CC BY
66
Разрешительная деятельность органов государственной власти в оборонной сфере
КУЗНЕЦОВ Владимир Иванович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассматривается проблема регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении оборонных мероприятий разрешительным способом. Исследуются проведенные рядом авторов работы в области применения разрешительного метода в сфере правового регулирования лицензирования, аккредитации и иных видов разрешений. Субъектный состав указанных видов разрешений может быть определен парой «орган исполнительной власти — физическое или юридическое лицо». Между тем разрешительные отношения могут возникать не только между названными субъектами, но и между органами власти различных уровней. Анализ положений действующего законодательства в сфере обороны позволил выделить и исследовать разрешительные полномочия органов государственной власти и возникающие при этом отношения. В результате выделена особая группа разрешительных отношений, которая затрагивает основные условия обеспечения безопасности граждан и существования государства. Отмечена особая значимость разрешительного способа правового регулирования в сфере обороны. Указанные разрешительные отношения связаны с использованием Вооруженных Сил Российской Федерации и особых видов оружия, поэтому применение в случае необходимости вооруженной силы должно быть детально урегулировано внутренним законодательством. Издаваемые в этих целях уполномоченными органами власти индивидуальные правоприменительные акты сопровождаются соответствующей деятельностью аппаратов органов власти в рамках обеспечения исполнения полномочий этих органов. Таким образом, правовое регулирование в области обороны, осуществляемое в рассмотренных случаях разрешительным способом, нуждается в создании специального административно-правового режима.
Ключевые слова: оборона, государственное управление, органы государственной власти, Президент Российской Федерации, разрешительный способ, разрешительный режим, разрешение.
Licensing Activity of Public Authorities in the Field of Defense
V. I. KUZNETSOV, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The problem of legal regulation of licensing method of public relations in the field of defense allocated from the general problems of applying authorization method is considered in this article. Long and widely known form of legal permission (licensing, accreditation and other types of permits) the subject structure which can be defined by a pair of executive authority — the physical or legal person. Meanwhile licensing relationships can occur not only between these types of entities. In the licensing relationship between them can join public authorities at different levels. The study analyzes the current legislation in the sphere of defense, in which a special group of licensing relations associated with the use of the Armed Forces and special weapons. The conclusion about the need for detailed regulation of the internal legislation of the use of armed force of the state through the creation of a special administrative-legal regime is made.
Keywords: defense, public administration, public authorities, the President of the Russian Federation, a permissive way, permissive mode, resolution.
DOI: 10.12737/18035
Деятельность органов государственной власти по обеспечению обороны вызывает пристальное внимание общества. Государственными органами при этом применяется широкий инструментарий правовых средств регламентации, в том числе разрешения. Последние в совокупности с иными правовыми средствами создают условия осуществления социально значимой публичной деятельности субъектов права в оборонной сфере и формируют специальный правовой разрешительный режим.
Институту правовых разрешений посвящен широкий круг иссле-дований1. Авторами анализируются различные виды разрешений, место, роль и содержание административно-правового разрешения в системе исполнительной власти Российской Федерации, формулируются док-тринальные основы существующей в России разрешительной системы. В частности, указывается, что субъектами административных отношений могут выступать органы государственной власти, участвующие в государственном управлении и наделенные специфическими полномочиями управленческого характера2.
Спектр таких субъектов широк. Ю. К. Валяев в их число включил3 помимо уполномоченных органов исполнительной власти, а именно федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, также
1 См.: Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Корякина. М., 2004; Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009; Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012; Ноздра-чев А. Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 5. С. 37—48; № 6. С. 52—64.
2 См.: Дмитриев Ю. А. и др. Административное право: учебник. М., 2005. С. 93—94.
3 См.: Валяев Ю. К. Указ. соч. С. 14, 43, 55.
федеральные органы государственной власти, не входящие в систему исполнительной власти4, и органы местного самоуправления. Участие в разрешительной системе иных государственных органов, не являющихся органами исполнительной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, признают Н. В. Субанова5 и А. Ф. Ноз-драчев6. Таким образом, существует определенный круг разрешительных отношений, сторонами которых выступают только органы власти.
Широкое применение разрешительных механизмов органами исполнительной власти объясняет, почему в литературе основное внимание сосредоточено на анализе разрешительной деятельности органов исполнительной власти. Значительно меньшее место уделяется разрешительной деятельности иных властных субъектов.
Поэтому предметом рассмотрения в статье стали разрешительные отношения, складывающиеся в области государственного управления в сфере обороны, субъектами которых могут быть только органы государственной власти.
Конституция РФ закрепляет основные элементы, образующие конституционные основы обороны России. Во-первых, оборона находится (п. «м» ст. 71) исключительно в сфере ведения Российской Федерации. Во-вторых, мероприятия, осуществляемые в целях обороны, могут быть сопряжены с ограничени-
4 Банк России не может быть отнесен к федеральным органам государственной власти. Тот факт, что Центральный банк РФ осуществляет свои конституционные полномочия «независимо от других органов государственной власти» не означает его принадлежность к таким органам.
5 Н. В. Субанова указывает, что разрешительную деятельность в субъектах Российской Федерации осуществляют, как правило, органы исполнительной власти. См.: Субанова Н. В. Указ. соч. С. 49, 53.
6 См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч.
ем прав и свобод граждан (ч. 3 ст. 55). В-третьих, осуществление мер по обеспечению обороны страны входит в исключительную компетенцию Правительства РФ (п. «д» ч. 1 ст. 114). Четвертым элементом конституционной конструкции обороны выступает Президент РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, предназначенными для вооруженной защиты страны (ч. 1 ст. 87), а также осуществляет руководство внешней и внутренней политикой государства. В-пятых, оборона обеспечивается долгом и обязанностью всех граждан защищать государство (ч. 1 ст. 59). В-шестых, оборонные мероприятия разрабатываются и реализуются на основе системных положений, закрепляемых в военной доктрине, утверждаемой Президентом РФ (ст. 83). Такая конструкция предполагает тесное взаимодействие органов, осуществляющих государственную власть.
Понятие «оборона» определено в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (далее — Закон № 61-ФЗ) как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Таким образом, оборона охватывает широкий круг специальных областей государственного управления.
Действующая Военная доктрина7 не является актом, устанавливающим нормы права, однако она, несомненно, имеет нормативный правовой характер8. Как вытекает из Доктрины, деятельность в области обо-
7 Утв. Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976.
8 На это обстоятельство указывает, на-
пример, О. Н. Ордина (см.: Ордина О. Н. К во-
просу о совершенствовании доктриналь-ных нормативных правовых актов // Административное право и процесс. 2014. № 12).
роны может быть разделена на две сферы. Первая из них представляет собой военную политику Российской Федерации, включающую деятельность государства по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов; применению Вооруженных Сил, других войск и органов в соответствии с их основными задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время; развитию военной организации, строительству и развитию Вооруженных Сил, других войск и органов; мобилизационной подготовке и мобилизационной готовности Российской Федерации. Вторая область охватывает военно-экономическое обеспечение обороны и включает в себя оснащение Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой, обеспечение Вооруженных Сил и других войск материальными средствами, развитие оборонно-промышленного комплекса, военно-политическое и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами. Широкий круг субъектов, наделенных совокупностью полномочий в оборонной сфере, предопределяет необходимость формирования юридически точного, четкого и ясного порядка их реализации, построенного на сбалансированном взаимодействии самостоятельных органов государственной власти. Оборонные мероприятия охватывают территорию всего государства, требуют скоординированной системы стратегических планов и поддерживаются соответствующим нормативным обеспечением, включая особые правовые институты, режимы, в том числе в составе разрешительной системы. Таким образом, публичный характер оборонной деятельности государственных органов, исполнение ими оборонных функций, связанных с подготовкой к вооруженной защите и вооруженной защитой России, требуют установления достаточно высоких барьеров безопасности при реа-
лизации субъектами предоставленных им прав и полномочий.
В каждой из названных сфер военно-оборонной деятельности кроме уполномоченных в области обороны органов государственного управления действует широкий круг иных субъектов, участие которых обусловлено необходимостью получения последними различных видов разрешений: лицензий, разрешений, специальных разрешений, согласований, пропусков, свидетельств, поверок, экспертиз, аттестаций, аккредитаций, дипломов, сертификаций, квот, специальных прав. Между тем можно указать и на такие разрешения, получение которых властными органами является условием реализации последними их полномочий.
Ряд ученых (А. Ф. Ноздрачев, С. К. Бельский, Д. Н. Бахрах и др.) полагают, что существо разрешения состоит в особом порядке реализации субъектом принадлежащего ему права. Суть разрешения, считает А. Ф. Ноздрачев9, состоит не в предоставлении права физическому лицу или юридическому лицу совершать запрещенные действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности. С этим доктринальным положением согласны и иные ученые. Так, С. К. Бельский указывает, что «классическое "полицейское разрешение" — это способ правового воздействия уполномоченных органов посредством предоставления гражданину (юридическому лицу) "разрешения" на реализацию своего права осуществлять определенные действия в условиях осуществления общего запрета на данные действия для других лиц»10. Другими словами, разрешение есть санкция уполномоченного должным образом субъекта права на реализацию имеющегося у указанных лиц права. Отсутствие
9 См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 40.
10 Бельский С. К. Указ. соч. С. 679.
такой санкции не означает отсутствие права на разрешаемую деятельность. Санкция лишь означает «признание или подтверждение государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы или на осуществление определенной деятельно-сти»11.
С. М. Зырянов, указывая на особенности разрешительного способа регулирования отношений, обращает внимание на ряд обстоятельств. Во-первых, «обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением — акт свободного волеизъявления частного лица»12. Это утверждение следует расширить в том отношении, что оно действительно и для публичных лиц. При этом свобода воли публичных лиц в ряде случаев просто отсутствует. Так, заказ и поставка вооружения и военной техники, не принятых на вооружение Вооруженных Сил РФ, представляются противоправными. Во-вторых, «следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отно-шениях»13. Однако в рассматриваемых отношениях обращение к уполномоченным органам государственной власти (Совет Федерации РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ и др.) осуществляется не частным лицом, а органом государственной власти. При этом процедурам получения разрешений не кор-респондированы какие-либо юридические обязанности (кроме тех, которые прямо указаны в законе), связанные с возникающими административными правоотношениями.
Разрешение на применение Вооруженных Сил, других войск, во-
11 Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 41.
12 Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 44.
13 Там же.
инс ких формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. Возможность привлечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов регламентируется в соответствующих федеральных законах (п. 3 ст. 10 Закона № 61-ФЗ). В действующем законодательстве предусмотрен ряд таких случаев, а именно: для обеспечения режима чрезвычайного по-ложения14; для выполнения задач в соответствии с международными до-говорами15 России; для пресечения террористической деятельности, которая осуществляется за пределами территории Российской Федерации; привлечение Вооруженных Сил без использования оружия16. Данный перечень не является исчерпывающим.
Разрешение на использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Необходимость получения такого разрешения обусловлена п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Обстоя-
14 См. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
15 См., например, Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (Москва, 10 декабря 2010 г.), ратифицированное Федеральным законом от 1 декабря 2012 г. № 209-ФЗ; Федеральный закон от 23 июня 1995 г. № 9Э-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»; постановление СФ ФС РФ от 12 февраля 1997 г. № 33-СФ «Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по стабилизации выполнения общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине».
16 См. Федеральный закон от 21 декабря
1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и тер-
риторий от чрезвычайных ситуаций при-
родного и техногенного характера».
тельства, при наступлении которых необходимо получение разрешения такого типа, закреплены в федеральных законах. Так, нормы, закрепленные в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», охватывают отношения по предоставлению Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности (ст. 3), воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил (ст. 10) и о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности ООН (ст. 11).
При таких обстоятельствах Президент РФ принимает соответствующее решение на основании постановлений Совета Федерации РФ. Содержание вносимых Президентом РФ предложений регламентировано ст. 7 и ст. 10 названного Федерального закона. Предложения должны включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и членам их семей.
Процедура может быть разделена на два этапа: предварительный и исполнительный. На предварительном этапе вырабатывается и обосновывается решение проблемы, предусматривающее использование Вооруженных Сил РФ (применение
вооружения), которое оформляется в виде проектов указа17, предложения18 или обращения19. При этом юридическая форма двух последних актов не представляется достаточно определенной. Как и не вполне ясна процедура их подготовки. Здесь, очевидно, важна роль Совета безопасности РФ. Этап завершается принятием Советом Федерации постановления, положительное содержание которого дает возможность перейти к исполнительному этапу. На исполнительном этапе акт Президента РФ, санкционирующий использование вооруженной силы, приобретает юридическое значение и делает правомерным применение вооруженных сил (вооружения).
Законом № 61-ФЗ предусмотрена возможность оперативного использования формирований Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.
Содержание понятия «оперативное использование» раскрыто в п. 21 ст. 10 Закона № 61-ФЗ и продублировано в постановлении СФ ФС РФ от 16 декабря 2009 г. № 456-СФ «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». Им охватываются вопросы отражения вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил РФ, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории
17 См. п. 5 ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
18 См., например, постановление СФ ФС РФ от 7 июля 2006 г. № 219-СФ «Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности».
19 См. п. «а» ст. 46 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утв. постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ.
Российской Федерации; отражения или предотвращения вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой; защиты граждан России за пределами ее территории от вооруженного нападения на них; борьбы с пиратством и обеспечения безопасности судоходства. Во всех перечисленных случаях Президенту РФ кроме наличия установленных федеральными законами и международными договорами условий необходимо получение разрешения Совета Федерации20.
Проведение испытаний ядерного оружия. Испытания ядерного оружия сопряжены с большими опасностями. Современный международный режим их проведения регулируется рядом международных договоров. Важнейшими международными договоренностями являются Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.21 и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.22 Запрещено проведение испытаний в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Однако добиться всеобъемлющего запрещения испытаний пока не удалось.
Учитывая особое международное значение деятельности по испытаниям ядерного оружия и иных ядерных устройств, подп. 9 п. 2 ст. 4 Закона № 61-ФЗ установлено, что разрешение проведения указанных испытаний является исключительной компетенцией Президента РФ.
Принятие на вооружение (снабжение). Эффективность оборонных
20 См., например, постановление СФ ФС РФ от 7 июля 2006 г. № 219-СФ.
21 Договор ратифицирован СССР в 1969 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1969 г. № 4518-УП. Российская Федерация участвует в Договоре как государство — правопреемник СССР.
22 См. Федеральный закон от 27 мая 2000 г.
№ 72-ФЗ «О ратификации Договора о все-
объемлющем запрещении ядерных испытаний».
мероприятий во многом определяется наличием современных эффективных средств вооруженной борьбы, укомплектованности и оснащенности современными вооружениями и военной техникой Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Феде-рации23 достижение стратегических целей национальной обороны осуществляется путем развития системы обеспечения национальной безопасности, проведения перспективной военно-технической политики и развития военной инфраструктуры, а также за счет совершенствования системы управления военной организацией государства и реализации комплекса мер по повышению престижа военной службы. В этих целях в рамках государственного оборонного заказа обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники.
В России вооруженные силы могут оснащаться только разрешенными по специальной процедуре средствами вооруженной борьбы. Эта процедура имеет название «принятие на вооружение (снабжение, в эксплуа-тацию)»24 образцов (систем, комплексов) вооружения, военной техники и военно-технического имущества и осуществляется в соответствии с нормами ряда актов государственного управления: актами Президента РФ, Правительства РФ, приказами компетентных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, полномочных при-
23 Утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
24 Официальное решение (постановление, приказ) о включении конкретного, вновь разработанного (модернизированного) образца военной техники в состав вооруженных сил государства (см.: Советская военная энциклопедия: в 8 т. Т. 6 / пред. гл. ред. комиссии Н. В. Огарков. М., 1978.).
нимать решения по рассматриваемому вопросу25.
Президент РФ принимает решение о создании новых типов и новых видов стратегических наступательных вооружений, а также о вводе их в боевой состав26. Перечисленные ре-
25 См., например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»; Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 28 октября 1993 г. № 1791с «О порядке принятия на вооружение (снабжение, в эксплуатацию) Вооруженных Сил Российской Федерации образцов (систем, комплексов) вооружения, военной техники и военно-технического имущества»; постановления Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1255 «О Правилах разработки государственного оборонного заказа и его основных показателей», от 8 сентября 1998 г. № 1077 «О принятии на вооружение Вооруженных Сил Российской Федерации отдельных видов вооружения и патронов», от 22 января 2001 г. № 41 «О принятии на снабжение Вооруженных Сил Российской Федерации вычислительного комплекса "Эльбрус-90ми-кро"»; ГОСТ РВ 15.203-2001 «Порядок выполнения опытно-конструкторских работ по созданию изделий и их составных частей»; ГОСТ РВ 15.210-2001 «Испытания опытных образцов изделий и ремонтных образцов изделий»; приказ МВД РФ, ФСБ РФ, Минздрава РФ от 10 декабря 1996 г. № 647/541/406 «О создании межведомственной экспертной комиссии по образцам вооружения и специальным средствам».
26 См. подп. «г» п. 2 ст. 3 Федерального закона от 28 января 2011 г. № 1-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений»; подп. «б» п. 1 ст. 7 Федерального закона от 4 мая 2000 г. № 56-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штата-
шения по своей природе не что иное, как особый вид разрешения на выполнение федеральными органами исполнительной власти соответствующих мероприятий в рамках исполнения государственного оборонного заказа.
Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ на вооружение (в эксплуатацию) принимаются важнейшие образцы систем (комплексов) вооружения и военной техники. Так, перечни боевого оружия, боеприпасов, специальной техники и специальных средств, состоящих на вооружении органов внутренних дел, внутренних войск и органов федеральной службы безопасности, утверждены постановлениями Правительства РФ.
На основании названных актов федеральные органы исполнительной власти планируют и осуществляют за счет средств федерального бюджета закупки принятых на вооружение (снабжение) средств вооруженной борьбы; разрабатывают и утверждают штаты и табели к штатам, включая образцы, принятые на вооружение (снабжение, в эксплуатацию), штаты и табели к штатам конкретных подведомственных организаций; планируют штатную и штатно-табель-ную потребность подведомственных организаций в специалистах и системах (комплексах); организовывают эксплуатацию в войсках, предусматривая соответствующие денежные средства и материально-технические ресурсы на эти цели.
Разрешительные полномочия субъектов РФ при уничтожении химического оружия. Правовое регулирование отношений, связанных с выполнением обязательств Российской Федерации, вытекающих из ратифицированной Россией Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничто-
ми Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений».
жении 1993 г. (далее — Конвенция), предусматривает установление порядка и процедур уничтожения химического оружия. Указанные нормы закреплены в ч. 4 приложения к Конвенции. При этом каждому государству — участнику Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия предписано (п. 10 ст. IV Конвенции) уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды.
Как известно, поражающее действие химического оружия основано на использовании ядовитых химических веществ. В соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования находятся в ведении Российской Федерации. Вместе с тем согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Приведенные положения Конституции РФ составляют конституционно-правовую основу механизма реализации Конвенции, в котором существенное место занимают разрешительные полномочия субъектов Российской Федерации.
Обеспечение экологической безопасности при уничтожении химического оружия регламентировано системой нормативных правовых актов международного, федерального и регионального уровней. Круг полномочий Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ по исполнению Конвенции очерчены в ст. 2 Федерального закона от 5 ноября 1997 г. № 1Э8-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» (далее — Закон № 138-ФЗ) и в ст. 2 Федерального закона от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ
«Об уничтожении химического оружия» (далее — Закон № 76-ФЗ), которым установлены правовые основы обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ.
В соответствии с подп. «а» п. 6 ст. 2 Закона № 1Э8-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ участвуют в пределах своих полномочий в разработке проектов федеральных законов и актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности и социальной защиты населения и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия, а также по другим вопросам, связанным с обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции. В свою очередь, ст. 2 Закона № 76-ФЗ предписывает необходимость согласования субъектами РФ, на территориях которых хранится и уничтожается химическое оружие, а также осуществляются перевозки химического оружия, порядка проведения и объема работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, который устанавливается Правительством РФ.
Конвенция обязывает (п. 10 ст. IV) каждое государство — участника Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды. С этой целью Законом № 76-ФЗ (ст. 15) предусмотрена подготовка плана действий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций при перевозке химического оружия и ликвидации их последствий. В полном соответствии с указанными выше нормами Конституции РФ, законов № 138-ФЗ и № 76-ФЗ, законодательством субъектов РФ предусмотрены правила, регулирующие порядок согласования государственными органами субъектов РФ актов, предусматривающих меры по охране
окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Так, решения федеральных органов исполнительной власти о сроках начала и завершения работ по уничтожению химического оружия в Брянской области, способах утилизации или захоронения образующихся в результате этого процесса отходов, конверсии или ликвидации объектов по уничтожению химического оружия согласовываются администрацией Брянской области при наличии рекомендаций Брянской областной Думы о согласовании данных решений. Названное решение оформляется постановлением губернатора Брянской области (ст. 3 Закона Брянской области от 11 октября 2005 г. № 66-З «Об обеспечении безопасности и защиты населения, охраны окружающей среды при решении проблем химического разоружения на территории Брянской области»). Согласно п. 32 ст. 18 Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. № 2Э0/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области» Правительство Московской области согласовывает предусмотренные законодательством Российской Федерации документы по вопросам хранения, перевозки и уничтожения химического оружия на территории Московской области. Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан в военной области (ст. 5), заключенным 5 марта 1994 г., предусмотрено, что транспортировка через Республику Татарстан химического оружия осуществляется по согласованию с Правительством Республики Татарстан.
Особая значимость применения разрешительного способа правового регулирования в сфере обороны очевидна. При этом следует выделить особую группу разрешительных отношений, субъектами которых являются исключительно органы государственной власти. Детальная регламентация названной группы отношений представляется
особенно важной, поскольку затрагивает основные условия обеспечения безопасности граждан и существования государства. Использование Вооруженных Сил РФ не связано с применением средств мирного урегулирования конфликтов, и в этом смысле использование вооруженной силы должно быть исключением из практики защиты государством прав своих граждан. Вместе с тем в случае необходимости разрешение на применение вооруженной силы должно быть детально урегулировано внутренним законодательством, включая установление юридических форм вносимых Президентом РФ предложений об использовании вооруженной силы государства. Приведенные разрешения представляют собой индивидуальные право-
применительные акты, издаваемые уполномоченными органами власти, которые, однако, не находятся между собой в административных отношениях. Между тем подготовка таких разрешений невозможна без соответствующей деятельности аппаратов органов власти, в рамках обеспечения исполнения полномочий этих органов. Поддерживая точку зрения С. М. Зырянова, можно утверждать, что правовое регулирование в области обороны, осуществляемое в рассмотренных случаях разрешительным способом, требует формирования соответствующей «оболочки» административно-правового регулирования, образующей разрешительный административно-правовой режим использования Вооруженных Сил РФ.
Библиографический список
Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Корякина. М., 2004.
Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России., М., 2009.
Дмитриев Ю. А. и др. Административное право: учебник. М., 2005.
Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11.
Ноздрачев А. Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 5; № 6.
Ордина О. Н. К вопросу о совершенствовании доктринальных нормативных правовых актов // Административное право и процесс. 2014. № 12.
Советская военная энциклопедия: в 8 т. Т. 6 / пред. гл. ред. комиссии Н. В. Огарков. М., 1978.
Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012.
