CC BY
65
АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИИ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ В СФЕРЕ ОБОРОНЫ
Фатьянов А.А.*
Аннотация. Приводится сравнительный анализ полномочий органов исполнительной власти, уполномоченных в области обороны государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), подчеркиваются их сходные черты и различия в полномочиях. Несмотря на то, что комплекс задач, стоящих перед органами исполнительной власти указанных государств, должен быть стереотипен, на самом деле к настоящему моменту времени в государствах-членах ОДКБ этот статус достаточно серьезно разнится. Имеются также различия между ними в роли и месте генеральных штабов Вооруженных Сил по статусу и объему полномочий в части оперативного управления Вооруженными Силами. В работе подчеркивается, что ОДКБ только по форме является военным союзом. На самом деле это образец более глубокой интеграции между государствами, которые в том числе делают, и не безуспешно, попытку гармонизировать свое национальное законодательство в публичной сфере, что подчеркивается в том числе и в данной работе.
Ключевые слова: государство, информационная безопасность, терроризм, кибертерроризм, угрозы в информационной сфере, задачи обеспечения информационной безопасности.
В настоящее время можно с полной уверенностью сказать, что наиболее эффективным механизмом сотрудничества в военно-политической сфере на политическом пространстве, возникшем после распада СССР, стал Договор о коллективной безопасности, заключенный 15.05.1992 г., обусловивший существенную интеграцию государств, его подписавших, по многим вопросам государственной деятельности.
Одним из важнейших принципов Договора о коллективной безопасности, как отмечает С.Ю. Кашкин [1], стал принцип коллективной обороны. Этот принцип является производным от права на коллективную самооборону, закрепленного в статье 51 Устава ООН.
Для практической реализации положений Договора о коллективной безопасности создано достаточное количество координационных и управляющих органов, включая Парламентскую ассамблею государств-участников Орга-
низации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Государственные задачи обеспечения обороны и обеспечения безопасности одного государства или группы государств являются очень близкими и в ряде случаев взаимопроникающими. В этой связи в данном Договоре присутствуют и категория «коллективная оборона», и категория «коллективная безопасность».
Любую государственную задачу решает соответствующий государственный орган, поэтому, коль скоро имеют место быть интеграционные процессы в части сближения обеспечения решения задач коллективной обороны и коллективной безопасности, то и национальные сегменты в виде национальных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию данных задач, должны иметь определенные схожие черты в части своего статуса в системе государственной власти, а также объема полномочий.
* Фатьянов Алексей Александрович, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: adm3@izak.ru
Именно поэтому в рамках данного исследования автор намерен рассмотреть черты сходства и различия двух видов органов государственной власти, реализующих свои функции в сфере исполнительной власти, а именно органов, уполномоченных в сфере обороны. Кстати говоря, все государства, участвующие в Договоре о коллективной безопасности, декларируют и реализуют принцип разделения властей. Таким образом, в данном случае речь идет об органах исполнительной власти.
При рассмотрении указанного комплекса проблем целесообразно начать с анализа правового регулирования данных отношений в Российской Федерации.
Действующая в настоящий период времени редакция Федерального закона «Об обороне»1 не определяет юридический статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере обороны, каковым является Министерство обороны Российской Федерации. Пункт 2 статьи 13 данного законодательного акта устанавливает лишь то, что «управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации». Следовательно, основная нагрузка по установлению статуса данного федерального органа исполнительной власти ложится на подзаконный акт, которым является «Положение о Министерстве обороны Российской Федерации».
Позволим себе сделать несколько замечаний о сущности вышеописанного правового подхода к установлению статуса органов исполнительной власти. В истории нашей страны были разные периоды, в том числе и такие, когда статус отдельных министерств и иных органов государственного управления устанавливался непосредственно законами, а их перечень устанавливался нормами Конституции. Можно также выделить уникальный период, когда общий статус органа политической полиции (Объединенное Государственное Политическое Управление Союза ССР) определялся непосредственно нормами Конституции (период действия Конституции СССР 1923 г.).
В настоящее время в связи с перманентной административной реформой конкретное название федерального органа исполнительной власти, его
полномочия и функции, как правило, устанавливаются подзаконным актом - Указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, что позволяет ускорить внесение изменений в комплекс полномочий того или иного органа.
Рассмотрим основные нормы подзаконного акта2, определяющего статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере обороны - Министерства обороны Российской Федерации. В соответствии с нормами пункта 1 данного акта:
«Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций.
Руководство деятельностью Министерства обороны Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации.
В структуру Министерства обороны Российской Федерации входят центральные органы военного управления и иные подразделения».
При всем масштабе сферы государственной деятельности, именуемой обеспечением обороны, число основных задач данного федерального органа исполнительной власти, сформулированных в Положении, выглядит достаточно ограниченным. Всего их одиннадцать:
1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;
2) нормативно-правовое регулирование в области обороны;
3) нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. Редакция на основе изменений, внесенных Федеральным законом от 12.02.2015 № 13-Ф3 (Собрание законодательства РФ. 2015. № 7. Ст. 1019).
2 Положение о Министерстве обороны Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1082 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538).
4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
5) координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
6) координация деятельности войск и воинских формирований по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;
7) организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;
8) поддержание необходимой готовности Вооруженных Сил;
9) осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;
10) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
11) выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
Анализ полномочий Минобороны России показывает, что все вышеперечисленные задачи (государственные функции) напрямую связаны с обеспечением обороны нашей страны. По своей значимости наиболее существенными задачами Минобороны России, по мнению автора настоящего исследования, являются:
- выработка и проведение государственной политики в области обороны;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны;
- координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны;
- организация применения Вооруженных Сил;
- осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил.
Рассмотрим данный набор государственных функций несколько подробнее. Федеральный закон «Об обороне» определяет оборону как «си-
стему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории».
Из данного определения вполне однозначно следует, что задачи обороны - это задачи всех без исключения органов публичной власти, всей экономики, а также многих компонентов социальной сферы. Учитывая приведенный фактор, выработку и проведение государственной политики в данной области общественных отношений должен осуществлять Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий. Министерство обороны, по логике, должно являться «рабочим» органом главы государства при выработке оборонной политики и ее реализации. При наличии характерной для данной сферы общественных отношений иерархии подчиненности никто иной, кроме Президента, не вправе вырабатывать государственную политику в данном вопросе.
Для иллюстрации обоснованности данного утверждения проведем некоторую аналогию. В соответствии с п. «а» статьи 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации осуществляет руководство внешней политикой. Поэтому МИД России не вырабатывает государственную политику в этой области общественных отношений, а «осуществляет функции по выработке государственной политики», ведет разработку общей стратегии внешней политики для представления соответствующих предложений Президенту Российской Федерации, а внешнеполитический курс реализует «в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утверждаемой Президентом Российской Федерации».
Координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а равно войск, воинских формирований и органов по вопросам обороны вполне укладывается в концепцию статуса Минобороны России. Поддержание необходимой готовности Вооруженных Сил и осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил также являются вполне конкретными организационно-практическими задачами, которые должен решать орган исполнительной власти, уполномоченный в данной сфере государственной деятельности.
Отдельную проблему представляет собой такая государственная функция, как организация применения Вооруженных Сил. Эта сложнейшая
задача состоит из множества подзадач, среди которых, в частности, можно выделить такие:
- контроль реализации планов применения войск, воинских формирований и органов в области обороны;
- организация стратегического развертывания Вооруженных Сил, обеспечение мобилизационного развертывания других войск, воинских формирований и органов;
- организация и проведение мероприятий по обеспечению боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил;
- организация и проведение мероприятий оперативной, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных Сил;
- совершенствование и развитие системы управления Вооруженными Силами и координация в интересах обороны развития систем управления другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Данная специфическая задача возлагается на особый государственный орган в области обороны - генеральный или главный штаб, который реально управляет войсками как в мирное, так и в военное время, являясь основным органом, вырабатывающим решения по действиям войск как в мирное, так и в военное время.
В системе правового регулирования отношений, связанных с управлением Вооруженными Силами Российской Федерации, имеет место некоторый дуализм. В соответствии с п. 2 Положения о Минобороны России данный орган определен как орган управления Вооруженными Силами. Однако в Положении о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2013 № 6313, установлено, что именно он является центральным органом военного управления, а также основным органом оперативного управления Вооруженными Силами, но не само Министерство. Ни в Положении о Минобороны, ни в Положении о Генеральном штабе также никак не обозначено, каков правовой статус данного органа военного управления в структуре Минобороны и его соотношение с иными структурными подразделениями данного федерального органа исполнительной власти, какова степень его самостоятельности при взаимодействии с иными федеральными органами государственной власти при решении возложенных на данный орган задач. Скажем прямо:
3 Собрание законодательства РФ. № 30 (ч. 2). Ст. 3085.
в данном вопросе имеется некоторая правовая неопределенность.
Выработав некоторое концептуальное видение статуса Министерства обороны в системе исполнительной власти Российской Федерации, обратимся к анализу статуса данного органа, определенного соответствующими национальными правовыми актами других государств-членов ОДКБ.
В Республике Армения статус Министерства обороны определен Законом Республики Армения от 18.12.2008 № 3Р-198 «Об обороне». Вся система руководства и управления Вооруженными Силами данного государства распределена между тремя должностными лицами (статья 12):
- Президент Республики Армения осуществляет общее руководство Вооруженными силами как Верховный Главнокомандующий;
- Министр обороны Республики Армения осуществляет непосредственное руководство Вооруженными Силами, иными органами и организациями, входящими в систему Министерства обороны;
- начальник Генерального штаба осуществляет управление Вооруженными Силами и является высшим военным должностным лицом Вооруженных Сил.
Указанный Закон Республики Армения определяет для Министерства обороны 16 государственных функций (статья 13), среди которых можно выделить следующие:
1) изучение и оценка в пределах своих полномочий военно-политической обстановки, степени военных угроз и защищенности Республики Армения;
2) обеспечение и осуществление контроля за боевой готовностью, боевой и мобилизационной готовностью Вооруженных Сил, учетом и сбором мобилизационных ресурсов;
3) осуществление заказа и финансирования производства и закупки для Вооруженных Сил вооружения и военной техники, иного имущества, а также осуществление контроля за расходованием финансовых средств и использованием материально-технических средств и имущества;
4) обеспечение процесса разработки проектов правовых актов и принятия ведомственных нормативных правовых актов, направленных на развитие и совершенствование сферы обороны;
5) организация и осуществление процесса военного обучения и развития военной науки;
6) разработка и осуществление кадровой политики, обеспечивающей продвижение по службе
личного состава Вооруженных Сил, обеспечение в пределах своих полномочий социальной защиты военнослужащих и членов их семей, а также приравненных к военнослужащим лиц.
Интересен также определенный статьей 14 рассматриваемого законодательного акта юридический статус Генерального штаба Вооруженных Сил Республики Армения, определенного как «государственный орган, действующий в сфере управления Министерства обороны Республики Армения». По мнению автора, придание Генеральному штабу статуса государственного органа подчеркивает его относительную самостоятельность в структуре как общего государственного, так и военного управления.
Среди относительно самостоятельных государственных функций, реализуемых Генеральным штабом Вооруженных Сил Республики Армения, можно выделить следующие:
а) организацию мобилизационного и стратегического развертывания Вооруженных Сил и других войск;
б) осуществление разведывательной деятельности в сфере обороны и безопасности;
в) координацию оперативной и мобилизационной подготовки других войск и создаваемых во время военного положения особых подразделений;
г) руководство осуществление научных, изобретательских и инновационных работ в организациях сферы обороны.
Таким образом, в Республике Армения действует система, согласно которой государственная деятельность в сфере непосредственного обеспечения обороны страны замкнута на Президента данного государства и органично поделена между Министерством обороны и Генеральным штабом. При этом Министерство обороны является в большей мере обеспечивающим ядром, а Генеральный штаб - управляющим.
Правовой статус Министерства обороны Республики Беларусь определен Положением о данном органе, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 07.12.2006 № 719. При этом следует отметить, что полномочия Минобороны Беларуси и Генерального штаба данного государства также прямо определены Законом Республики Беларусь от 03.11.1992 № 1902-ХШ1 «Об обороне», в который неоднократно вносились изменения и дополнения.
Небезынтересно отметить, как данный законодательный акт определяет категорию «оборона
Республики Беларусь». Он понимает под ней «систему правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных мер, обеспечивающих военную безопасность государства». В свою очередь, под «военной безопасностью государства» понимается «способность государства реализовать всю совокупность имеющихся в его распоряжении сил, средств и ресурсов с целью предотвращения, локализации и нейтрализации военных угроз, создания благоприятных условий для организации вооруженной защиты его интересов».
Замыкает триаду определений категория «военная угроза», под которой понимаются «действия другого государства (других государств), экстремистских, религиозных, сепаратистских движений, организаций, расположенных на территории другого государства (других государств), указывающие на реальное намерение применить вооруженную силу против суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь».
Автор хотел бы обратить внимание на логическую законченность совокупности данных определений, которые возможно поставить в число юридических оснований для применения Вооруженных Сил против любой организованной силы, находящейся за пределами Беларуси и своей деятельностью представляющей угрозу для данного государства.
Вернемся к анализу статуса Минобороны Беларуси. В соответствии с пунктом 1 вышеуказанного Положения Министерство обороны Республики Беларусь «является республиканским органом государственного управления, проводящим в пределах своей компетенции государственную политику в области обороны, осуществляющим руководство Вооруженными Силами, их подготовкой к выполнению задач по обеспечению военной безопасности и вооруженной защиты Республики Беларусь, ее суверенитета, независимости и территориальной целостности».
При анализе данного определения следует обратить внимание на ряд моментов:
а) Минобороны Беларуси всего лишь проводит государственную политику в области обороны, причем только в пределах своей компетенции;
б) Минобороны Беларуси руководит Вооруженными Силами данного государства.
Из указанного следует, что задача выработки государственной политики в области обороны возлагается на другую государственную структуру. Анализ полномочий государственных орга-
нов Республики Беларусь, перечисленных в Законе «Об обороне»», не позволил выявить орган или лицо, в прямой постановке отвечающие за выработку государственной политики в области обороны. Ближе всего к этому полномочию находится Президент Республики Беларусь, который осуществляет «общее руководство подготовкой и применением военной организации государства с целью обеспечения военной безопасности Республики Беларусь».
Из основных задач, определенных Положением о Минобороны Беларуси для данного органа, в рамках настоящего исследования представляют интерес следующие:
1) подготовка предложений по вопросам обороны, формированию государственной политики в области обороны, в том числе военной политики и Военной доктрины Республики Беларусь, участие в их реализации;
2) участие в совершенствовании правового регулирования деятельности в области обороны;
3) организация применения Вооруженных Сил в соответствии с законодательством, в том числе с международными договорами Республики Беларусь;
4) организация управления повседневной и боевой деятельностью Вооруженных Сил, оперативной подготовкой органов военного управления Вооруженными Силами;
5) организация снабжения Вооруженных Сил вооружением и военной техникой, всеми видами материальных средств и довольствия;
6) руководство развитием военной науки и проведением научных исследований в интересах Вооруженных Сил;
7) обеспечение социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Из приведенного перечня основных задач видно, что все они носят управленческий характер; ключевыми из них являются:
а) организация применения Вооруженных Сил;
б) организация управления Вооруженными Силами в повседневной действительности;
в) организация снабжения Вооруженных Сил.
Для системного понимания функционирования рассматриваемого органа государственного управления необходимо обратить внимание на статус Министра обороны данного государства. Как следует из пункта 8 Положения, Министр обороны осуществляет свои функции на основе единоначалия и несет персональную ответственность
за выполнение задач, возложенных на Вооруженные Силы. Из всех полномочий Министра обороны Республики Беларусь, по мнению автора, самыми значимыми являются две:
1) осуществление непосредственного руководства Вооруженными Силами и персональная ответственность за их боевую и мобилизационную готовность;
2) обеспечение организации взаимодействия и координации деятельности государственных органов и иных организаций по вопросам обороны.
Указом Президента Республики Беларусь утверждено также Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Республики Беларусь. Представляет научный интерес установленная нормами данного Положения трансформация функций Генерального штаба Вооруженных Сил Республики Беларусь в зависимости от состояния государства. Если в мирное время он является центральным органом военного управления, предназначенным для реализации оперативных функций, то с введением военного положения Генеральный штаб выполняет функции исполнительного органа Совета Безопасности Республики Беларусь и переходит под непосредственное руководство Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Беларусь. В военное время Генеральный штаб по поручению Президента Республики Беларусь обеспечивает стратегическое управление военной организацией государства.
Хотя Генеральный штаб Республики Беларусь организационно входит в состав Минобороны Беларуси, он является юридическим лицом, то есть имеет определенную юридическую самостоятельность при вступлении в гражданско-правовые, трудовые и иные отношения.
Перейдем к рассмотрению юридического статуса Министерства обороны Республики Казахстан.
Положение о Министерстве обороны Республики Казахстан утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 16.08.2001 № 1074. В соответствии с пунктом 1 данного акта Минобороны Казахстана «является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере обороны, военно-политическое и военно-экономическое управление Вооруженными Силами, уполномоченным органом в сфере государственной авиации. Министерство обороны Республики Казахстан имеет ведомство - Генеральный штаб Вооруженных Сил Республики Казахстан».
Для Минобороны Казахстана определена самостоятельная миссия - обеспечение обороноспособности и военной безопасности Республики Казахстан.
Для данного административного ведомства определено более тридцати различных функций, среди которых наиболее значимыми, по мнению автора, являются:
1) поддержка и обеспечение обороноспособности государства, постоянной боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил, осуществление в пределах своей компетенции военной разведки, противодействие терроризму и экстремизму, межведомственная координация деятельности по обеспечению военной безопасности;
2) осуществление инспектирования войск и контроль за расходованием финансовых средств в Вооруженных Силах;
3) осуществление контроля за соблюдением законности и правопорядка в Вооруженных Силах и обеспечение социальных и правовых гарантий военнослужащим, членам их семей и гражданскому персоналу;
4) формирование государственного оборонного заказа и осуществление государственных закупок в интересах Вооруженных Сил;
5) определение оперативного предназначения и задач видов Вооруженных Сил, родов войск и специальных войск, установление структуры, штатной численности государственных учреждений в пределах установленного лимита.
Имеется у Минобороны Казахстана и такая функция, как реализация государственной молодежной политики, принятие мер по военно-патриотическому воспитанию молодежи.
Помимо вышеперечисленных функций, для Минобороны Казахстана определена совокупность обязанностей, обозначенная как «функции ведомства», где сгруппированы задачи, касающиеся непосредственно деятельности Минобороны в военной сфере (осуществление стратегического планирования применения Вооруженных Сил, планирования мобилизационного развертывания войск, организация и проведение мероприятий по поддержанию боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил и т. д.).
Как следует из пункта 19 рассматриваемого Положения, Министр обороны Республики Казахстан назначается на должность Президентом Республики Казахстан. Анализ его довольно многочисленных обязанностей и правомочий не выявил таких, которые бы выходили за рамки «стандартного» их
набора для административного ведомства такого профиля.
Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Казахстана в открытом доступе отсутствует. Однако его основные функции определены статьей 23 Закона Республики Казахстан «Об обороне». Сравнительный анализ указанных выше «функций ведомства» и полномочий Генерального штаба Вооруженных Сил Казахстана показывает их совпадение по основному числу правомочий.
Небезынтересно также обратить внимание на систему руководства и управления Вооруженными Силами Казахстана, установленную Законом Республики Казахстан «Об обороне». В соответствии с нормами статьи 21 данного Закона военно-политическое руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент Республики Казахстан - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Республики Казахстан.
Высшим военно-политическим органом руководства Вооруженными Силами в военное время является Верховное Главное командование (Ставка Верховного Главного командирования). Ставка Верховного Главного командования осуществляет управление Вооруженными Силами через Генеральный штаб Вооруженных Сил Республики Казахстан.
Управление Вооруженными Силами в мирное время осуществляет Министр обороны Республики Казахстан через Генеральный штаб Вооруженных Сил Республики Казахстан.
Таким образом, Генеральный штаб Вооруженных Сил данного государства определен в системе управления его военной организацией в качестве самостоятельного субъекта.
В Кыргызской Республике также принято Положение о Министерстве обороны (утверждено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22.05.2014 № 271). Согласно пункту 1 данного Положения, Минобороны Киргизии является государственным органом исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, реализующим вопросы обороны и военную политику.
Основными задачами Минобороны Киргизии являются:
1) разработка предложений по определению государственной военной политики и реализация государственной военной политики в пределах компетенции;
2) осуществление общего руководства реализацией военной политики государства в пределах компетенции;
3) проведение единой политики по совершенствованию вооружения и военной техники;
4) организация в пределах компетенции всестороннего обеспечения воинских частей и учреждений Минобороны и Генерального штаба Вооруженных Сил Кыргызской Республики;
5) обеспечение социальной и правовой защиты военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей и семей погибших военнослужащих.
Анализ функций Минобороны показывает наличие у данного административного ведомства набора государственных функций, схожего с аналогичными ведомствами государств-членов ОДКБ. Интерес представляют следующие:
1) управление деятельностью предприятий, выпускающих военную продукцию;
2) разработка по заявкам Генерального штаба Вооруженных Сил предложений по предоставлению и использованию земель, лесов, вод и других природных ресурсов.
Первое правомочие свидетельствует о том, что Минобороны Киргизии фактически руководит всей оборонной промышленностью данного государства. Второе косвенно свидетельствует о юридической самостоятельности Генерального штаба как государственного органа.
Последнее подтверждается также установленным в рассматриваемом Положении порядком назначения Министра обороны - он назначается на должность и освобождается от нее Президентом как Верховным Главнокомандующим по представлению начальника Генерального Штаба Вооруженных Сил. Данная норма прямо свидетельствует об административной зависимости Минобороны Киргизии от Генерального штаба Вооруженных Сил данного государства.
Подтверждение данного вывода можно найти и в положениях статьи 7 Закона Кыргызской Республики от 24.07.2009 № 242 «Об обороне и Вооруженных Силах Кыргызской Республики», согласно которым «непосредственное руководство подготовкой и применением Вооруженных Сил и других воинских формирований осуществляет Генеральный штаб Вооруженных Сил, который является центральным органом военного управления и главным органом оперативного управления Вооруженными Силами и другими воинскими формированиями».
Статус Минобороны Киргизии в данном законодательном акте определен следующим образом:
«Общее руководство по вопросам реализации государственной военной политики в Вооруженных Силах и других воинских формированиях осуществляет входящий в структуру Правительства Кыргызской Республики государственный орган, ведающий вопросами обороны, приказы руководителя которого по вопросам, отнесенным к его полномочиям, обязательны для Вооруженных Сил и других воинских формирований, если иное не предусмотрено законодательством Кыргызской Республики».
Юридический статус Министерства обороны Республики Таджикистан определяется Положением о данном административном ведомстве, утвержденном постановлением Правительства Республики Таджикистан от 28.12.2006 № 601. В соответствии с пунктом 6 данного акта основными задачами Минобороны Таджикистана являются:
1) разработка и реализация государственной политики в области обороны;
2) обеспечение отражения агрессии и нанесение агрессору поражения;
3) обеспечение охраны воздушного пространства Республики Таджикистан;
4) управление воинскими гарнизонами;
5) защита прав, свобод и интересов военнослужащих Вооруженных Сил Республики Таджикистан, а также членов их семей;
6) борьба с терроризмом и торговлей людьми, обеспечение выполнения Вооруженными Силами Республики Таджикистан других задач, предусмотренных законами Республики Таджикистан.
Как следует из положений пункта 9 рассматриваемого акта, Минобороны возглавляет Министр, который подчиняется Президенту Республики Таджикистан как Верховному Главнокомандующему, осуществляет непосредственное руководство Вооруженными Силами и несет полную ответственность за их боевую и мобилизационную готовность.
Генеральный штаб данного государства в открытых нормативных правовых актах в качестве субъекта военного управления не обозначен.
В качестве заключения к данной работе автор хотел бы отметить следующее.
1. Все государства-члены ОДКБ при осуществлении правового регулирования в области обороны практически единообразно определяют границы данной отрасли государственной деятельности, понимая под ней прежде всего управление Вооруженными Силами, обеспечение их
деятельности и контроль за нею, а также координацию деятельности иных субъектов из числа государственных органов и воинских формирований, вовлеченных в орбиту обеспечения обороны государства.
2. Все государства-члены ОДКБ имеют главу государства в виде Президента и каждое такое должностное лицо является Верховным Главнокомандующим, по сути вырабатывающим государственную политику в области обороны непосредственно, либо с участием такого коллегиального органа, как Совет Безопасности. Министерствам обороны, за исключением Минобороны России, отводится роль основного проводника данной политики, ее практического реализатора. В Российской Федерации, несмотря на то, что Президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, Минобороны вырабатывает государственную политику в данной области государственной деятельности, равно как и иные отраслевые федеральные органы исполнительной власти, обладающие большей
степенью самостоятельности в вопросе выработки государственной политики.
3. Самым сложным в структуре органов государственного управления в области обороны является статус генеральных штабов. В соответствующей системе нормативного регулирования в Российской Федерации он достаточно размыт, так как остается не до конца ясным, какое конкретное место данный орган занимает в аппарате Минобороны. В большинстве других государств, за исключением Республики Таджикистан, генеральные штабы имеют относительную юридическую самостоятельность в структуре министерств обороны вплоть до того, что в Кыргызской Республике кандидатура Министра обороны представляется Президенту данного государства начальником Генерального штаба.
Как представляется, в целях обеспечения более гармоничного взаимодействия между структурами военного управления государств-членов ОДКБ в перспективе следует выровнять статус генеральных штабов.
Литература
1. Кашкин С.Ю. Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование. М., 2015. С. 172.
