергюсона, 163 U.S. 537 (1896), которое ввело в обиход концепцию расового разделения («отдельные, но равные»).

Групповые права, индивидуальные права и федеративная асимметрия

Отличное положение индейских племен в американском конституционном пространстве отражает их аномальный характер как носителей коллективных прав в системе, в целом основанной на индивидуальных правах. Это еще более усложнило проблему асимметрии и привело к двум ответным реакциям со стороны федерального центра. Временами федеральное правительство пыталось разрушить основу групповых прав индейцев путем действий, направленных на уменьшение или уничтожение групповой идентичности, замену племенной идентичности американской. В конце XIX - начале XX в. это приняло форму кампании за ассимилирование индейцев с остальным населением, отношение к ним просто как к совокупности индивидуумов, объединенных общими предками.1 Закон Доуза, трансформировавший общинную собственность в индивидуальные наделы земли, представляет собой один из подобных примеров. Другой пример — согласованные попытки разорвать отношения индейских детей с их племенами путем запрета индейских языков, одежды, церемоний в школах. Третьим примером может служить решение федерального центра о распространении американского гражданства на ассимилировавшихся индейцев в попытке оторвать их от обязательств перед племенем. На протяжении XX в. политика «прекращения», от которой в настоящее время отказались, потенциально выступала в роли самой опасной угрозы сохранению племенной идентичности. Федеральное правительство стало совершенно игнорировать существование племен и распространило на индейцев права как на индивидуумов таким образом, что подорвало саму основу племенного самоуправления. Так, Закон Доуза передал права собственности отдельным индейцам, но сделал это, уничтожив племенную собственность и контроль над нею. Распространение американского гражданства на всех индейцев в 1924 г. дало индивидуумам новые права (по крайне мере, теоретически), но сделало это, навязав им новую, не-племенную идентичность. Наконец, Закон о гражданских правах индейцев 1968 г. распространил на них многие из защитных мер, предусмотренных Биллем о правах, но сделал это, навязав новые требования племенным органам власти, ограничив тем самым их способность разрабатывать и реализовывать собственные подходы с тем, чтобы найти баланс между интересами племени и правами отдельных индейцев.

Существует подозрение, что эта напряженность, связанная с американским акцентом на индивидуальных правах и приверженности племен своей коллективной идентичности и коллективным правам, будет выступать в качестве постоянного источника конфликта. Однако эта проблема связана не толь-

1 Параллельно с кампанией по ассимиляции индейцев предпринимались попытки «американизировать» европейских иммигрантов в США, которых также изображали как группы индивидуумов с общим происхождением. По очевидным причинам термин «американизировать» не мог быть применен по отношению к индейцам, поэтому его заменили на «цивилизовать».

ко с индейцами. Другие составные части также подчеркивают свою групповую идентичность и этническую общность таким образом, что они вступают в противоречие с этикой индивидуализма, господствующей в США. Из американских штатов это сильнее всего проявилось на Гавайях, где Статья XII Конституции штата особо подчеркивает интересы «коренных гавайцев»1. В деле Райс против Каветано (2000) Верховный Суд еще раз подтвердил индивидуальные права граждан, отменив закон штата, по которому право голоса на определенных выборах принадлежало только тем, кто имел гавайское происхождение. Говоря от имени Суда в деле Райса, судья Кеннеди объявил, что «человеческое достоинство принижается, когда человека начинают оценивать с точки зрения его происхождения, а не его собственных заслуг и сущностных качеств» и что «использование расовых характеристик разрушает весь правовой порядок демократических выборов, который должен быть соблюден»2. Тем не менее большинство островных территорий США обладают отличительными культурными, этническими или расовыми идентичностями, которые они стремятся сохранить, и они используют этнические или расовые классификации для того, чтобы добиться этого3. Так, например, законы в Американском Самоа запрещают продажу земли любому человеку, не являющемуся хотя бы на половину коренным жителем, а Конституция Северных Марианских островов признает право иметь недвижимость только за людьми местного происхожде-ния4. Таким образом, выбирать приходится между запретом подобных правовых актов как неконституционных и отказом от применения Конституции США. Ни одна из этих альтернатив не выглядит слишком привлекательной.

Заключение

Американский федерализм представляет собой гораздо более сложное и интересное явление, чем просто отношения между федеральным центром и штатами. Те, кто писал Конституцию, должны были ответить на ряд вопросов, которые не могли быть решены в рамках традиционного подхода к государству и нации, и они заложили особые федеративные отношения, которые могли бы выступить в качестве основы для разрешения этих проблем. Империалистическая экспансия США в конце XIX - начале XX в. поставила новые проблемы, появление которых авторы Конституции не предвидели или, точнее сказать, которыми не хотели заниматься, продумывая конституционные основания для

1 Подробнее дискуссия по этой статье см.: Lee Anne Feder, The Hawaii State Constitution: A Reference Guide. Westport, CT: Greenwood Press, 1993. P. 170-180.

2 Rice v. Cayetano, 528 U.S. 495, 517. 2000.

3 См. Полезную дискуссию у: Alvarez Gonzalez Jose Julian, "Law, Language, and Statehood: The Role of English in the Great State of Puerto Rico," в Burnett and Marshall, Foreign in a Domestic Sense, and Statham, Colonial Constitutionalism. P. 88-91.

4 Laughlin, Law of the United States Territories. P. 320, 454.

управления территориями. Результатом наличия этих факторов и стало многообразие федеративных отношений внутри США помимо отношений по линии центр — штаты, в рамках которых безоговорочный приоритет имеет федеральный центр. Таким образом, в настоящее время политика асимметричного федерализма нацелена на предоставление большей автономии единицам, не являющимся штатами. Эти попытки были в различной степени успешными, и можно предположить, что отношения между федеральными органами власти и округом Колумбия, индейскими нациями и «неинкорпорированными» территориями будут и в будущем меняться в ответ на те изменения, которые будут происходить в политических идеях и политической власти.

Перевод Г. И. Грибановой

Литература

Tarr A. G. Understanding State Constitutions. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1998.

Stephens R. G., Wikstrom N. American Intergovernmental Relations: A Fragmented Federal Polity. New York: Oxford University Press, 2006.

Statham R. E., Jr., Colonial Constitutionalism: The Tyranny of United States' Offshore Territorial Policy and Relations. Lanham, MD: Lexington Books, 2002.

Rowat D. C. (ed.) The Government of Federal Capitals. Toronto: University of Toronto Press, 1973.

Harris C. W. Congress and the Governance of the Nation's Capital: The Conflict of Federal and Local Interests. Washington, D.C.: Georgetown University Press, 1995.

Lesoff A. The Nation and Its City: Politics, “Corruption,” and Progress in Washington, D.C., 1861 — 1902. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.

Best J. National Representation for the District of Columbia. Frederick, MD: University Press of America, 1984.

Neuman G. L. Constitutionalism and Individual Rights in the Territories Foreign in a Domestic Sense: Puerto Rico, American Expansion, and the Constitution // Ch. Duffy Barnett and Burke Marshall B (eds.). Durham, NC: Duke University Press, 2001.

Williams R. A, Jr., The American Indian in Western Legal Thought: The Discourses of Conquest New York: Oxford University Press, 1990.

Anaya J. S. Indigenous Peoples in International Law. New York: Oxford University Press, 1996.

Deloria V., Jr. Wilkins D. E. Tribes, Treaties, and Constitutional Tribulations Austin: University of Texas Press, 1999.

Wilkins D. E. Tribal-State Affairs: American States as “Disclaiming” Sovereigns // Publius: The Journal of Federalism. 1998. N 28.

Wilkinson Ch. F. American Indians, Time, and the Law. New Haven: Yale University Press, 1987.

Fritz H. E. The Movement for Indian Assimilation, 1860-1890. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1963.

Prucha F. P. American Indian Policy in Crisis: Christian Reformers and the Indian, 1865-1900. Norman: University of Oklahoma Press, 1976.

Hoxie F. E. A Final Promise: The Campaign to Assimilate the Indians, 1880-1920. New York: Cambridge University Press, 1984.

Taylor G. D. The New Deal and American Indian Tribalism: The Administration of the Indian Reorganization Act, 1934-45. Lincoln: University of Nebraska Press, 1980.

Burt L. W. Tribalism in Crisis: Federal Indian Policy, 1953-1961. Albuquerque: University of New Mexico Press, 1982.

Castile G. P. To Show Heart: Native American Self-Determination and Federal Indian Policy, 19601975. Tucson: University of Arizona Press, 1998.

Barsh R. L., Henderson J. Y. The Road: Indian Tribes and Political Liberty. Berkeley: University of California Press, 1980.

Cornell S. The Return of the Native: American Indian Political Resurgence. New York: Oxford University Press, 1988.

Gross E. R. Contemporary Federal Policy Toward American Indians. Westport, CT: Greenwood Press, 1989.

Otis D. S. The Dawes Act and the Allotment of Indian Lands. Norman: University of Oklahoma Press, 1973.

Priest L. B. Uncle Sam's Stepchildren: The Reformation of United States Indian Policy, 1865-1887. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press, 1942.

Trosper R. L. Mind Sets and Economic Development on Indian Reservations / Stephen Cornell and Joseph P. Kalt, eds., What Can Tribes Do? (Los Angeles: University of California Indian Studies Center, 1992). Не все ученые считают передачу собственности от племени к индивидууму отрицательным по своим последствием делом. См., например: Terry L. Anderson, Sovereign Nations or Reservations? An Economic History of American Indians (San Francisco: Pacific Research Institute for Public Policy, 1995).

Wilkins D. E. The U.S. Supreme Court's Explication of “Federal Plenary Power”: An Analysis of Case Law Affecting Tribal Sovereignty, 1886-1914 / John R. Wunder, ed., Native American Sovereignty (New York: Garland, 1996).

Porter R. B. Strengthening Tribal Sovereignty Through Peacemaking: How the Anglo-American Legal Tradition Destroys Indigenous Societies // Columbia Human Rights Law Review. 1997. N 28. P. 238.

Clarkson G. Reclaiming Jurisprudential Sovereignty: A Tribal Judiciary Analysis / Unpublished paper, Harvard Business School, 2001.

Goldberg-Ambrose C. Planting Tail Feathers: Tribal Survival and Public Law 280. Los Angeles: American Indian Studies Center, 1998.

Carole Goldberg, "Public Law 280 and the Problem of 'Lawlessness' in California Indian Country," in Johnson, Contemporary Native American Political Issues, p. 198.

Clinton R. N. Criminal Jurisdiction Over Indian Lands: A Journey Through a Jurisdictional Maze // Arizona Law Review. 1976. N 18. P. 503-583.

Lawson G., Seidman G. The Constitution of Empire: Territorial Expansion and American Legal History. New Haven: Yale University Press, 2004.

Malavet P. A. America's Colony: The Political and Cultural Conflict between the United States and Puerto Rico. New York: New York University Press, 2004.

Treaty of Paris between the United States and the Kingdom of Spain, U.S. Statutes at Large 30 (1899), art. IX, at 1759.