CC BY
151
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
КОДЕКСЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ И СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И ИХ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ПРОТИВОДЕйСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В.А. Вовк,
соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России, Начальник кабинета специальных дисциплин кафедры огневой подготовки УНК СП в Московском университете МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право Научный руководитель: доктор юридических наук,
доцент Зырянов С.М. E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье раскрывается понятие статус государственных служащих. Ключевые слова: государственные служащие, служба, этика, кодекс
CODES OF PROFESSIONAL ETHICS AND OFFICE BEHAVIOR OF CIVIL SERVANTS
AND THEIR VALUE FOR CORRUPTION COUNTERACTION
V.A. Vovk,
the competitor of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, the Chief of an office of special disciplines of chair offire preparation of UNK of the joint venture at the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. In article the concept the status of civil servants reveals. Keywords: civil servants, service, ethics, code
Статус государственных служащих включает в себя в качестве обязательного блока совокупность элементов, указываемых в законодательстве как обязанности, запреты, ограничения и требования к служебному поведению. В значительной мере законодательное закрепление этих элементов направле-
но на обеспечение дисциплины и законности в деятельности государственных служащих, а также на противодействие коррупции.
В основе установления требований к служебному поведению государственных служащих лежат общие принципы служебного поведения го-
124
Вестник Московского университета МВД России
№ 9/2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
сударственных служащих, утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 8851. Эти принципы надлежит рассматривать как основы поведения государственных служащих всех видов государственной службы при исполнении ими своих должностных обязанностей. Эти принципы содержат следующие требования:
- исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;
- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
- осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа;
- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
- уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
- соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;
- соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений;
- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;
- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций,
способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;
- принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;
- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;
- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;
- соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации;
- воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота.
Государственные служащие, замещающие руководящие должности, кроме того, должны в пределах предоставленных им полномочий принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов, предупреждению коррупции, а также не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.
Перечисленные принципы впоследствии были включены конкретизированы и представлены в ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 в виде перечня, включающего 14 пунктов, в ст. 13 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные за-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
конодательные акты Российской Федерации» таких пунктов восемь, однако они полностью охватывают содержание принципов2. Соблюдение требований к служебному поведению является обязанностью сотрудников полиции3 и служащих, замещающих должности иных видов государственной службы4.
Впоследствии требования к служебному поведению государственных служащих были практически без изменений включены в утвержденные государственными органами кодексы этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих5.
Надо заметить, что требования к служебному поведению государственных служащих по своему содержанию в большей мере соответствуют кодексам этики и служебного поведения в силу их ненормативности. Большинство требований к служебному поведению носит оценочный характер, что означает отсутствие и, более того, невозможность установления объективных критериев, предъявляемых к поведению государственных служащих. Поэтому при оценке соответствия или несоответствия служебного поведения или отдельных фактов установленным требованиям неизбежен субъективизм, преодоление которого возможно только одним путем — коллегиальным рассмотрением конфликтных вопросов комиссиями с участием независимых экспертов.
Вместе с тем, этические нормы занимают особое положение в системе общественных правил и отношений. С одной стороны, они не предусматривают такого жесткого социального контроля как правовые нормы. С другой стороны, этические нормы могут существенно ограничивать личную свободу человека, жестко регламентируя его действия, мысли, чувства. «Двигателем» этой системы внутреннего самоконтроля являются такие мотивы, как самоутверждение, самоидентификация, суеверие, социальное одобрение и т.п.5
Анализ развития механизмов регулирования отношений, возникающих в системе государственной службы, показывает, что роль моральных регуляторов, использование неформальных кодексов, содержащих моральные принципы и правила, непрерывно возрастает. Ж. Семлен называет следующие причины данного явления: 1) подрыв одной из фундаментальных основ демократии, выражающийся в падении уровня доверия населения к государству и государственным институтам; 2) усложнение социальной жизни, возрастание интенсивности изменений, в результате — невозможность предусмотреть все последствия того или иного действия в системе юридических норм; 3) постепенный, но неуклонный и глобальный сдвиг от примитивного социального управления к более сложному, от внешнего — к внутреннему, от физического — к морально-психоло-
гическому. Этот переход отмечается и зарубежными учеными7.
Особенно важным представляется использование внутренних регуляторов для государственной службы, к которой общество предъявляет повышенные моральные требования. С позиции общества как потребителя государственных услуг нравственность государственных служащих приобретает решающее значение. Граждане рассматривают нравственные качества служащих как один из ведущих элементов их профессиональной пригодности. Подлинный профессионализм опирается на такие моральные нормы, как долг, честность, требовательность к себе, к своим коллегам, ответственность за результаты своего труда. А безответственное отношение работника к своим профессиональным обязанностям представляет опасность для окружающих, наносит вред обществу, приводит, в конечном счете, к деградации самой личности8.
Установление этических норм, моральных санкций для государственных служащих соответствует требованиям международных организаций. Так, Международный кодекс поведения государственных чиновников был принят Организацией Объединенных Наций в 1996 г. GRECO (Группа государств против коррупции) рекомендует принимать не абстрактные, а детально проработанные кодексы поведения служащих так, чтобы они понимали, какое именно поведение в том или ином конкретном случае является этическим, а какое — нет. Глобальная программа против коррупции, принятая ООН, рекомендует перечислять в кодексе поведения служащего конкретные санкции за нарушение установленных в нем правил и механизмы контроля за их соблюдением9. Можно также назвать Рекомендацию № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения государственных служащих», принятую 106 сессией Комитета министров 11 мая 2000 г.10
Конечно, свод моральных норм нельзя рассматривать как источник права. Моральные нормы в данном случае предназначены для выполнения трех основных функций: 1) репутационной (имиджевой); 2) управленческой (организационной); 3) развития профессиональной культуры (воспитательной). Именно поэтому принятие этических кодексов для государственных и муниципальных служащих становится в настоящее время общемировым стан-дартом11.
Несмотря на более мягкий, нежели правовой, механизм воздействия на поведение человека, этические нормы позволяют регламентировать поведение служащего в сложных ситуациях. Они устанавливают приоритеты во взаимодействии со значимыми внешними группами, определяют про-
126-Вестник Московского университета МВД России- № 9 / 2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
цедуры и порядок принятия решений в сложных ситуациях, указывают на неприемлемые формы поведения, создающие конфликт интересов12.
Несмотря на морально-этический характер требований к служебному поведению государственных служащих, их содержание тесно переплетается с нормативным правовым регулированием. По сути, каждое нарушение указанных требований содержит в себе элементы дисциплинарных проступков, административных правонарушений и даже преступлений. Так, требование исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности, соответствует положениям ст. 2 Конституции Российской Федерации. А его несоблюдение проявляется в прямом нарушении прав граждан, принятии управленческих решений, умаляющих права человека, совершении действий, унижающих честь и достоинство. Подобные решения априори противоправные, поскольку правовые нормы предписывают принятие решений, направленных на обеспечение прав граждан. А действия, унижающие честь и достоинство человека запрещены законодательными нормами13. В частности, сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции не должен умышленно причинять гражданину боль, физическое или нравственное страдание. Аналогичное требование, адресованное уже всем государственным служащим, уполномоченным применять меры административного принуждения, содержится в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ, в соответствии с которой административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Требование проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам выражено, в частности, в ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О полиции»: при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, сообщить причину и цель обращения.
Таким образом, моральные нормы кодексов профессиональной этики не только соответствуют международным требованиям и ожиданиям российского общества, но и получают правовую поддержку и юридические гарантии в виде государственного принуждения государственных служащих к их соблюдению.
1 См.: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
2 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
4 См.: п. 12 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 2011, N 7, ст. 900.
5 См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586 и др.
6 См., напр.: соответствующие приказы Росрыболовства от 27 марта 2012 г. № 259, Роскосмоса от 8 июня 2012 г. № 124, Минз-дравсоцразвития России от 14 февраля 2012 г. № 120, Генпрокуратуры России от 23 марта 2011 г. № 79 и др.
7 См.: Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. Пособие — М.: ИНФРА-М, 2012. С. 105.
8 См., напр.: Семлен Ж. Выход из насилия. Глобальные проблемы и общечеловеческие ценности. — М., 1990. С. 84.
9 См.: Государственный научно-исследовательский институт системного анализ Счетной палаты Российской Федерации (Этика должностных лиц и противодействие коррупции) — М.: НИИ СП, 2011. С. 21.
10 См., напр.: Предупреждение и борьба с коррупцией. Выводы и рекомендации международной научно-практической конференции // Российская юстиция. 1999. № 12. С. 10.
11 См.: Муниципальная служба. 2003. № 1 (21). С. 39 — 43.
12 См.: Денисов С. А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновникъ. 2004. № 2. С. 43; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М., 2002. С. 72.
13 См.: Кабашов С.Ю. Указ. соч. С. 109 — 110.
14 См., напр.: ст. 5 ч. 4 ст. 9, п. 2 ч. 5 ст. 15, п. 8 ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О полиции».
