CC BY
191
были объединены для достижения Победы. В послевоенный же период разрушенная страна была восстановлена по основным показателям в хозяйстве и социальной области в рекордные сроки, чему не перестают до сих пор удивляться зарубежные социологи и политики.
Отраслевой принцип, уходящий своими корнями в самые истоки производства и продуктообмена, обрел за период своего действия многие позитивные свойства и качества: оперативность по влиянию на соответствующие объекты, хорошее фактическое знание состояния дел в отрасли, умение использовать внутриотраслевые резервы, готовить и воспитывать кадры на конкретных делах и т.д.
За 200 лет отраслевой принцип лишь однажды был подвергнут сомнению и заменен принципом территориальным, суть которого состояла в следующем: вся страна имела государственно-территориальные и административно-территориальные образования, на территории которых отраслевые предприятия и учреждения включили в соответствующие местные отрасли во главе с отраслевым органом управления. В результате связи отраслевых структур оборвались и все они были переданы в ведение нового территориального органа, созданного в государственно-территориальном, или административно-территориальном образовании. Назвали эти органы советами народного хозяйства (совнархозами). Они подчинялись непосредственно центральному Правительству. Такая операция (разгром отраслевой системы и замена ее территориальным принципом управления) была проведена без какого-либо обоснования в 1957 г. тогдашним руководством страны во главе с Н.С. Хрущевым. При проведении в жизнь территориального принципа сразу выявились его недостатки: руководящие должностные лица не могли быть компетентными в отношении многопрофильных предприятий и учреждений, были нарушены многолетние отлаженные кооперированные поставки, возникли трудности со сбытом продукции, рухнуло централизованное научно-техническое руководство и т.д. Экономике и всей организации государственного руководства был причинен огромный ущерб. В 1965 г. вновь был возрожден отраслевой принцип в управлении.
С.Н. Братановский, М.Ф. Зеленов
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ПОЗИТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В настоящей статье дается юридическая характеристика позитивной ответственности, нормы которой отражены в законодательстве о государственной и муниципальной службе. С учетом мнений ведущих исследователей в данной области по результатам проведенного анализа предлагается авторское решение проблем, связанных с необходимостью снижения коррупционных проявлений со стороны чиновников всех уровней.
Ключевые слова: юридическая ответственность, государственная и муниципальная служба, должностное лицо, ограничения и запреты, коррупция, служебное поведение.
© Братановский Сергей Николаевич, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А.Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).
© Зеленов Михаил Фридрихович, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А.Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ). 83
S.N. Bratanovskij, M.F. Zelenov
THE BASIC MAINTENANCE OF POSITIVE RESPONSIBILITY IN SYSTEM OF THE STATE AND MUNICIPAL SERVICE
In the publication the legal characteristic of the positive responsibility which norms are reflected in the legislation on the state and municipal service is offered. Taking into account opinions of leading researchers in the field by results of the spent analysis the author's decision of the problems connected with necessity of decrease of corruption displays from officials of all levels is offered.
Key words: legal responsibility, the state and municipal service, the official, restrictions and interdictions, corruption, office behavior.
В общесоциальном плане понятие «ответственность» имеет широкое и подчас неоднородное семантическое содержание. В Словаре русского языка ответственность понимается как «необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них»1. В Философском словаре ответственность определяется как «категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм»2. Философский энциклопедический словарь определяет ответственность как «философско-социологическое понятие, отражающее объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований»3. з Несколько иной смысл вкладывается в понятие «юридическая ответствен-
ен ность». В Большом юридическом словаре юридическую ответственность опреде-~ ляется как «предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонару-? шения претерпевать неблагоприятные последствия. Вид социальной ответствен-| ности»4. В других словарях юридическая ответственность понимается как «го-
си
| сударственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой сто-| роной, государством, обществом»5.
| Юридическая ответственность является одним из видов социальной ответствен-
ности наряду с политической, моральной, религиозной и иными видами ответствен-
о
§ ности6. «Ответственность как социальная категория отражает многостороннюю
ш
| связь общества и его субъектов, а также индивида и той общности, членом которой
го
? он является, в отношении сложившихся норм (правил, стандартов) поведения. С
¡2
>§ одной стороны, данная связь раскрывает требования, которые предъявляет обще-
§ ство (либо общность) к своим членам, к их социально значимому поведению. С дру-
§ гой стороны, это отношение самого члена общества (общности) к предъявляемым
и
| требованиям, т.е. реакция субъекта на требования общества (общности)»7. Таким £ образом, в самом общем плане мы можем говорить, с одной стороны, об ответственности индивида перед обществом, государством или социальной группой, которые оценивают его поступки как соответствующие предъявляемым требованиям или «предосудительные». С другой стороны, фактор оценки самим индивидом предъявляемых к нему требований выражается в осознанном соблюдении социальных норм и правил. В этом последнем смысле мы говорим об «ответственном» отноше-
84
нии к чему-либо, или, напротив, о «безответственном» поведении.
В социологии и социальной психологии социальная ответственность рассматривается как: а) ответственность перед обществом или его частью; б) ответственность перед собой8.
В содержании социальной ответственности дифференцируют два аспекта: 1) перспективный — это осознание человеком гражданского долга, следование ему, сообразующееся с ним поведение людей. В этом плане социальная ответственность выступает одним из внутренних регуляторов поведения человека; 2) ретроспективный — ответственность субъекта (личности, группы, класса, общества) за неблагоприятные последствия поведения и за совершенные действия9. Соответственно выделяют позитивную и негативную социальную ответственность. Первая рассматривается как сознательное, добровольное исполнение субъектом обязанностей перед обществом. Вторая связана с наказанием за пренебрежительное отношение к требованиям общества10. Как представляется, этим фактом и обусловлено настойчивое стремление расширительного толкования юридической ответственности.
Еще С.Н. Братусь полагал, что характеристика ответственности как наказания является односторонней, ведет к распространению на общественные отношения, регулируемые гражданским правом, также на трудовые, имущественные и личные отношения, регулируемые другими отраслями советского права, тех черт ответственности, которые присущи уголовной и административной ответствен-ности11. М.С. Строгович отмечал: «Значительную ценность в освещении вопроса об ответственности в «Философском словаре» представляет то, что, во-первых, юридическая ответственность включается в общее понятие ответственности и не противопоставляется ему; во-вторых, как общее понятие ответственности, так и юридическая ответственность определяется со стороны позитивной и негативной — как одобрение, награда за выполнение своего долга и как осуждение, взыска- с ние, наказание за невыполнение своего долга, за неисполнение своих обязанно- к стей. Такая трактовка ответственности в своей основе представляется правиль- р ной как в общем философском и этическом смысле, так и в правовом»12. §
По мнению П.Е. Недбайло, основное значение имеет не негативная, а т. н. «по- § зитивная» ответственность, возникающая у субъекта «уже тогда, когда он присту- ° пает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполня- р ет или станет действовать вопреки им»13. Д.А. Липинский полагает, что под ответ- » ственностью следует понимать «юридическую обязанность соблюдения и испол- § нения требований, предусмотренных нормой права, реализующуюся в правомер- р ном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ч ее нарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограни- о чение прав материального, правового или личного характера и их реализацию»14. К
Иными словами, при таком подходе в содержании юридической ответствен- е
„ м
ности выделяется «негативный» аспект, связанный с понятием принуждения и и санкции, и «позитивный», проявляющийся через понятия «долг», «обязатель- № ство», «ответственное поведение». Между тем ряд известных ученых высказыва- 6 лись против включения в содержание юридической ответственности «позитив- ^ ного» элемента. О.Е. Кутафин предлагал отказаться от понятия «позитивная от- 2 ветственность», поскольку его использование приводит к тому, что одно и то же явление именуется и обязанностью, и ответственностью, а также ведет к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения15. Как отмечает И.Л. Петрухин, в принципе недопустимо объединять в одном определении сознательное отношение честного человека к исполнению своего социального долга и противоправное поведение правонарушителя16. 85
С.Е. Чаннов полагает, что «представление о позитивной ответственности как об обязанности, на наш взгляд, не выдерживает никакой критики, так как оставляет открытым вопрос, зачем в таком случае вообще вводить понятие позитивной ответственности, если она полностью совпадает с понятием обязанностей»17.
Не следует думать, что данное понимание ответственности ограничивается сугубо рамками теоретической дискуссии. Речь идет о той широкой поддержке, которую встречает как в доктрине так и в нормотворческой практике закрепление различного рода этических кодексов государственных служащих. Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, «в решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам»18. И.Н. Юсупов, отмечая, что одним из важнейших аспектов антикоррупционной политики является этический, полагает необходимым принятие Федерального закона «Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы19. Мы уже высказывали свое сомнение в презумпции аморальности или неэтичности коррупции, однако важно понимать побудительные мотивы такого стремления ввести этические стандарты служебного поведения.
Как отмечается в специальной литературе, в институте ответственности можно выделить «две различные по своей правовой сущности стороны: ответственность за правонарушения, с классическими элементами (противоправностью и виной), и ответственность, наступающую за совершение действий, не подпадающих под квалификацию их как преступных (некомпетентность, ошибки, конфликты между органами власти и прочее)»20. Представляется, что речь здесь идет не о по-
2 зитивной и негативной ответственности, а о формализованных и неформализо-^ ванных составах правонарушения. Если проанализировать содержание «этиче-
3 ских» кодексов, устанавливающих требования к служебному поведению граж-| данского служащего, то становится очевидным, что фактически ими закрепля-I ются отдельные виды дисциплинарных проступков. Например, возьмем тради-| ционное «этическое» требование к государственному служащему — исполнять ! должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уров-1 не в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов | местного самоуправления21. А не является ли недобросовестное исполнение слу-£ жебных обязанностей дисциплинарным проступком? Напомним, что в самом об->§ щем виде дисциплинарный проступок представляет собой неисполнение или не-§ надлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на | него должностных обязанностей. Другое «этическое» правило служебного пове-| дения — воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в от-| ношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не 5 входит в его служебные обязанности22. А не есть ли это запрет, связанный с про-| хождением государственной гражданской службы, закрепленный в п. 10 ст. 17 ^ Закона о государственной гражданской службе23.
| Вместе с тем кодексы профессиональной этики содержат и иные нормы служеб-
т ного поведения. Например, Этический кодекс федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору предусматривает, что при общении с представителями юридических лиц и физическими лицами государственный гражданский служащий Россельхознадзо-ра не должен заставлять посетителя необоснованно долго ожидать приема; перебивать посетителя в грубой форме; проявлять раздражение и недовольство по отноше-86 нию к посетителю; разговаривать по телефону, игнорируя присутствие посетителя.
Этими документами предусматриваются определенные требования к внешнему виду гражданского служащего, культуре речи и т.п. Как представляется, такие нормы не являются собственно этическими, а носят конкретизирующий и регламентирующий характер по отношению к самой общей обязанности государственного служащего — добросовестному и надлежащему исполнению служебных полномочий. Соответственно, и говорить нужно не о создании или кодификации этических норм, а о формировании требований к служебному поведению, адекватных должностных регламентов.
В чем же отличие таких стандартов служебного поведения от кодексов профессиональной этики, если и те и другие закрепляют сходные требования к поведению государственного служащего? Морально-этические нормы, что называется, «по определению» не предполагают государственно-властных санкций, а их исполнение обеспечивается силой общественного мнения (которое, как уже говорилось, бывает достаточно благосклонным к отдельным проявлениям коррупционного или коррупционно опасного поведения). Поэтому различные этические кодексы по большей части апеллируют к «моральной ответственности перед обществом, служебным коллективом и своей совестью»24. В этой связи можно согласиться с достаточно резким высказыванием В.В. Дорошкова и А.В. Кузько, что «обреченность в поисках определения права возникает тогда, когда право пытаются представить как абсолютную, нравственную ценность, вместо того чтобы говорить о нравственности власти, санкционирующей нормы права. Или тогда, когда пытаются навязать юридической практике концепцию позитивной юридической ответственности, вместо того чтобы осознать нелепость права без наказания за нарушение норм права, обеспеченного силой государства»25.
А.В. Куракин отмечает, что «профилактика коррупции предполагает формирование на государственной службе отношения нетерпимости к коррупции, а также ненадлежащему служебному поведению. В служебных отношениях государственные служащие должны осуждать действия, которые могут привести к коррупции»26. Однако далее автор уточняет, что «ведущие к коррупции действия должны предупреждаться возможностью применения дисциплинарных взысканий за их совершение»27. Таким образом, речь здесь идет не о кодификации этических требований к поведению государственного служащего, а о формировании дисциплинарных стандартов его поведения.
1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 401.
2 Философский словарь / под ред. М.М. Розенталя. М., 1972. С. 299-300.
3 Философский энциклопедический словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1983. С. 469.
4 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2001. С. 694-695.
5 Энциклопедический словарь / под ред. К.Е. Морозова. М., 1995. С. 186.
6 См.: Демидов А.Ю. Юридическая ответственность: понятие, признаки, основные виды // Обществоз-нание: учебное пособие для абитуриентов юридических вузов / под ред. А.В. Опалева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 236.
7 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 224.
8 См.: Буева Л.П. Человек: деятельность и общение. М., 1978; Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983.
9 См.: Гусов К.Н., Полетаев Ю.Н. Ответственность по российскому трудовому праву: научно-практическое пособие. М., 2008.
10 См.: Капустин Б.Г. Современность как принуждение и как свобода // Вопросы философии. 1998. № 4. С. 19-39; Сперанский В.И. Социалистическая ответственность личности: сущность и особенности формирования. М., 1987. С. 423-428.
11 См.: БратусьС.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 5.
12 Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 73.
13 Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 51.
14 Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 14.
15 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 400.
16 См.: Петрухин ИЛ. Свобода личности и уголовно-процессуальное принуждение. М., 1985. С. 92.
17 Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. М., 2009. С. 163.
18 Ноздрачев АФ. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. № 10. С. 3.
19 См.: Юсупов И.Н. К вопросу о мерах антикоррупционной направленности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6.
20 Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 22-25.
21 См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (проект). URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/16 (дата обращения: 18.11.2011).
22 См.: Приказ Россельхознадзора от 27 января 2010 г. № 18 «Об утверждении Этического кодекса гражданских служащих Россельхознадзора». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2011. № 48, ст. 6730.
24 См.: Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
25 Дорошков В.В., Кузько А.В. Информационно-психологические аспекты развития правосознания муниципальных служащих // Информационное право. 2007. № 1. С. 10.
26 Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 36.
27 Там же.
И.В. Максимов
ЧАСТНАЯ И ОБЩАЯ ПРЕВЕНЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
В статье раскрываются содержание и значение специального и общего предупреждения как традиционных целей административного наказания.
Ключевые слова: цели административного наказания, специальное предупреждение, общее предупреждение, кара, правонарушитель, противоправное поведение, убеждение.
I.V. Maximov
PRIVATE AND GENERAL PREVENTION OF AN ADMINISTRATIVE PENALTY
The article shows the content and significance of special and general prevention as the traditional purposes of administrative penalties.
Key words: purpose of the administrative penalty, special prevention, general prevention, punishment, offender, wrongful conduct, conviction.
Административное наказание, служащее правопорядку, дополняет собой объективные меры, преследующие ту же цель. Но кроме карательного административного принуждения, в распоряжении государства для охраны правопорядка наличествуют иные виды принуждения, ограничивающегося причинением личности страдания или лишения в большей либо меньшей степени: меры уголовного, гражданско-правового, дисциплинарного принуждения. Вопрос о существе административного наказания так же как и с объективными мерами охраны обществен-
© Максимов Иван Владимирович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Астраханский государственный технический университет); e-mail: Sovetniklaw@yandex.ru
