CC BY
1720
власти и ее отправления в современных российских условиях. В подтверждение этого сошлемся на редко упоминаемую ст. 18 Конституции РФ, предопределяющую смысл, содержание и характер применения законов исполнительной властью, - обеспечить непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина. Именно в этом усматривается главное предназначение исполнительной власти и ее ответственность перед обществом.
Библиография
Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). М., 2000.
Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004 .
Михайлов А.Е. Публичная власть в контексте российской правовой жизни // Публичная власть. Проблемы реализации и ответственности. Саратов, 2011.
Петров М.П. Исполнительная власть и общество в условиях реформы. Саратов, 2009.
М.В. Пучкоеа*
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И ИХ ОБЩИЕ ПРИЗНАКИ
Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» в науке административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность, теоретическое и практическое значение этой проблемы значительно возрастают в условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в экономике нашей страны.
Именно формы управления служат важным инструментом, посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти российского государства, закрепленная в
* Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН.
Конституции РФ. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности, наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления, правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций, своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых, финансовых материально-технических и других ресурсов. От умелого и профессионального выбора и применения форм управления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в первую очередь антикризисных мер, в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.
История развития российской науки административного права свидетельствует о том, что формирование теории форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, происходило неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления, рассматривались в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце Х1Х - начале ХХ в.1 В данный период еще отсутствовало четкое разграничение понятий «форма управления» и «метод управления», не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского) права дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной концепции административно-правовых (публичных) актов - одной из основных форм государственного управления. В советский период исследование данной темы постепенно становится одним из основных ее направлений. Существенный вклад в разработку этого направления внесли, в частности, известные ученые-административисты И.И. Евтихиев, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.Г. Салище-ва, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и др.2 В ука-
1 См., например: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914; Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1948.
2 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Рук. авт. колл. А.Е. Лунев. М., 1977; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Салищева Н.Г. 18
занный период были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, об их взаимодействии с методами управления. Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х гг. XX в. - начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства и получившие отражение в Конституции РФ, обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании, о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, А.П. Коренева, Ю.Н. Старилова, Ю.М. Тихомирова и др.3
Вместе с тем теория форм государственного управления и по сей день недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы. До сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение этой категории и ее сущность раскрывается по-разному; сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм; научная концепция форм государственного управления не в полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся практики управленческой деятельности, в
Нормативные акты советского государственного управления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1964; Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Сов. государство и право. 1966. № 10.
3 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996; Бачило И.Л. Методы и формы административно-правового регулирования в государственном управлении // Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2005; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев В.А. Российской административное право: Учебник. М., 1996; Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч 1. М., 1996; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.
процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов.
В настоящее время в науке административного права используются различные дефиниции для обозначения категории «формы государственного управления». В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой деятельности», «формы деятельности (действий) органов государственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и введенные в научной оборот после принятия Конституции РФ («формы реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации» и др.). Большинство из перечисленных терминов отражает лишь отдельные стороны указанной категории и не дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.
Что касается вопроса о выборе термина для наименования анализируемой категории в широком смысле, то научный интерес несомненно представляют дефиниции «формы государственного управления» (формы управления) и «формы реализации исполнительной власти» (формы исполнительной власти), которые наиболее часто встречаются в трудах административистов.
В науке административного права можно выделить две основные позиции, касающиеся соотношения указанных понятий. Сторонники одной точки зрения, например Ю.Н. Старилов, используют их как синонимы, исходя из тождественности категорий «исполнительная власть» и «государственно-управленческая деятель-
4
ность» .
Однако с методологической точки зрения более обоснованной представляется позиция авторов, которые утверждают, что понятие «государственное управление» шире понятия «исполнительная власть»5. Исполнительная власть во многом предопределяет содержание государственного управления, является его главным эле-
4 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 13-14.
5 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 220; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 246-247.
ментом. Однако содержание управленческой деятельности субъектов исполнительной власти не исчерпывается реализацией целей, задач, функций этой ветви власти.
Органы исполнительной власти осуществляют также внутри-управленческую деятельность, направленную на обеспечение нормальной работы их аппарата, на создание различных условий, необходимых для выполнения ими своих основных функций. Кроме того, следует учитывать, что субъектами государственного управления наряду с органами исполнительной власти являются иные государственные исполнительные органы (Центробанк России, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), наделенные определенными юридически властными полномочиями. В этой связи представители второй точки зрения справедливо, на наш взгляд, считают, что термин «формы государственного управления» тоже носит более общий характер, чем понятие «формы реализации исполнительной власти», которые являются одним из видов форм 6
управления .
Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, по нашему мнению, использовать термин «формы государственного управления» как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм управления и отразить их общие признаки.
В законодательстве РФ отсутствует легальное определение понятия «формы государственного управления». Одна из основных причин указанного правового пробела заключается, на наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих пор, как отмечалось выше, отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов к раскрытию сущности форм государственного управления, но ни одно из предлагаемых авторами определений, по нашему мнению, не дает целостного полного представления о понятии рассматриваемой категории.
Возможно, это обусловлено тем, что в теории административного права пока малоисследованным остается вопрос об общих признаках форм государственного управления. Между тем именно
6 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 220.
всестороннее изучение таких признаков является основополагающей предпосылкой более глубокого и полного понимания сущности этой сложной, многогранной категории, позволяющей выявить особенности, отличающие ее от других элементов механизма реализации исполнительной власти (функций, методов и т.д.). Приходится констатировать, что до настоящего времени в науке административного права четко не сформирован полный перечень основных общих признаков форм управления, аналогичный перечню общих признаков методов государственного управления, который рассматривается во многих учебниках по административному праву7. В научной и учебной литературе обычно подробно анализируются признаки административно-правовых (правовых) форм управления в целом и их отдельных видов (административно-правовых актов, административных договоров) и частично затрагивается вопрос о признаках «неправовых» форм (организационных мероприятий, материально-технических операций).
Что же касается общих признаков форм управления, то это словосочетание используется лишь в отдельных работах8. В большинстве научных трудов оно не применяется, хотя некоторые из этих признаков упоминаются в определениях формы управления. При этом в литературе, изданной после принятия Конституции РФ, наблюдаются определенная преемственность и сходство позиций многих современных авторов по данному вопросу с подходами ад-министративистов советского периода. Например, под формами управленческой (административной) деятельности предлагалось понимать «внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач»9. В монографии, подготовленной коллективом авторов Института государства и права РАН, сформулировано определение, согласно которому формы управленческой деятель-
7 См., например: Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 389.
8 См., например: Завьялова И.С. Современное состояние форм государственного управления: административно-правовой аспект // Право, история, практика: материалы международной научной конференции (Санкт-Петербург, июль 2011 г.). СПб., 2011. С. 61-63.
9 Административное право: Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1970. С. 167. 22
ности представляют собой ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления10.
В свою очередь, еще в 1996 г. Ю.М. Козлов утверждал, что под формой управления следует понимать внешнее выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия11. Необходимо отметить, что большинство работ, изданных за период с середины 1990-х гг. по настоящее время, содержит аналогичные определения понятия «формы государственного управления». Более развернутое определение указанной категории предлагает Ю.Н. Старилов. По его мнению, формы управления - «это внешнее выражение практической реализации функций и методов, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной
12
власти, административной деятельности» .
Таким образом, в приведенных выше определениях отражены некоторые одинаковые признаки, характеризующие формы государственного управления. Вместе с тем существенное различие между рассматриваемыми позициями заключается в том, что по сравнению с советским периодом в современных условиях понятие «государственное управление» приобрело иной смысл. И сущность категории «формы управления» анализируется через призму соотношения понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Обобщая существующие в литературе определения форм управления, можно, по нашему мнению, выделить следующие их основные признаки.
1. Главным назначением форм управления является внешнее выражение содержания исполнительной власти, государственно -управленческой деятельности.
В науке административного права сущность данной категории принято раскрывать через органическую связь с категориями «содержание исполнительной власти», «содержание управленческой деятельности», исходя из общефилософских положений о соотно-
10 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Рук. авт. колл. А.Е. Лунев. С. 31.
11 См.: Алехин А.П. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 221.
12 Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 13.
шении понятий «форма» и «содержание» предметов, явлений, объектов.
В общенаучном философском толковании под формой понимается тот или иной вариант внешнего выражения содержания предмета, явления, объекта. Содержание же представляет собой определяющую динамичную сторону целого и обеспечивает единство всех взаимосвязанных составных элементов предмета, объекта, явления13. Поэтому во взаимоотношениях формы и содержания последнее занимает доминирующее положение, а форма охватывает систему устойчивых связей предмета, явления, объекта и выполняет вспомогательные функции по отношению к содержанию, за-
14
висит от него .
Содержание исполнительной власти, как известно, включает в себя цели, задачи, управленческие функции, полномочия субъектов исполнительной власти, методы, применяемые для оказания управляющего воздействия на объекты управления. При этом именно функции управления (выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, правоприменительные и правоохранительные функции) определяют сущность исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности, посредством которой реализуется эта ветвь власти.
В повседневной жизни содержание исполнительной власти раскрывается в различного рода конкретных действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), иных субъектов государственного управления. Таким образом, многие административи-сты справедливо отмечают, что формы управления служат для внешнего выражения реализации целей, задач, управленческих функций исполнительной власти, полномочий субъектов исполнительной власти и применяемых ими методов, а также их конкретных действий.
2. Формы государственного управления используются государственными органами (должностными лицами), специально созданными для осуществления государственно-управленческой деятельности в узком смысле. К этим органам прежде всего относятся органы исполнительной власти (должностные лица), призванные
13 См.: Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 27. М., 1977. С. 539.
14 См.: Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 24. Кн. 1. М., 1976. С. 69; Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 5-е изд. М., 1986. С. 434-435. 24
непосредственно решать задачи и осуществлять функции исполнительной власти (Правительство РФ, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ).
Так, Президент РФ, будучи главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ наделен широкими полномочиями по реализации ряда важнейших управленческих функций в экономической, социально-культурной и особенно административно-политической сферах (ст. 80, 83, 85, 86-88 Конституции РФ).
Формы государственного управления, как указывалось выше, используют также иные исполнительные органы (Центробанк России, Пенсионный фонд РФ, Счетная палата РФ, Администрация Президента РФ и др.), которые не являются органами исполнительной власти, но наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению отдельных управленческих функций.
3. Органы исполнительной власти (должностные лица), иные субъекты государственного управления должны использовать только те формы управления, которые соответствуют их компетенции. Как правило, эти формы закрепляются в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и порядок деятельности субъектов государственного управления (законах, положениях о конкретных органах исполнительной власти, административных регламентах, устанавливающих процедуры исполнения управленческих функций и оказания государственных услуг и др.).
Сущность этого признака заключается в обеспечении соблюдения принципа законности органами исполнительной власти (должностными лицами), иными исполнительными органами при выборе и использовании соответствующих форм управления. Вместе с тем законодательство РФ предоставляет указанным органам право в пределах своей компетенции самостоятельно по своему усмотрению выбирать ту форму, которая позволит им наиболее эффективно реализовывать свои полномочия в конкретных ситуациях, возникающих в процессе повседневной управленческой деятельности.
Рассмотренные признаки, на наш взгляд, отражают важнейшие стороны сущности категории «формы государственного
управления», носят бесспорный характер и их следует включить в перечень общих признаков этой категории.
Что касается четвертого признака, то с научно-методологической точки зрения недостаточно убедительным и противоречивым является распространенное в литературе утверждение, что формы управления - «это внешне выраженные действия.». Такая формулировка используется в большинстве определений анализируемого понятия. В данном случае имеет место парадоксальная ситуация. С одной стороны, действия субъектов государственного управления общепринято считать элементами содержания исполнительной власти, управленческой деятельности. С другой стороны, эти же действия рассматриваются в качестве формы внешнего выражения самих себя.
В этой связи вопрос о выборе наиболее приемлемого базового термина, необходимого для обозначения и раскрытия сущности категории «формы государственного управления», требует специального исследования. В рамках же настоящей статьи представляется возможным в качестве рабочего варианта использовать для указанной цели дефиницию «средства».
В русском языке слово «средства» имеет несколько значений. В данном случае научный интерес представляет его употребление в широком смысле - как орудий, предметов, совокупности инструментов, приспособлений для осуществления какой-либо деятельно-
15
сти .
Дефиниция «средства» в указанном значении имеет много общего с основными значениями использования термина «форма», который происходит от лат. forma и в русском языке означает: 1) вид, образ; 2) внешнее очертание предмета, явления; 3) приспособление для придания предмету, явлению того или иного очерта-
16
ния .
В литературоведении, например, слово «средства» употребляется для раскрытия понятий «повествовательная форма», «форма стиха». Так, под формой художественного произведения понимает-
15 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. Л.И. Скворцова. М., 2004. С. 995.
16 См.: там же. С. 1120-1121.
ся совокупность приемов и изобразительных средств, используе-
17
мых его автором .
С точки зрения юридической терминологии в самом общем смысле под средствами внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления можно, на наш взгляд, понимать совокупность различных инструментов правового, организационного и материально-технического характера. Основываясь на общепринятой в теории административного права концепции о классификации форм управления на «правовые» и «неправовые», можно сделать вывод, что инструментами правового характера несомненно являются административно-правовые акты, административные договоры, иные официальные документы, имеющие юридическое значение. С помощью указанных инструментов находит внешнее выражение большинство действий органов исполнительной власти (должностных лиц), направленных на реализацию правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций. К инструментам организационного характера могут быть отнесены различного рода организационные мероприятия (совещания, пресс-конференции, семинары по обмену опытом, выступления должностных лиц непосредственно перед гражданами и т.д.). В рамках организационных мероприятий субъекты государственного управления осуществляют действия, направленные на реализацию как функций исполнительной власти, так и функций внутриуправленческой деятельности, имеющей вспомогательный характер.
В качестве инструментов материально-технического характера следует, по нашему мнению, рассматривать материально-технические операции (размножение и рассылка документов, аналитические расчеты, материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т.д.). Такие инструменты являются средствами внешнего выражения материально-технических действий субъектов государственного управления, направленных, главным образом, на создание необходимых условий для реализации их основных функций.
Таким образом, сущность рассматриваемого общего признака форм управления заключается в том, что эти формы представляют собой совокупность правовых, организационных, материально-
17 См.: Ожегов С.И. Указ. соч. С. 1120.
технических средств внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления.
В науке административного права дискуссионным и малоизученным является также вопрос о включении в перечень общих признаков форм государственного управления последствий, которые могут наступить при использовании этих форм субъектами исполнительной власти в своей повседневной деятельности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что все виды форм управления вызывают определенные последствия. Они могут быть юридического или иного неюридического характера.
Однако в трудах административистов обычно в целом не затрагивается вопрос о разного рода последствиях как общем признаке форм управления и данный признак не находит отражения в большинстве определений указанного понятия. В научной и учебной литературе внимание, главным образом, уделяется юридическим последствиям. При этом господствует точка зрения о том, что наличие юридических последствий является признаком только правовых форм управления (административно-правовых актов, административных договоров, юридически значимых действий).
Организационные мероприятия и материально-технические операции, которые общепринято традиционно относить к неправовым формам, по мнению многих административистов, юридических последствий не вызывают. Думается, что эта проблема носит более сложный характер и с таким односторонним подходом к ней вряд ли можно полностью согласиться. Организационные и материально-технические формы управления, как и «правовые формы», неоднородны по своему назначению и функциям. Использование некоторых из них в процессе практической деятельности субъектов государственного управления влечет за собой определенные юридические последствия. Эта идея была высказана еще в 1980-х гг. известным ученым-административистом Б.М. Лазаревым18.
В данном случае научный интерес представляют прежде всего заседания коллегиальных органов исполнительной власти общей компетенции, заседания коллегий (федеральных министерств), совещания руководителей органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г.
18 См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 186. 28
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»19 закреплен перечень вопросов, решение которых отнесено к исключительной компетенции заседания Правительства РФ (например, об утверждении федеральных целевых программ, о подписании международных соглашений, соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ, о предоставлении в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете, отчета о его исполнении и др.). В литературе справедливо подчеркивается, что «заседания
Правительства РФ являются основной формой принятия наиболее
20
важных решений» . Большое значение имеют также совещания, проводимые руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых решаются сложные вопросы руководства подведомственными отраслями, сферами государственного управления. Решения, принимаемые на этих совещаниях, нередко оформляются протоколом, содержащим конкретные поручения должностным лицам, иным государственным служащим, и на соответствующие структурные
подразделения органов возлагается обязанность осуществлять кон-
21
троль за их исполнением .
Таким образом, предварительный анализ показывает, что именно в процессе применения названных выше организационных форм, как правило, непосредственно формируется государственно-властное волеизъявление органа исполнительной власти (должностного лица) и принимаются управленческие решения по наиболее важным вопросам государственного управления экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Облеченные в форму административно-правового акта, административного договора, иного официального документа, имеющего юридическое значение, решения, принятые на заседаниях, совещаниях, порождают определенные юридические последствия, способствуют возникновению, изменению, прекращению административно-правовых отношений. В данном случае наблюдается тесная связь между организационными и правовыми формами
19 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
20 Салищева Н.Г., Панкова О.В. Федеральные органы исполнительной власти: система, компетенция, современное состояние и перспективы развития: Учеб.-метод. пособие. М., 2006. С. 92.
21 Подробнее об этом см.: Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд. М., 2010. С. 359.
управления. При этом организационные формы, по нашему мнению, играют ведущую, определяющую роль по отношению к последним, которые, в свою очередь, выполняют вспомогательную, обслуживающую функцию. Формы управления материально-технического характера, как и организационные, недостаточно изучены в науке административного права. Поэтому мы не можем согласиться с распространенным в литературе мнением о том, что все они носят исключительно вспомогательный характер и не вызывают юридических последствий. Например, заслуживают внимания, на наш взгляд, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи. В современных условиях формирования электронного правительства, в том числе организации информационного взаимодействия между органами исполнительной власти посредством электронного документооборота, значение таких операций постоянно возрастает. В соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подпи-22 « си» наличие электронной подписи является основным условием
признания электронных документов равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручно должностным лицом (ст. 6), т.е. подтверждения их юридической силы. Таким образом, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи, безусловно вызывают юридические последствия.
Вместе с тем следует отметить, что рассмотренные организационные формы (заседания, совещания) и материально-технические операции по оформлению электронной подписи в науке административного права пока не принято относить к юридически значимым действиям (одному из видов правовых форм управления).
В то же время осуществление таких организационных мероприятий, как пресс-конференции руководителей органов исполнительной власти, инструктирование нижестоящих органов или совершение материально-технических операций по размножению и рассылке служебных документов, материально-техническому обеспечению субъектов государственного управления не влекут за собой прямых юридических последствий. Эти формы управления порождают последствия иного характера (информирование обще-
22 СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2036. 30
ственности о результатах деятельности субъектов исполнительной власти, разъяснение содержания конкретного поручения нижестоящим органам, рекомендации о способах его выполнения, создание материально-технических условий, необходимых для их работы и т.д.). Изложенное, на наш взгляд, подтверждает правильность позиции Ю.М. Козлова, который в определении понятия «формы управления» в качестве одного из признаков этих форм называл последствия, возникающие при их применении, а также его утверждение о том, что они могут быть как юридического, так и неюри-
23
дического характера .
В подавляющем большинстве определений категории «формы государственного управления» до сих пор не нашел отражения еще один важный признак - их правовая регламентация в законодательстве РФ. Многие административисты в своих работах, посвященных формам управления, затрагивают вопрос о значении и необходимости правового регулирования выбора и реализации этих форм для обеспечения режима законности в сфере государственного управления. Однако в науке административного права имеет место определенная непоследовательность и противоречивость в подходе к рассмотрению вопроса о юридической регламентации разных видов форм управления, в частности «правовых» и «неправовых».
С одной стороны, в литературе справедливо подчеркивается, что в процессе управленческой деятельности должны, как правило, использоваться только допустимые, установленные в нормативных правовых актах формы управления. В противном случае может быть поставлена под сомнение и оспорена законность управленческих действий органов исполнительной власти (должностных лиц), выраженных в этих формах24. С другой стороны, многие админи-стративисты считают, что юридическая регламентация является обязательным признаком лишь «правовых» форм (административно-правовых актов, административных договоров и т.д.), так как с их помощью реализуются основные функции исполнительной власти, а «неправовые» формы (организационные мероприятия, материально-технические операции) носят вспомогательный характер. Поэтому они не нуждаются в детальной регламентации и в нормативных правовых актах, достаточно определить их общие парамет-
23 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. С. 247.
24 Подробнее об этом см.: СтариловЮ.Н. Указ. соч. С. 15.
ры. Кроме того, в науке административного права признается допустимым использование государственными органами (должностными лицами) неправовых форм, которые вообще не регулируются в нормативном порядке, правда, делается оговорка, что их применение должно основываться на требованиях законности25. Возникает вопрос: каким образом субъекты государственного управления могут соблюдать это правило, если виды форм управления и требования, которым они должны соответствовать, не будут установлены законодательством?
Таким образом, в науке административного права по-прежнему недооценивается значение юридической регламентации «неправовых» форм управления, и эта проблема относится к числу малоисследованных26. Между тем неурегулированность или недостаточная регламентация в законодательстве вопросов, касающихся видов таких форм, требований к их применению, может способствовать возникновению на практике различных негативных явлений: злоупотреблению служебным положением, коррупции, неэффективному расходованию или хищению государственных бюджетных средств и т.д. Например, на проведение организационных мероприятий (совещаний, конференций, симпозиумов, семинаров) по обмену опытом, повышению квалификации государственных служащих, на осуществление материально-технических операций по обеспечению органов исполнительной власти (должностных лиц) дорогой офисной мебелью, транспортными средствами иногда затрачиваются необоснованно большие суммы финансовых средств.
Особое значение, на наш взгляд, имеет правовое регулирование организационных форм, в рамках которых принимаются решения по различным вопросам государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. От четкого определения в законодательстве конкретных правовых требований, предъявляемых к использованию этих форм (процедуры проведения совещаний, заседаний, рассмотрения обращений граждан, юридических лиц и т.д.), а также от их соблюдения во многом зависит законность таких решений и соответственно административно-правовых актов, административно-правовых до-
25 См., например: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 16.
26 См. об этом: Завьялова И.С. Указ. соч. С. 61. 32
говоров, иных юридически значимых официальных документов, содержание которых они составляют. В последнее десятилетие стала возрастать роль правового регулирования в области организации работы органов исполнительной власти, включая как правовые, так и неправовые формы их деятельности и взаимодействия этих органов как между собой, так и с другими субъектами государственного управления. Это является одной из важнейших задач административной реформы27.
С учетом сказанного необходимо, по нашему мнению, признать, что юридическая регламентация является одним из основных общих признаков всех видов форм управления и этот признак целесообразно отражать в определении понятия «формы государственного управления».
Регламентация форм управления главным образом осуществляется административно-правовыми нормами. Они содержатся в нормативных правовых актах о статусе органов исполнительной власти (должностных лиц), об организации их деятельности, о взаимодействии этих органов между собой, с другими субъектами государственного управления, в том числе с институтами гражданского общества. В то же время отдельные виды форм могут регламентироваться не только административно-правовыми нормами, но и нормами иных отраслей законодательства (конституционного, гражданского, финансового и т.д.). Например, издание Правительством РФ административно-правовых актов регламентируется ст. 115 Конституции РФ, Законом «О Правительстве Российской Федерации». Многие материально-технические операции по обеспечению деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) совершаются на основе частноправовых договоров, регулируемых гражданским правом.
Итак, основываясь на существующих в науке административного права определениях понятия «формы государственного управления» и с учетом выявленных общих признаков этих форм в качестве варианта можно предложить следующее определение данной категории. Под формами государственного управления в широком смысле следует понимать установленные административно-
27 См.: Концепция административной реформы на 2006-2010 гг. Утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
правовыми нормами, нормами иных отраслей права различные средства внешнего выражения конкретных действий субъектов исполнительной власти, других субъектов государственного управления, используемые ими в рамках своей компетенции в целях реализации задач, функций и методов исполнительной власти и вызывающие определенные последствия юридического или иного харак-тера28. Это определение более полно, на наш взгляд, отражает основные общие признаки форм управления, однако и оно не является исчерпывающим, так как раскрывает сущность хотя и очень важной, но лишь одной грани рассматриваемой категории, а именно как средства внешнего выражения содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности.
Как отмечалось выше, формы таких сложных политико-правовых явлений, как исполнительная власть и государственное управление, сами представляют собой сложные многогранные категории. В этой связи вопрос о разработке их научного определения требует дальнейшего исследования.
Библиография
Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хамане-вой. М., 2007.
Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд. М., 2010.
Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1970.
Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002.
Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.
БахрахД.Н. Административное право. М., 1996.
Бачило И.Л. Методы и формы административно-правового регулирования в государственном управлении // Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2005.
Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 24. Кн. 1. М., 1967.
Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 27. М., 1977.
28 Первый вариант данного определения был сформулирован автором настоящей статьи в 2009 г. См.: Пучкова М.В. Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти // Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2010. С. 124.
Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1948.
ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. М., 1914. Завьялова И.С. Современное состояние форм государственного управления: административно-правовой аспект // Право, история, практика: материалы международной научной конференции (г. Санкт-Петербург, июль 2011 г.). СПб., 2011.
Конституция РФ.
Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.,
1996.
Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.,
1988.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев В.А. Российское административное право: Учебник. М., 1996.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Под общ. ред. Л.И. Скворцова. М., 2004.
Пучкова М.В. Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти // Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010.
Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1977.
Салищева Н.Г., Панкова О.В. Федеральные органы исполнительной власти: система, компетенция, современное состояние и перспективы развития: Учеб.-метод. пособие. М., 2006.
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.
Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Рук. авт. колл. А.Е. Лунев. М., 1977.
Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.,
2001.
Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 5-е изд. М., 1986 . Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Сов. государство и право. 1966. № 10.
