CC BY
1246
А.А. Гришковец*
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СУЩНОСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ
Сущность органов государственного управления
Для России исторически характерна традиция сильного государства, которое оказывает значительное влияние едва на все сферы общественной жизни. Поэтому для нашей страны важны и значимы состояние государственного управления, его качество и эффективность. Без качественного современного государственного управления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается, отметил в Послании Федеральному Собранию 2012 г. Президент РФ, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной .
На протяжении более чем 20 лет в Российской Федерации не прекращаются попытки кардинально улучшить качество государственного управления, повысить его эффективность и в конечном счете, используя его положительный потенциал, кардинально улучшить положение в экономике и социальной сфере. Приходится признать, что говорить о достижении серьезных результатов на данном направлении пока не приходится. Наиболее последовательно и системно проводилась административная реформа и неразрывно связанная с ней реформа государственной службы. Однако в целом результаты реформ государственного управления остались незаметными для граждан и бизнеса, не привели к снижению уровня коррупции, росту доверия в обществе к государственным институтам. В итоге недостатки государственного управления стали одним из главных факторов, негативно повлиявшим на инвестиционный и предпринимательский климат, отношение граждан к государственным институтам. Особенно явственно эти недостатки проявляются в условиях экономических трудностей и антироссийских санкций, введенных странами Запада.
* Доктор юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
1 См.: Российская газета. 2012. 13 дек.
В теории государственное управление обычно понимается в широком и в узком смысле. В широком смысле оно представляет собой деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права (обычно это государственные органы) на общественные отношения. В узком смысле государственное управление - это административная, исполнительно -распорядительная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных организаций, наделенных соответствующими полномочиями (например, Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации). В свое время известный дореволюционный административист Э.Н. Берендтс указывал, что каждое государство с точки зрения права есть юридическое лицо, являющееся субъектом принудительного, постоянного, мирного властвования. Деятельность государства и призванных им к содействию лиц юридических и физических, направленная на осуществление государственных задач, называется управлением2. Уточним: управлением государственным.
Государственное управление основывается на праве, юридических нормах, санкционированных самим государством, и имеет ряд основополагающих признаков: 1) в процессе управления на основе баланса публичных интересов (общества и государства) и частных (личности, общественных организаций) реализуются функции государства; 2) функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами, которым оно на основе закона передает часть своих полномочий в сфере управления; 3) субъекты государственного управления должны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами; 4) во властной деятельности реализуется право субъектов государственного управления давать обязательные для исполнения предписания, в том числе право издавать подзаконные правовые акты как нормативного, так и распорядительного характера и при необходимости обеспечивать их принудительное исполнение.
Государственное управление осуществляется через систему соответствующих органов, их должностных лиц и государственных
2 См.: Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Т. 1. Вып. 1. Ярославль, 1898. С. 2.
служащих, образующих управленческий аппарат, наполняющий деятельность государственных органов реальным содержанием. Для выполнения своих задач и функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов3. Учитывая их разветвлен-ность, значительную численность персонала управленческого аппарата, приближенность к нуждам людей, для государственного управления наиболее важны с практической точки зрения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, которые составляют основу основ государственного управления нашей страны. Подробнее о них будет сказано ниже.
Наряду с органами исполнительной власти в систему органов государственного управления также входят такие достаточно специфические организации, как государственные внебюджетные фонды. Это Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Все они реализуют полномочия в социальной сфере, тесно взаимодействуя при этом с Правительством РФ и профильными органами исполнительной власти. Государственные внебюджетные фонды создаются и действуют на основе законодательства.
Так, Пенсионный фонд РФ был образован в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-14 и действует на основании Положения, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-15. Согласно указанным нормативным правовым актам Пенсионный фонд РФ создан для государственного управления финансами пенсионного обеспечения и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. В настоящее время он является одним из наиболее значимых органов государственного управления в такой чувствительной для общества области, как социальная.
Фонд имеет разветвленную структуру, в которую входят восемь управлений в федеральных округах, 83 отделения в субъектах РФ, а также отделение в г. Байконур (Республика Казахстан), почти 2500 территориальных управлений во всех регионах страны.
3 См.: СтариловЮ.Н. Административное право.: В 2 ч. Ч. 2. Кн. первая. Воронеж, 2001. С. 28.
4 Ведомости РСФСР. 1990. № 30. Ст. 415.
5 Ведомости РФ. 1992. № 5. Ст. 180.
Управленческий аппарат Пенсионного фонда РФ насчитывает более 130 тыс. человек.
Важная особенность государственных внебюджетных фондов как органов государственного управления состоит в том, что в руководстве их в большей степени выражено коллегиальное начало, тогда как органы исполнительной власти организуют свою работу в большей степени на основе единоначалия, пусть и с некоторыми элементами коллегиальности. В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки решений лицами, входящими в его состав. Коллегиальность либо ее элементы позволяют выработать наиболее взвешенное и ответственное управленческое решение. В государственных внебюджетных фондах создаются такие коллегиальные органы, как правления, состав которых утверждается Правительством РФ. В состав правлений наряду с членами, осуществляющими свою деятельность в фонде на профессиональной основе, включаются также представители заинтересованных негосударственных организаций. Так, в состав правления Фонда социального страхования РФ на основе ротации включаются представители общероссийских объединений профсоюзов и объединений работодателей, организаций, деятельность которых связана с защитой интересов семей работников (например, Союз женщин России) и общероссийских объединений инвалидов (например, общероссийская общественная организация инвалидов «Всероссийское общество глухих»).
Относительно новым явлением для постсоветской России в сфере государственного управления стало появление такой организационно-правовой формы органа государственного управления, как государственная корпорация. По сути речь идет о возрождении в современных условиях, т.е. в условиях рыночной экономики управленческих структур отраслевого государственного управления, соединяющих в себе компетенцию федерального органа исполнительной власти, с одной стороны, и хозяйствующего субъекта - с другой. Подобная организационно-правовая форма применяется достаточно ограниченно и, по сути, представляет собой отчасти вынужденную меру, направленную на поддержание промышленного и научно-технического потенциала в тех сегментах экономики, где высокотехнологичное производство, от состояния которого в решающей
степени зависит обороноспособность страны и безопасность государства. Поэтому закономерно, что государственные корпорации были созданы в таких, например, сферах, как высокотехнологичная оборонная промышленность (Государственная корпорация «Ростехнология»), атомная промышленность (Государственная корпорация «Росатом»), ракетно-космическая промышленность (Государственная корпорация «Роскосмос»). Важно отметить, что все они создавались не в распорядительном порядке путем издания актов Президента или Правительства РФ, а исключительно федеральными законами6. Главная цель создания государственной корпорации - обеспечение единства и целостности управления всеми сегментами соответствующей отрасли российской промышленности.
Необходимость создания новых и сохранения уже существующих государственных корпораций уже вскоре после их появления была поставлена под сомнение. В соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»7 была разработана и одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации8. Ведущую роль в разработке указанного документа сыграли ученые-цивилисты из Исследовательского центра частного права при Президенте РФ им. С.С. Алексеева. В Концепции отмечается, что фактически государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правому) статусу.
6 См., например: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 215 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4341.
7 СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.
8 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 11. 60
В результате в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2009 г.9 государственная корпорация как организационно-правовая форма была признана бесперспективной. Отмечалось, что «корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны быть по завершении их деятельности ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам».
Однако время показало, что возможности государственных корпораций, особенно в условиях сложной экономической ситуации в стране и в мире, острой потребности в мобилизации материальных и интеллектуальных ресурсов в целом далеко не исчерпаны. Убедительным подтверждением тому стало создание в соответствии с политическим решением главы государства в 2015 г. Государственной корпорации по космической деятельности «Роскос-мос». Думается, оценка государственной корпорации с позиций сугубо цивилистических, имея в виду организационно-правовые формы юридических лиц, предусмотренные ГК РФ, ошибочна в теоретическом отношении, а в практическом плане еще и пагубно влияет на государственное управление важными и в техническом отношении сложными отраслями отечественной промышленности. И здесь прав В.Е. Чиркин, когда говорит, что цивилистический подход к понятию юридического лица не представляется единственным, и при этом поднимает так и не решенный законодателем и толком не осмысленный учеными-юристами вопрос о юридическом лице публичного права10. Учитывая геополитическое положение Российской Федерации, сложившиеся в прошлом объективно обусловленные особенности управления отдельными секторами промышленности, можно прогнозировать длительное и в управленческом плане успешное существование по крайней мере нескольких государственных корпораций. Прежде всего речь идет о сфере высоких технологий в оборонной промышленности, атомной
9 Российская газета. 2009. 13 нояб.
10 См.: Чиркин В.Е. Государственный орган как юридическое лицо. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2.
промышленности, ракетно-космической промышленности, для управления которыми и были созданы государственные корпорации.
Еще одним субъектом государственного управления в определенной мере может быть признана Государственная компания «Российские автомобильные дороги», созданная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11. Как и в случае с государственными корпорациями, указанная компания сочетает, пусть и в ограниченной сфере, отдельные полномочия органа государственного управления и хозяйствующего субъекта.
В современных условиях, по крайней мере формально-юридически, сущность органов государственного управления видоизменяется. Это связано со стремлением политического руководства страны к реализации в России модели «эффективного государства», предполагающей развитие институтов гражданского общества, привлечение их в той или иной форме к выработке, принятию и реализации управленческих решений и тем самым, по сути, разделение ответственности за них с обществом. Сама по себе данная тенденция заслуживает поддержки. Это важные шаги в направлении большей демократизации системы государственного управления. Программным документом, в котором изложены основные идеи модели «эффективного государства», основанного на тесном взаимодействии с институтами гражданского общества, стала Стратегия 202012. Отдельные ее положения получили юридическое оформление в Указе Президента РФ от 6 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государ-
13
ственного управления» .
Завершить рассмотрение вопроса о сущности органа государственного управления, думается, уместно определением понятия «орган государственного управления» - без этого попытка научного осмысления данного вопроса едва ли может быть признана удачной. Таковым является юридически (на основании закона или подзаконного нормативного правового акта, изданного во исполне-
11 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.
12 См.: Стратегия 2020: Новая модель роста - новая социальная политика (итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г.). М., 2012.
13 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2358.
ние закона) и организационно обособленная часть структуры государственного аппарата, имеющая очерченную нормативно компетенцию, в рамках которой, как правило, реализуются государственно-властные полномочия, включая издание правовых актов управления и применение в предусмотренных законом случаях мер государственного принуждения. Следует также добавить, что деятельность органа государственного управления обеспечивается штатом его служащих, обычно служащих государственных или работников его управленческого аппарата.
Компетенция органов государственного управления
В современном мире государство так или иначе сохраняет присутствие во всех сферах общественной жизни. Конечно, объем этого присутствия в разных странах не одинаков и зависит от многих факторов. Однако если говорить об общей тенденции, то налицо оптимизация (имеется в виду сокращение влияния, изменение способов воздействия государства на общественные процессы, что закономерно сказывается на компетенции органов государственного управления, приводит к ее коррекции).
Прежде чем анализировать компетенцию органов государственного управления необходимо определиться с тем, что представляет собой это правовое явление.
Еще в советский период государственного строительства в научной литературе отмечалось, что высшая государственная власть, а также местная государственная власть (в современном понимании - органы местного самоуправления) находят свое практическое продолжение и реально воплощаются в жизнь через другие формы деятельности, в частности, государственное управление, развивающееся на основе и во исполнение законов14. Государственное управление осуществляется не само о себе, а через систему государственных органов, главным образом органов исполнительной власти и их должностных лиц, которые наделены законодательством соответствующей компетенцией. Поэтому компетенция - одно из ключевых понятий, позволяющих уяснить сущность
14 См.: Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского социалистического права // Сов. государственное право. 1956. № 9. С. 95.
государственного управления, органов и должностных лиц, его осуществляющих. Сам термин «компетенция» имеет латинское происхождение (competere - добиваться, соответствовать, подходить) и в самом общем виде означает круг полномочий какого-либо органа или должностного лица. Основу положения (статуса) органов исполнительной власти (в широком смысле органов государственного управления) составляет компетенция, под которой понимаются пределы, возможный объем реализации исполнительной власти, функциональные особенности применяемых средств в правовых отношениях. Компетенция - это установленная в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа. Однако невозможно представить конкретное содержание полномочий без установленных в соответствующем порядке предметов ведения, целей, задач и функций государственного органа, т.е. средств, позволяю-
15
щих разграничить и детализировать компетенцию .
Вопрос о компетенции, как справедливо отмечает Т.Я. Хабри-ева, относится к числу ключевых в юридической науке. Взгляды на понятие компетенции разнились в советской юриспруденции, разнообразны они и сейчас16. При этом нельзя не признать, что понятие компетенции органов исполнительной власти, в широком смысле - органов государственного управления, в достаточной мере разработано в науке административного права и науке управления. Вот лишь некоторые, как представляется, наиболее общие точки зрения ведущих современных ученых-юристов. Так, Ю.А. Тихомиров определяет компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, отмечает ученый, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели; б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных
15 См.: Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд. М., 2010. С. 198.
16 См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005.
средств17. По мнению А.П. Алехина, компетенция представляет собой систему полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере
18 -г-
исполнительной власти . Близкое по содержанию определение дают Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров. С их точки зрения, под компетенцией органов исполнительной власти следует понимать совокупность предметов ведения и полномочий, которы-
19
ми они наделены в отношении этих предметов ведения . Не отрицая научную ценность и взвешенность приведенных выше определений, отметим, что все они основаны на формально-юридическом понимании компетенции и не учитывают управленческую действительность, в которой, кстати сказать, и реализуется компетенция органов государственного управления. Думается, необходимо различать компетенцию де-юре и компетенцию де-факто, границы которых не совпадают. Подробнее об этом будет сказано ниже.
Важной и практически значимой особенностью компетенции органов государственного управления является наличие в ней, если так можно выразиться, «силовой» составляющей, т.е. возможности органов государственного управления и их уполномоченных на то должностных лиц применять предусмотренные законом меры государственного принуждения. Прежде всего речь идет о принуждении административном и отчасти дисциплинарном. Принуждение -это ползучее растение, которое обвивает все стороны государственного управления; это один из приемов, которым пользуется государство для решения своих задач20. Действительно, именно органы исполнительной власти в широком смысле государственного управления и их должностные лица по закону наделены широчайшими полномочиями по применению всего спектра мер государственного принуждения. В этом отношении особенно показательна полиция и органы внутренних дел в целом, частью которых она является. Сотрудники полиции в установленных законом слу-
17 См.: ТихомировЮ.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55-56.
18 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005. С. 103.
19 См.: Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2007. С. 74.
20 См.: Гессен В.М. Административное право. Популярные лекции для самообразования. СПб., 1903. С. 23.
чаях вправе применять физическую силу, специальные средства (наручники, резиновые палки и др.), процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (например, административное задержание, личный досмотр), назначать административные наказания, например, административные штрафы.
Обладание собственной компетенцией - один из основополагающих признаков любого государственного органа, и орган государственного управления в данном случае исключением не является, особенно если говорить об органах исполнительной власти. В специальной литературе нередко отождествляют органы государственного управления и органы исполнительной власти. В основном это действительно так и каждый орган исполнительной власти является одновременно и органом государственного управления. Но не каждый орган государственного управления является органом исполнительной власти.
Компетенция органов государственного управления произ-водна от компетенции собственно государства как политико-правового института, неразрывно связана с реализацией его функций, как внутренних, так и внешних. Не случайно поэтому в теории государства и права среди основных правовых форм осуществления функций государства специально выделяется управленческая форма21. Она представляет собой основанную на нормативных правовых актах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (в широком смысле органами государственного управления) функций государства в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах. Компетенция может определяться либо непосредственно в конституции или законе, либо в нормативных правовых актах, изданных на основании и во исполнение конституции и закона. В первом случае речь идет о государственных органах, которые обычно предусмотрены непосредственно конституцией страны. Это, например, Правительство РФ или Центральный банк РФ.
Компетенция Правительства РФ определена в гл. 6 Конституции РФ, положения которой конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
21 См.: Обухов В.М., Чайкин Э.В., Гатиев А.Х. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов. М., 2002. С. 223. 66
Российской Федерации»22 (далее - Закон № 2-ФКЗ). Схожая ситуация с Банком России. Правда, в Конституции нет специальной главы, посвященной этому органу государственного управления, в ней содержатся лишь отдельные наиболее важные нормы, касающиеся статуса и компетенции Центробанка РФ. Так, в ч. 2 ст. 75 устанавливается, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Конституционные нормы раскрываются и конкретизируются в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»23.
Анализируя в начале 2000-х гг. положение российского Правительства в системе органов исполнительной власти, С.Д. Хаза-нов отмечал, что оно в тот период, по мнению ученого, могло рассматриваться как вся совокупность федеральных органов исполнительной власти24. С подобной оценкой вряд ли можно согласиться. Правительство РФ, как в начале 2000-х гг., так и в настоящее время, спустя более чем 10-летие с начала административных преобразований, кстати, по мнению автора, в целом малорезультативных, продолжает возглавлять систему федеральных органов исполнительной власти. Вопреки прогнозам С.Д. Хазанова, федеральные министерства так и не превратились в управленческие, информационно-аналитические центры, вокруг которых объединяются другие федеральные органы исполнительной власти25. Думается, позиция этого ученого во многом базировалась на установках Послания Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. «Общими силами - к подъему России», в котором предлагалось создать правительство, функционирующее как кабинет министров. Однако в ходе административной реформы данная установка так и не была реализована и едва ли это произойдет в обозримой перспективе. Ответственность, и прежде всего ответственность политическую за состояние дел в
22 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
23 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
24 См.: Хазанов С.Д. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года). Екатеринбург, 2001. С. 32.
25 См.: там же.
экономике и социальной сфере должно нести именно Правительство как конституционный орган, осуществляющий исполнительную власть. Такой подход представляется вполне оправданным, тем более в современных условиях, когда экономика России переживает серьезные трудности. В любом государстве, справедливо отмечает А. С. Автономов, независимо от того, признается или нет принцип разделения власти, имеются органы, которые осуществляют текущее руководство делами страны, претворяют в жизнь внутри- и внешнеполитические решения. В современных условиях
система таких органов возглавляется институтом, получившим
26
наименование правительства . Вот почему политическую ответственность за экономическую ситуацию в стране должен нести именно конституционный орган, каковым является Правительство РФ, как коллегиальный высший федеральный орган исполнительной власти, в состав которого входят и федеральные министры. Перемещать же ответственность на министерский уровень - значит освобождать от нее Правительство, что противоречит конституционным нормам.
Российская Федерация - государство федеративное. В нем существуют два уровня государственной власти, на каждом их которых осуществляется государственное управление. Субъекты РФ имеют собственную систему государственных органов, базирующуюся на положениях Конституции РФ и конституции (устава) соответствующего региона. Поэтому региональная специфика, отражающая особенности того или иного субъекта РФ, сложившиеся традиции определенным образом влияют и на систему органов государственного управления, которые являются частью органов государственной власти. Вместе с тем общие подходы к построению системы органов исполнительной власти субъектов РФ определяются на федеральном уровне - Федеральным законом от 9 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»27. На данной правовой основе субъекты РФ строят свою систему органов государственного управления, границы которой совпадают с границами системы органов исполнительной власти. Так, в Уставе Псковской
26 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. М., 1999. С. 315.
27 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
области содержится гл. V «Органы исполнительной власти области». Согласно ст. 37 данной главы систему органов исполнительной власти области составляют Администрация области - постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемая Губернатором, и иные органы исполнительной власти области. Положения Устава получили развитие и в специальном нормативном правовом акте - Законе Псковской области от 19 февраля 2002 г. № 174-оз «О системе органов исполнительной власти Псковской области» 28.
Важность и значимость компетенции признается в науке административного права. Не случайно поэтому в качестве одного из признаков, по которым классифицируются органы исполнительной власти, избрана именно компетенция. Традиционно выделяют органы общей, отраслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриотраслевой компетенции29. Данный признак считается универсальным и признается абсолютным большинством административистов. Органом общей компетенции является Правительство РФ. Конституция РФ и Закон № 2-ФКЗ наделили его полномочиями решать широчайший круг вопросов управления в различных сферах общественной жизни. Едва ли найдется сфера общественных отношений, к регулированию которой в той или иной форме не было бы причастно российское Правительство. Что касается органов отраслевой компетенции, то они были характерны для советского периода, действовали в условиях жесткой централизации власти, активного вмешательства государства прежде всего в сферу экономики, прямого и непосредственного руководства отраслями промышленности. Вот почему в различные периоды развития советского государства существовали, к примеру, Министерство электростанций СССР, Министерство химической промышленности СССР или Министерство черной металлургии СССР и Министерство цветной металлургии СССР. Очевидно, что в условиях рыночной экономики нельзя признать оправданным наличие такого рода органов отраслевого управления. В постсоветской России федеральные органы исполнительной власти обычно являются органами межотраслевой компетенции. Это, скажем, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности и торговли
28 Псковская правда. 2002. 27 февр.
29 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Указ. соч. С. 109.
РФ. Органами внутриотраслевой компетенции являются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести управления Федеральной антимонопольной службы в субъектах РФ.
В современных условиях уместно говорить и о существовании органов исполнительной власти специальной компетенции, призванных в соответствии с установками политического руководства страны решать те или иные стратегические задачи. К таким органам можно отнести сравнительно недолго просуществовавшее Министерство РФ по делам Крыма, образованное Указом Президента РФ 31 марта 2014 г. № 19030 и упраздненное Указом Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 36831. '
Компетенция федерального органа исполнительной власти, образуемого в распорядительном порядке, будь то федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство, определяется в положении о нем. Правда, сам термин «компетенция» законодателем по не вполне понятным причинам не используется. Закон № 2-ФКЗ оперирует терминами «полномочия» и «функции». Именно они используются в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Данные положения утверждаются либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства РФ. Дело в том, что в соответствии со ст. 32 Закона № 2-ФКЗ глава государства руководит федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в административно-политической сфере (например, Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ). Поэтому закономерно, что Президент РФ, утверждая положения о данных органах исполнительной власти, тем самым определяет их компетенцию в той или иной сфере управления. К примеру, Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»32 было утверждено Положение об МВД России. Компетенцию остальных федеральных органов исполнительной власти также через утверждение положений о них определяет Правительство РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г.
30 СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1608.
31 СЗ РФ. 2014. № 29 (ч. 2). Ст. 4479.
32 СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 1334. 70
№ 438 утверждено Положение о Министерстве промышленности и торговли РФ33. Таким образом, положение о федеральном органе исполнительной власти - основной нормативный правовой акт, в котором закрепляется его компетенция. Структурно положение обычно состоит из трех разделов: 1) общие положения; 2) полномочия; 3) организация деятельности. В зависимости от особенностей организации федерального органа исполнительной власти возможны и другие разделы. Так, в том же Положении об МВД России помимо трех вышеупомянутых разделов имеется еще один - «Система Министерства внутренних дел».
Согласно ст. 12 Закона № 2-ФКЗ Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о них, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. В случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ может перераспределять установленные федеральными законами их функции. Аналогичные полномочия реализует Президент РФ применительно к федеральным органам исполнительной власти так называемого силового блока, которыми глава государства руководит в соответствии со ст. 32 Закона № 2-ФКЗ.
Внутри федерального органа исполнительной власти происходит дальнейшее, теперь уже функциональное, дробление компетенции, которая распределяется по подразделениям, образуемым в соответствии с основными направлениями его деятельности. В федеральном министерстве - это департаменты, в федеральных службах и агентствах - управления. Эти подразделения также действуют на основе положений, которые обычно утверждаются приказами соответствующего федерального органа исполнительной власти. Так, приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 12 января 2015 г. № 1 утверждено Положение о Департаменте государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда
33 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2868.
и социальной защиты Российской Федерации34. В свою очередь, в департаментах и управлениях создаются отделы. Эти структурные единицы действуют на основе положений, утверждаемых соответствующим директором департамента или начальником управления. Вместе с тем было бы неверно полагать, что структурные подразделения органа государственного управления в полной мере обладают частью его компетенции. Если и можно говорить об их компетенции, то лишь ограниченной, функциональной; она имеет обеспечивающий, вспомогательный характер, позволяет реализо-вывать компетенцию органа государственного управления. Без внутренней компетенции структурных подразделений органа государственного управления было бы невозможно реализовывать его внешнюю компетенцию, т. е. компетенцию в собственном смысле этого слова.
В советском государстве с его плановой экономикой, основанной на административно-командной системе управления, соответствующие органы создавались по большей части как органы отраслевого управления, управлявшие вверенными им отраслями народного хозяйства. В принципе такое положение сохранялось вплоть до распада СССР. Согласно п. 9 Общего положения о народных комиссариатах Союза ССР, утвержденного постановлением ЦИК ССР от 12 ноября 1923 г.35, общесоюзные народные комиссариаты ведали порученной им отраслью государственного управления на всей территории Союза ССР. После перехода в послевоенный период на министерскую систему постановлением Совета Министров СССР от 10 июля утверждено Общее положение о министерствах СССР. Министерство СССР являлось центральным органом государственного управления, осуществлявшим руководство соответствующей отраслью народного хозяйства. В отличие от современной России, где статус федерального министерства, как, впрочем, и других федеральных органов исполнительной власти, определяется в нормативных правовых актах Президента и Правительства РФ, в СССР это было сделано на конституционном уровне. В ст. 135 Конституции СССР 1977 г. устанавливалось, что общесоюзные министерства и госу-
34 URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/28 (дата обращения: 19.02.2015).
35 Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923. № 10. Ст. 299.
36 СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
дарственные комитеты руководят порученными им отраслями государственного управления или осуществляют межотраслевое управление на всей территории СССР непосредственно или через создаваемые ими органы.
Четкое определение компетенции органов государственного управления крайне важно. В условиях усложнения системы государственного управления и непрекращающегося его реформирования вероятность возникновения коллизий между полномочиями различных государственных органов достаточно велика37. Закономерно поэтому, что вопросы компетенции оказались в поле зрения Президента РФ, который специально затронул их в своем Послании Федеральному Собранию 1998 г. «Мы не избавимся от рецидивов командной системы, - говорилось в нем, - если не перейдем к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции - для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.
Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач»38.
Думается, особенно сложна и трудноразрешима проблема четкого определения компетенции применительно к деятельности органов исполнительной власти, которая широка, многообразна, охватывает самые различные сферы общественной жизни. Вторжение, пусть даже в скрытой форме, например, путем издания нормативного правового акта одного органа государственного управления, затрагивающего вопросы, отнесенные к компетенции другого органа, может привести и нередко приводит к нарушению конституционных прав граждан. Приходится признать, что избежать такого вторжения оказывается сложно. Решать данную проблему удается путем использования механизма судебного контроля за деятельностью органов государственного управления. В связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ можно говорить
37 См.: Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Рук. авт. колл. Ю.А. Дмитриев. 2-е изд. М., 2013. С. 625.
38 Российская газета. 1998. 24 февр.
о создании основательной правовой базы для осуществления действенного судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов государственного управления в целом.
В практике деятельности органов государственного управления нередко имеет место выход за рамки установленной компетенции и вторжение тем самым в компетенцию других государственных органов. Поэтому, как уже отмечалось выше, есть основание говорить о компетенции де-юре и компетенции де-факто. При этом последняя шире первой. Дело в том, что для исполнительной власти (а органы государственного управления в абсолютном большинстве - это органы исполнительной власти) и ее должностных лиц характерно стремление к активному вмешательству в общественные процессы, особенно в сфере экономики и предпринимательской деятельности. Обычно это происходит в неявной форме, так как компетенция четко очерчивается в законодательстве, выявляется чаще всего в процессе судебного контроля за деятельностью администрации и, как правило, связано с обжалованием в суде физическими и юридическими лицами нормативных правовых актов органов государственного управления. Вот лишь один, но, как представляется, весьма показательный пример из практики автора. Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 30 июля 2015 г.39 был признан недействующим абз. 2 п. 103 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 15 октября 2012 г. № 32040. Суть проблемы заключалась в том, что согласно оспаривавшейся норме Административного регламента получить готовый паспорт несовершеннолетнего гражданина мог только тот законный представитель, который подавал заявление о его оформлении. Таким образом, если заявление подавала, к примеру, мать несовершеннолетнего гражданина, то только она могла получить его паспорт, отец данного права был лишен. И это при том, что оба родителя являются законны-
39 URL: http://www.supcourt.ru (дата обращения: 02.09.2015).
40 Российская газета. 2013. 27 марта. 74
ми представителями несовершеннолетнего гражданина и по закону обладают в этом качестве равными правами.
В ходе судебного разбирательства представители Федеральной миграционной службы мотивировали свою позицию, в частности, тем, что, устанавливая соответствующее правило, они действовали в интересах детей, ограждая тем самым их права от возможных злоупотреблений со стороны родителей, в том случае если у последних, возможно, существуют разногласия по вопросу воспитания детей. Однако в Положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 13 июня 2012 г. № 71141, не упоминаются полномочия данного федерального органа исполнительной власти ограничивать в какой-либо форме права родителей как законных представителей несовершеннолетних. Тогда как согласно п. 2 ст. 64 Семейного кодекса РФ родители не вправе представлять интересы детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. Таким образом, закон относит к компетенции органов опеки (а это согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»42 органы исполнительной власти субъектов РФ) ограничивать право родителей представлять интересы своих детей. Закономерно поэтому, что Верховный Суд РФ, приняв указанное выше решение, фактически вернул Федеральную миграционную службу в границы ее компетенции, установленной законодательством.
В процессе административной реформы 2003-2011 гг. была предпринята попытка оптимизировать компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Нельзя не отметить, что вопрос о необходимости изменения подходов к определению компетенции федеральных органов исполнительной власти был поставлен еще в уже упоминавшемся выше Послании Президента РФ Федеральному собранию 1998 г. Основополагающая идея состояла в том, чтобы исключить совмещение в компетенции одного и того же федерального органа исполнительной власти правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных ор-
41 СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4276.
42 СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1755.
ганов исполнительной власти»43 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной Президентом и Правительством РФ сфере деятельности. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции,
44
за исключением функций по контролю и надзору .
Следует отметить, что, как показала практика, деление федеральных органов исполнительной власти на федеральные министерства, службы и агентства оказалось достаточно условно и в полной мере удачным его признать нельзя. В ряде случаев федеральные министерства продолжают осуществлять не свойственные им полномочия федеральных служб и агентств. Структура федеральных органов исполнительной власти далека от стабильности и часто подвергается корректировке. Не отрицая значимости изменений, хотелось бы все же отметить, что они далеко не всегда продиктованы объективной потребностью.
Вот лишь некоторые, но, как представляется, достаточно показательные примеры. Указом Президента РФ от 21 июля 2015 г. № 373 была упразднена Федеральная служба по тарифам, функции которой были переданы Федеральной антимонопольной службе; Указом от 1 ноября 2013 г. № 8 1 946 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству было преоб-
43 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
44 Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
45 СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4571.
46 СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5729.
разовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Причем вновь созданное министерство согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2013 г. № 103847, соединило в себе как традиционно министерские полномочия, например функцию по выработке и реализации государственной политики в сфере строительства, так и полномочия федерального агентства, например функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере строительства. При этом каких-либо официальных разъяснений по вопросу о том, почему новый федеральный орган исполнительной власти был создан в форме федерального министерства, не последовало. В Указе лишь говорилось, что это было сделано в «целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти». В числе наиболее перспективных и вполне оправданных практических изменений структуры федеральных органов исполнительной власти можно назвать планируемое объединение в обозримой перспективе под эгидой Министерства финансов РФ двух служб: Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы48. Это позволит улучшить администрирование платежей, поступающих в федеральный бюджет. Думается, что любая корректировка структуры федеральных органов исполнительной власти должна быть мотивированной, обоснованной, понятной обществу, тем более что она всякий раз сопровождается дополнительными расходами средств федерального бюджета. Поэтому общество вправе знать причины таких изменений и то, насколько они целесообразны с точки зрения эффективности государственного управления в соответствующей сфере. В этом случае у заинтересованных граждан и общества в целом появится возможность оценить, насколько проведенные преобразования отвечают публичным интересам. Как в свое время верно заметил видный дореволюционный правовед А.С. Алексеев, государственное управление есть совокупность норм и учреждений, регулирующих текущую деятельность государства, направленную на осуществление различных задач народной жизни49. Оно
47 СЗ РФ. 2013. № 47. Ст. 617.
48 См.: Сделан первый шаг к объединению налоговой и таможенной служб // Ведомости. 2015. 31 авг.
49 См.: Алексеев А. С. Русское государственное право. Конспект лекций. 4-е изд. М., 1897. С. 7.
осуществляется в публичных интересах и в конечном счете призвано в максимальной степени обеспечивать защиту и полноценную реализацию конституционных прав человека и гражданина, способствовать росту благосостояния и процветанию народа.
Нельзя не признать, что для постсоветской России по-прежнему актуален вопрос повышения эффективности деятельности органов государственного управления. Нашел он отражение и в новой редакции Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года50, утвержденных Правительством РФ 14 мая 2015 г. Применительно к федеральным органам исполнительной власти предполагается добиться этого, в частности, путем оптимизации и сокращения неэффективных государственных функций, устранения их дублирования. Однако, как известно, именно с выявления дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти как раз и начинались мероприятия административной реформы. Было проанализировано 5634 функции. Из них признано дублирующими 26351. Получается, что после более чем 10 лет преобразований данную проблему так и не удалось решить.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что несмотря на определенные успехи, в сфере государственного управления все еще остается много вопросов, требующих оперативного решения.
Библиография
АвтономовА.С. Правовая онтология политики. М., 1999.
Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2007.
Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд. М., 2010.
Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. 4-е изд. М., 1897.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005.
Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Т. 1. Вып. 1. Ярославль, 1898.
50 Документ официально опубликован не был.
51 См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы //
Журнал российского права. 2005. № 4. С. 20. 78
Гессен В.М. Административное право. Популярные лекции для самообразования. СПб., 1903.
Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Рук. авт. колл. Ю.А. Дмитриев. 2-е изд. М., 2013.
Обухов В.М., Чайкин Э.В., Гатиев А.Х. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов. М., 2002.
Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.,
2005.
Сделан первый шаг к объединению налоговой и таможенной служб // Ведомости. 2015. 31 авг.
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. первая. Воронеж, 2001.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
Хазанов С.Д. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года). Екатеринбург, 2001.
Чиркин В.Е. Государственный орган как юридическое лицо. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2.
Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4.
Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского социалистического права // Сов. государственное право. 1956. № 9.
Н.Г. Салищева*
О СУДЕБНОМ КОНТРОЛЕ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Проблемы государственного управления, и в первую очередь касающиеся организации и деятельности органов исполнительной власти, непосредственно связаны с обеспечением государственного контроля за соблюдением законности в этой деятельности.
* Кандидат юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, заслуженный юрист РФ.
