CC BY
50
Вопросы конституционного права
УДК 342.24
ОРГАНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД ОБРАЗОВАНИЯ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
© Дамдинов Б. Д., 2010
Образование новых субъектов Российской Федерации привело к появлению многих правовых феноменов, не известных ранее отечественному государствоведению. К числу таких явлений, несомненно, относится переходный период в образовании новых субъектов Российской Федерации, в свою очередь породивший множество конституционно-правовых новелл.
Формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и функционирование органов государственной власти и организаций объединившихся субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации относятся к основным вопросам, решаемым в переходный период. Особый интерес в связи с этим вызывают вопросы организации законодательной власти в переходный период образования новых субъектов Российской Федерации, при решении которых региональная практика позволяет выявить как общие, так и особенные черты.
Ключевые слова: Российская Федерация; федеративное устройство; федерализм; объединение субъектов Российской Федерации; переходный период; законодательная власть.
Процессы объединения (укрупнения) субъектов Российской Федерации привели к появлению многих правовых феноменов, не известных ранее отечественному государствоведению. К числу таких явлений, несомненно, относится переходный период в образовании новых субъектов Российской Федерации в свою очередь породивший множество конституционно-правовых новелл.
Основные задачи переходного периода фиксируются в ч. 2 ст. 12 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [1] как основного закона, регулирующего изменения в субъектном составе Российской Федерации. В числе основных задач переходного периода основной закон указывает на формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и функционирование органов государственной власти и организаций объединившихся субъек-
тов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.
Специфика переходного периода в каждом конкретном случае объединения должна быть учтена в соответствующем федеральном конституционном законе. Очевидно, что региональная специфика объединения отражается как на вопросах функционирования органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, так и на вопросах формирования его органов государственной власти. Особый интерес в связи с этим вызывают вопросы организации законодательной власти в переходный период образования новых субъектов Российской Федерации, при решении которых региональная практика позволяет выявить как общие, так и особенные черты.
Часть 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» [2] (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) определяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как его постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти.
Полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации предлагается классифицировать на законодательные; бюджетные и хозяйственные; по вопросам государственного строительства; кадровые; контрольные; в сфере собственной организации и деятельности [3].
В обобщенном виде, компетенция законодательных (представительных) органов, в том числе и субъектов Российской Федерации, включает в себя несколько групп полномочий:
1) законотворческие;
2) представительские;
3) контрольные;
4) учредительные [4].
С точки зрения задач и специфики переходного периода образования новых субъектов Российской Федерации, компетенцию законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации можно разделить на следующие группы:
1) законодательные полномочия;
2) кадровые полномочия;
3) контрольные полномочия;
4) финансовые полномочия.
Помимо полномочий отдельно необходимо рассмотреть и организационно-правовые аспекты деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в переходный период образования новых субъектов Российской Федерации.
Пермский край. Федеральный конституционный закон [5], посвященный образованию Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, являвшимися пионерами в объединительном процессе, стал базовой моделью для других подобных законов с учетом региональной специфики каждого последующего объединения. По смыслу Пермского ФКЗ, впрочем, как и последующих подобных законов, «вся деятельность органов государственной власти Пермского края, Пермской области и Коми-Пермяцкого округа подчиняется задачам переходного периода» [6].
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Пермского ФКЗ Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 г. Переходный период образования края начинается со дня его образования и заканчивается днем формирования Законодательного собрания Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 г. (ч. 1 ст. 5 Пермского ФКЗ). В течение переходного периода помимо прочего должны быть сформированы органы государственной власти края (ч. 2 ст. 5 Пермского ФКЗ). Таким образом, 31 января 2007 г. является крайним сроком формирования, по крайней мере, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Пермского края. Указанный срок не относится к формированию судов края, так как большая часть вопросов, возникающих в связи с этим, отнесена к федеральной компетенции и решается другим образом. Данное обстоятельство в равной мере относится и ко всем другим случаям образования новых субъектов Российской Федерации.
По представлению Президента Российской Федерации Законодательные собрания Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа наделяют полномочиями первого губернатора Пермского края (ч. 2 ст. 6 Пермского ФКЗ).
Часть 7 ст. 6 Пермского ФКЗ для решения задач переходного периода, с момента вступления в должность губернатора края, устанавливает обязанность законодательных собраний области и округа принимать решения совместно большинством голосов от общего числа депутатов каждого представительного органа либо на совместных пленарных заседаниях, либо на заседаниях с общей повесткой дня. Позднее указанная статья была дополнена частью 7.1, где устанавливался порядок принятия краевых законов законодательными собраниями области и округа во взаимодействии с губернатором края.
В соответствии с этим порядком в переходный период законы принимаются Законодательным собранием Пермской области и Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа в форме законов Пермского края, подписываются и об-народуются губернатором Пермского края. Иные нормативные правовые акты Пермского края по вопросам, отнесенным к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации, в переходный период принимаются Законодательным собранием Пермской области и Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа. Все особенности законодательного процесса в переходный период должны определяться таким актом, как соглашение между Законодательным собранием Пермской области, Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа и губернатором Пермского края.
Во исполнение требований ч. 7.1 Пермского ФКЗ указанное Соглашение [7] было принято и вступило в силу 17 ноября 2005 г., действовало оно до 21 декабря 2006 г. В Соглашении закрепляется два способа принятия правовых актов законодательными органами области и округа — совместный и раздельный: законы и иные нормативные правовые акты Пермского края по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, в том числе направленным на формирование на территории края единого правового пространства, рассматриваются и принимаются на совместных пленарных заседаниях законодательных собраний области и округа и действуют на всей территории Пермского края (ч. 1 ст. 2 Соглашения); законы и иные нормативные правовые акты Пермского края по иным вопросам рассматриваются и принимаются законодательными собраниями области и округа самостоятельно (раздельно) и действуют на соответствующей территории края (ч. 2 ст. 2 Соглашения).
Специфика бюджетного процесса в переходный период получила свое отражение в финансовых полномочиях законодательных собраний области и округа, которые также совместным решением утверждают бюджет Пермского края на 2007 год (ч. 3 ст. 14 Пермского ФКЗ).
В целях решения задач переходного периода ч. 2 ст. 7 Пермского ФКЗ устанавливает ограничения на полномочия законодательных собраний области и округа, которые не могут:
1) принимать нормативно-правовые акты и осуществлять другие действия, связанные с отчуждением собственности данных субъектов федерации, за исключением безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между разными уровнями публичной власти;
2) утверждать договоры и соглашения с другими субъектами Российской Федера-
ции, а также в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей;
3) принимать нормативно-правовые акты, а также решения, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края;
4) принимать нормативно-правовые акты, содержащие требование об отставке губернатора края, а также губернатора области, главы администрации автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц.
Статья 8 Пермского ФКЗ устанавливает, что взаимодействие губернатора края с законодательными собраниями края и области осуществляется в соответствии с законодательством области и края, а также содержит корреспондирующее ограничение на досрочный роспуск парламентов области и округа для губернаторов края, области и главы администрации округа.
Запреты на отчуждение имущества и заключение соглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами и коммерческими структурами подверглись сомнению на предмет их законности и обоснованности [8]. Данные ограничения на компетенцию парламентов объединяющихся субъектов федерации мало соотносятся с федеральной Конституцией, а в части фактического упразднения контроля представительных органов за губернатором края — вносят дисбаланс в разделение властей [9].
В качестве предварительного итога можно отметить следующее:
1. В переходный период фактически функции законодательного (представительного) органа Пермского края возложены на законодательные собрания области и округа, которые уже не существуют как субъекты Российской Федерации.
2. Обязанность совместного осуществления функций привела к появлению новых организационно-правовых форм деятельности законодательных собраний области и округа, таких как совместные пленарные заседания и заседания (раздельные) с общей повесткой.
3. С момента наделения полномочиями первого губернатора края законодательные собрания области и округа свои законодательные полномочия могут осуществлять только в порядке совместного законотворчества. При этом в материально-правовом
аспекте объем их законодательных полномочий весьма существенно ограничивается.
4. В целом кадровые полномочия законодательных собраний области и округа резко сужены установленными для них ограничениями. Новацией в кадровых полномочиях законодательных собраний области и округа можно назвать их совместное наделение полномочиями первого губернатора края.
5. Ограничения на законодательные и кадровые полномочия распространяются и соответственно на контрольные полномочия, существенно их нивелируя.
6. Безусловным новшеством бюджетного процесса является совместное утверждение Законодательными собраниями области и округа бюджета Пермского края на 2007 г.
Красноярский край. Федеральный конституционный закон, посвященный образованию Красноярского края [10] устанавливает, что переходный период начинается с 1 января 2007 г. (со дня образования нового субъекта Российской Федерации) и заканчивается днем формирования Законодательного собрания края, но не позднее 31 декабря 2007 г. (ст. 7 Красноярского ФКЗ).
Со дня образования нового субъекта Российской Федерации Законодательное собрание Красноярского края осуществляет полномочия его законодательного (представительного) органа государственной власти до дня завершения формирования последнего в правомочном составе (ч. 1, 2 ст. 8 Красноярского ФКЗ). При этом с 1 января 2007 г. прекращаются полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов (ч. 3, 4 ст. 8 Красноярского ФКЗ). Похожая схема закреплена и в отношении губернаторов: до вступления в должность первого губернатора «нового» Красноярского края его полномочия весь переходный период исполняет губернатор «прежнего» Красноярского края, при этом полномочия губернаторов округов со дня образования «нового» края прекращаются (ч. 1—3 ст. 9 Красноярского ФКЗ).
Устанавливается общий запрет на дополнительные выборы депутатов всех законодательных (представительных) органов государственной власти края и округов (ч. 7 ст. 8 Красноярского ФКЗ). При этом на действующих окружных депутатов не распространяются запреты на совмещение вы-
борных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы (ч. 9 ст. 8 Красноярского ФКЗ).
С момента вступления в силу Красноярского ФКЗ (14 октября 2005 г. — ст. 19) полномочия законодательных органов всех трех объединившихся субъектов Российской Федерации ограничиваются по аналогии с Пермским ФКЗ. Однако перечень ограничений, в соответствии с ч. 7, 8 ст. 8 Красноярского ФКЗ, для законодательных органов автономных округов и Законодательного собрания края различается. Эти различия обусловлены как раз тем, что в переходный период функции Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации возложены на Законодательное собрание края, а окружные органы законодательной власти прекращают свое существование. Также по аналогии с Пермским ФКЗ установлены корреспондирующие ограничения на роспуск законодательных органов для губернаторов края и округов (ч. 4 ст. 9 Красноярского ФКЗ).
Как видим, Красноярский ФКЗ возможности совместного законотворчества для органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации не предусматривает. Между тем ч. 3 ст. 13 Красноярского ФКЗ предусматривает возможность для органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации, включая Законодательное собрание «прежнего» Красноярского края, распространить действие нормативно-правовых актов «прежнего» края и автономных округов на всю территорию «нового» Красноярского края путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов.
Тем не менее, все же один случай совместного законотворчества ч. 3 ст. 14 Красноярского ФКЗ предусмотрен в отношении совместного принятия законодательными (представительными) органами государственной власти края и обоих округов во взаимодействии с губернатором края бюджета Красноярского края на 2007 год. Порядок принятия закона о бюджете края на 2007 г. должен определяться соглашением между указанными субъектами [11].
Новеллы Красноярского ФКЗ по сравнению с Пермским ФКЗ заключаются в следующем:
1. Полномочия Законодательного собрания «нового» края исполняет законодательный (представительный) орган только одно-
го из трех объединившихся субъектов Российской Федерации. Легитимность такой схемы организации законодательной власти может быть обоснована тем, что ранее население округов участвовало в формировании Законодательного собрания «прежнего» Красноярского края как «сложносоставного» субъекта Российской Федерации. Тем не менее, некоторые сомнения в легитимности такой схемы все же возникают при сравнении с вариантом Пермского ФКЗ, когда функции парламента нового субъекта федерации до его сформирования совместно выполняют парламенты объединившихся субъектов.
2. Законодательные полномочия Законодательного собрания Красноярского края в целом осуществляются в обычном порядке с учетом ограничений, введенных федеральным конституционным законом. Новеллой Красноярского ФКЗ является установленная возможность для Законодательного собрания как «прежнего», так и «нового» Красноярского края распространять действие нормативно-правовых актов ранее существовавших субъектов Российской Федерации на всю территорию «нового» Красноярского края.
3. Кадровые полномочия Законодательного собрания «прежнего» Красноярского края в переходный период являются весьма ограниченными. Так, например, Законодательное собрание не наделяет полномочиями первого губернатора «нового» Красноярского края. Также вслед за этим ограничены и контрольные полномочия Законодательного собрания «прежнего» Красноярского края.
4. Несмотря на отсутствие института совместного законотворчества для порядка совместного принятия закона о бюджете Красноярского края на 2007 год законодательными (представительными) органами государственной власти всех объединившихся субъектов Российской Федерации Красноярский ФКЗ сделал исключение.
Камчатский край. Переходный период, установленный федеральным конституционным законом об образовании Камчатского края [12], длится со дня вступления закона силу (15 июля 2007 г. — ч. 1 ст. 18 Камчатского ФКЗ) и до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края, но не позднее 31 декабря 2008 г. (ч. 1 ст. 7 Камчатского ФКЗ). Край считается образованным с 1 июля 2007 г. (ч. 4 ст. 1 Камчатского ФКЗ).
Закон продлевает срок полномочий Совета народных депутатов Камчатской области и сокращает его для Думы Корякского автономного округа до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края (ч. 1, 2 ст. 8 Камчатского ФКЗ). По аналогии с Красноярским ФКЗ закон устанавливает запрет на дополнительные выборы депутатов областного и окружного парламентов (ч. 7 ст. 8 Камчатского ФКЗ). Также на действующих окружных депутатов не распространяются запреты на совмещение выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы (ч. 8 ст. 8 Камчатского ФКЗ).
Часть 7 ст. 8 Камчатского ФКЗ воспроизвела уже ставшие традиционными ограничения на полномочия законодательных (представительных) органов объединившихся субъектов Российской Федерации (Камчатской области и Корякского автономного округа), действующие с момента вступления в силу федерального конституционного закона и до окончания переходного периода. Запрету для областного и окружного парламентов выражать недоверие губернаторам области и округа и иным должностным лицам, в чьем назначении участвовали эти парламенты, корреспондирует запрет для губернаторов области, округа и края на роспуск Совета народных депутатов области и Думы округа (ч. 2 ст. 10, ч. 10 ст. 11 Камчатского ФКЗ).
Совет народных депутатов области и Дума округа совместно наделяют полномочиями первого губернатора Камчатского края (ч. 1, 2 ст. 11 Камчатского ФКЗ). Взаимодействие первого губернатора края с Советом народных депутатов области и Думой округа осуществляется в соответствии с настоящим федеральным конституционным законом и законодательством области и округа (ч. 11 ст. 11 Камчатского ФКЗ).
Специфика законодательного процесса в переходный период образования Камчатского края закреплена в ч. 5 и 6 ст. 8 Камчатского ФКЗ, по сути воспроизведшего модель совместного законотворчества, впервые закрепленную в Пермском ФКЗ. Так, со дня образования Камчатского края Совет народных депутатов Камчатской области и Дума Корякского автономного округа принимают совместные решения по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода. Решения считаются при-
нятыми, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов областного Совета и окружной Думы.
Со дня образования края и до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе, законы принимаются областным Советом и окружной Думой в форме законов Камчатского края, подписываются и обнародуются губернатором края. Иные нормативно-правовые акты Камчатского края по вопросам, отнесенным к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаются областным Советом и окружной Думой. Все особенности совместного законотворчества в Камчатском крае определяются соглашением между областным Советом, окружной Думой и губернатором края. При этом в принятом Соглашении [13] закрепляется раздельный порядок рассмотрения идентичных текстов проектов нормативных актов (ч. 7 Соглашения).
Как и во всех подобных законах, ч. 4 ст. 16 Камчатского ФКЗ устанавливает порядок совместного принятия закона о бюджете Камчатского края на 2008 год.
В качестве предварительного итога можно отметить, что Камчатский ФКЗ в целом воспроизвел модель организации законодательной власти в переходный период, аналогичную модели, закрепленной в Пермском ФКЗ.
Иркутская область. Переходный период, установленный федеральным конституционным законом об образовании Иркутской области [14], охватывает период времени со дня вступления его в силу и до дня завершения формирования законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 января 2009 г. (ч. 1 ст. 7 Иркутского ФКЗ). Закон вступил в силу с 1 января 2007 г., область считается образованной с 1 января 2009 г. (ч. 4 ст. 1 Иркутского ФКЗ).
Со дня образования нового субъекта Российской Федерации Законодательное собрание Иркутской области осуществляет полномочия его законодательного (представительного) органа государственной власти до дня завершения формирования последнего в правомочном составе. Срок полномочий Думы Усть-Ордынского Бурятского ав-
тономного округа сокращается до дня образования нового субъекта Российской Федерации. Дополнительные выборы в указанные органы не проводятся, и на депутатов окружной Думы не распространяются ограничения подобно другим аналогичным законам (ч. 1—5, 8—9 ст. 8 Иркутского ФКЗ).
По аналогии с Красноярским ФКЗ
ч. 6—8 ст. 8 Иркутского ФКЗ содержат перечень ограничений полномочий законодательных органов области и округа, который различается для законодательных органов области и округа. Различия эти также обусловлены тем, что полномочия Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации возложены на Законодательное собрание области, а окружная Дума прекращает свое существование с момента образования нового субъекта Российской Федерации. К новеллам Иркутского ФКЗ можно отнести дополнительный запрет в переходный период для Законодательного собрания области на принятие устава нового субъекта Российской Федерации. В аналогичных федеральных конституционных законах, принятых ранее, подобных прямых запретов не было.
В части осуществления законодательного процесса в переходный период Иркутский ФКЗ закрепил гибридную по отношению к Пермскому и Красноярскому ФКЗ модель. При этом порядок осуществления совместного законотворчества по Иркутскому ФКЗ имеет существенные отличия от порядка, закрепленного Пермским ФКЗ.
Часть 3 ст. 18 Иркутского ФКЗ по аналогии с ч. 3 ст. 13 Красноярского ФКЗ допускает возможность распространения действия нормативно-правовых актов области и округа на всю территорию нового субъекта Российской Федерации.
Часть 5 ст. 18 Иркутского ФКЗ устанавливает, что после дня образования нового субъекта Российской Федерации и до завершения переходного периода органы государственной власти Иркутской области вправе принимать нормативно-правовые акты «новой» Иркутской области.
В соответствии с ч. 4 ст. 18 Иркутского ФКЗ, со дня вступления в силу указанного ФКЗ до дня образования «новой» Иркутской области органы государственной власти «прежней» Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа вправе принимать нормативно-пра-
вовые акты Иркутской области, действие которых распространяется на территорию области и округа. Урегулирование порядка принятия таких актов по уже сложившейся практике возлагается на соглашение между законодательными органами и высшими должностными лицами области и округа. Принятое Соглашение [15] отражает безусловное доминирование областных органов власти в правотворческом процессе.
Закон о бюджете нового субъекта Российской Федерации на 2008 год принимается совместно (ч. 2—4 ст. 14 Иркутского ФКЗ). Порядок составления, рассмотрения и утверждения закона о бюджете определен принятым Соглашением [16].
В целом по порядку организации законодательной власти в переходный период модель, закрепленная в Иркутском ФКЗ, занимает промежуточное место между моделями, закрепленными в Пермском и Красноярском ФКЗ. Весьма экзотичным выглядит порядок принятия нормативноправовых актов с начала переходного периода и до дня образования нового субъекта Российской Федерации органами государственной власти Иркутской области с участием соответствующих органов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, когда действие этих актов распространяется раздельно на территорию области и округа, еще являющихся отдельными субъектами Российской Федерации. Так же как и в Красноярском крае, с момента образования нового субъекта Российской Федерации функции его парламента возлагаются на законодательный (представительный) орган только одного из объединившихся субъектов Российской Федерации — Законодательное собрание Иркутской области, что вызывает сомнения в легитимности такого порядка.
Забайкальский край. Переходный период в федеральном конституционном законе об образовании Забайкальского края [17] установлен несколько иначе, чем в других аналогичных законах. Начинается он со дня вступления в силу самого ФКЗ (26 июля 2007 г.) и заканчивается 1 января 2010 г., т. е. окончание периода не имеет привязки к такому юридическому факту, как день формирования законодательного органа нового субъекта Российской Федерации в правомочном составе (ч. 1, 2 ст. 7 Забайкальского ФКЗ). Край считается образованным
с 1 марта 2008 г. (ч. 4 ст. 1 Забайкальского ФКЗ).
В законе закрепляется, что Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума осуществляют свои полномочия до дня образования Забайкальского края в текущем порядке с учетом положений ФКЗ (ч. 1 ст. 8).
Со дня образования края и до дня первого правомочного заседания Законодательного собрания края его полномочия осуществляют совместно Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума. Порядок осуществления таких полномочий определяется самим Забайкальским ФКЗ, соглашением между областной и окружной Думами, а также их совместным регламентом (ч. 2, 4—6 ст. 8 Забайкальского ФКЗ). Обе Думы совместно наделяют полномочиями первого губернатора Забайкальского края и взаимодействуют с ним в порядке, установленном в самом ФКЗ (ч. 2—4, 12 ст. 11 Забайкальского ФКЗ).
В Забайкальском ФКЗ воспроизводится перечень ограничений на полномочия законодательных органов области и округа, аналогично перечню, закрепленному в Иркутском ФКЗ, действующий с момента вступления в силу Забайкальского ФКЗ и до окончания полномочий этих законодательных органов. В отличие от Иркутского ФКЗ Забайкальский ФКЗ распространяет ограничения на полномочия областной и окружной дум одновременно и в полном объеме, в силу того, что эти органы совместно осуществляют полномочия Законодательного собрания края до завершения его формирования в правомочном составе. Как и в Иркутском ФКЗ, закон ограничивает проведение дополнительных выборов в обе Думы и не распространяет на депутатов окружной Думы запреты на совмещение выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы (ч. 8, 9 ст. 8 Забайкальского ФКЗ). Также, по аналогии с Иркутским ФКЗ, Забайкальский ФКЗ напрямую ограничил учредительные полномочия обеих Дум, запретив им принимать устав края.
По сложившейся практике закон запрещает губернаторам области и края, главе администрации округа в переходный период осуществлять действия, направленные на досрочное прекращение полномочий областной и окружной Дум соответственно
(ч. 4 ст. 10, ч. 12 ст. 11 Забайкальского ФКЗ).
С точки зрения законодательного процесса Забайкальский ФКЗ в целом воспринял пермскую модель совместного законотворчества. Так, в ч. 4—6 ст. 8 Забайкальского ФКЗ устанавливается, что при осуществлении полномочий Законодательного собрания края областная и окружная думы принимают совместные решения в форме законов и иных нормативно-правовых актов Забайкальского края.
Порядок принятия и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Забайкальского края определяется соглашением между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой и губернатором Забайкальского края.
Порядок возможного совместного принятия областной и окружной Думами закона о бюджете Забайкальского края на 2009 год устанавливается ч. 3—5 ст. 15 Забайкальского ФКЗ и детально регламентируется принятым в соответствии с ним соглашением [18].
С момента вступления в силу Забайкальского ФКЗ и до дня образования Забайкальского края порядок нормативного правотворчества определялся соглашением между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой, губернатором Читинской области и главой администрации Агинского Бурятского автономного округа [19] (далее — Соглашение 2007 г.). После вступления в должность первого губернатора края порядок совместного законотворчества определялся соглашением между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой и губернатором Забайкальского края [20]. Все процедуры совместного законотворчества были детально урегулированы совместным регламентом Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы [21].
Соглашение 2007 г., основанное на положениях ч. 4 ст. 19 Забайкальского ФКЗ, в целом можно охарактеризовать как правовой акт, синхронизирующий нормотворческую деятельность органов государственной власти еще самостоятельных области и округа до дня образования Забайкальского края в целях решения задач переходного периода. Соглашение регулирует процедуры принятия законов и иных нормативноправовых актов области и округа, действие которых одновременно будет распростра-
няться на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (ч. 2 ст. 1 Соглашения).
Фактически Соглашение 2007 г. закрепляет еще один способ формирования законодательства в переходный период образования нового субъекта Российской Федерации, заключающийся в раздельном, но синхронизированном (согласованном) нормотворчестве. По всем своим параметрам такое согласованное нормотворчество органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации отличается от процедур совместного законотворчества.
Модель организации законодательной власти в переходный период, установленная в Забайкальском ФКЗ, сходна с моделью, закрепленной в Пермском ФКЗ, с некоторыми вариациями. К последним можно отнести установленный ч. 4 ст. 19 Забайкальского ФКЗ способ синхронизированного правотворчества, являющийся не менее экзотичным, чем способ, закрепленный в
ч. 4 ст. 18 Иркутского ФКЗ. Действительно, принятие органами государственной власти еще самостоятельных субъектов Российской Федерации идентичных актов, распространяющих свое действие раздельно на их территории, выглядит весьма специфично.
Заключение. Анализ положений федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации приводит нас к выводу о том, что с момента образования нового субъекта Российской Федерации и до окончания переходного периода функции соответствующих органов нового субъекта Российской Федерации выполняют органы государственной власти объединившихся и прекративших свое существование субъектов Российской Федерации. Кроме этого, в большинстве случаев органы государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации участвуют в формировании органов власти нового субъекта Российской Федерации [22]. В рамках нашего исследования мы можем подвести следующие итоги:
1. Практика объединения субъектов Российской Федерации позволяет выделить три модели организации законодательной деятельности в новых субъектах Российской Федерации в переходный период их образования:
Пермская модель. Для этой модели характерно то, что функции законодательного
(представительного) органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации с момента его образования исполняются совместно аналогичными органами объединившихся субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство отражается и на специфике законодательного и бюджетного процессов, а также на том, что парламенты объединившихся и прекративших свое существование субъектов Российской Федерации наделяют полномочиями первого губернатора нового субъекта Российской Федерации и участвуют в формировании его органов исполнительной власти. К этой модели тяготеют Камчатский и Забайкальский края. В Забайкалье тесное взаимодействие органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации начинается с начала переходного периода до дня образования края и выражается в их синхронизированном и согласованном нормотворчестве.
Красноярская модель. Эта модель характеризуется тем, что с момента образования нового субъекта Российской Федерации и до окончания переходного периода полномочия его губернатора и законодательного (представительного) органа возлагаются соответственно на губернатора и законодательное собрание «прежнего» Красноярского края при прекращении полномочий аналогичных органов объединившихся автономных округов.
Иркутская модель. Взаимодействие законодательных (представительных) органов начинается с начала переходного периода и длится до дня образования нового субъекта Российской Федерации. Выражается это взаимодействие в принятии Законодательным собранием области с участием окружной Думы актов, распространяющих действие на территории обоих субъектов. Со дня образования нового субъекта Российской Федерации функции его законодательного (представительного) органа исполняет Законодательное собрание области, окружная Дума прекращает свою деятельность.
2. С точки зрения легитимности вариант, когда со дня образования нового субъекта Российской Федерации функции его законодательного (представительного) органа исполняет законодательный (представительный) орган только одного из объединившихся субъектов Российской Федерации, как правило, края (области), вызывает определенные сомнения. Так, формально
при исполнении функций законодательного органа нового субъекта Российской Федерации законодательным органом одного из объединившихся субъектов Российской Федерации складывается ситуация, когда все население нового субъекта Российской Федерации представляет орган, в формировании которого участвовало население только одного субъекта Российской Федерации.
Легитимность такого варианта организации законодательной власти может быть обоснована тем, что в условиях существования «сложносоставных» субъектов Российской Федерации ранее население «входящих» субъектов Российской Федерации участвовало в формировании законодательных органов «включающих» субъектов Российской Федерации. Однако представительство населения «входящих» субъектов Российской Федерации в законодательных органах «включающих» субъектов Российской Федерации определялось законодательством последних и для населения «входящих» субъектов носило вторичный характер, так как оно, прежде всего, формировало законодательные (представительные) органы своих субъектов Российской Федерации. В случае объединения субъектов Российской Федерации, не относящихся к «сложносоставным», такой вариант организации законодательной власти в переходный период является неприемлемым.
Представляется, что с точки зрения легитимности предпочтителен вариант, когда со дня образования нового субъекта Российской Федерации функции его законодательного (представительного) органа исполняют совместно законодательные (представительные) органы всех объединившихся субъектов Российской Федерации, которые представляют все население нового субъекта Российской Федерации. Правда, в этом случае возникает формальное противоречие с требованиями Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым субъект Российской Федерации может иметь один законодательный орган. По нашему мнению, в случае противоречия между легитимностью и легальностью первое обладает безусловным приоритетом. К тому же примеры подобного рода дают сами федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации, устанавливающие множество исключений из действующего законодательства
как в переходный период, так и на весь период действия этих законов.
3. Вызывает сомнение обоснованность всего перечня ограничений на полномочия законодательных (представительных) органов всех объединившихся субъектов Российской Федерации устанавливаемых в переходный период.
Если с политико-правовой точки зрения запрет на принятие решений, направленных на прекращение процесса образования новых субъектов Российской Федерации, объясним, то другие запреты объяснению поддаются с трудом. Так, запреты на отчуждение имущества и заключение соглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами и коммерческими структурами представляются незаконными и не соответствующими Конституции Российской Федерации. В полной мере это относится и к запрету на требования об отставке губернаторов и назначенных ими должностных лиц. Такой запрет фактически упраздняет и без того ограниченный парламентский контроль в регионах и вносит существенный дисбаланс в принцип разделения властей.
Попытки оправдания этих запретов целями и задачами переходного периода могут привести, в свою очередь, к сомнениям в конституционности уже указанных целей и задач, которые, вне всякого сомнения, должны соответствовать требованиям легитимности и легальности. Ш
1. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : федер. конст. закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 20 дек. (далее — основной ФКЗ).
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Авакьян С. А. Конституционное право России : учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М. : Юристъ, 2005. С. 667.
4. Например, см.: Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые проблемы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 68.
5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конст. закон от
25.03.2004 № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ.
2004. № 13. Ст. 1110 (далее — Пермский ФКЗ).
6. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов). Иркутск, 2005. С. 134.
7. О Соглашении о порядке принятия в переходный период образования Пермского края законов Пермского края и иных нормативных правовых актов Пермского края : постановление ЗС Пермского края от 17.11.2005 № 2726 // Бюл. Законодательного собрания и Администрации Пермской области. 2006. 31 янв. № 1 (III ч.).
8. Хамраев В. Как переделят Россию // Коммерсант-Власть. 2004. № 11. С. 36; Кульчевский В. В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право.
2007. № 10. С. 22-23.
9. См.: Проблемы законодательного обеспечения укрупнения субъектов Российской Федерации (на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа) // Аналитический вестник. М., 2004. № 6 (226). С. 17-18.
10. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конст. закон от
14.10.2005 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ.
2005. № 42. Ст. 4212 (далее — Красноярский ФКЗ).
11. О соглашении о порядке принятия закона нового субъекта Российской Федерации, образуемого в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, о бюджете на 2007 год : постановление Законодательного собрания Красноярского края от 21.09.2006 № 20-5066П // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.
2006. 6 окт. (№ 39).
12. Об образовании в составе Российской Федера-
ции нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конст. закон от
12.07.2006 № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ.
2006. № 29. Ст. 3119 (далее — Камчатский ФКЗ).
13. Соглашение о порядке принятия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края Советом народных депутатов Камчатской области и Думой Корякского автономного округа (со дня образования Камчатского края и до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе) от
24.07.2007 № 1 // Официальные ведомости. 2007. 26 июля (№ 92—100).
14. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее — Иркутский ФКЗ).
15. Соглашение о порядке принятия законов Иркутской области и иных нормативно-правовых актов Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа // Областная. 2007. 20 апр. (№ 42).
16. Соглашение о порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 год // Областная. 2007. 18 апр. (№ 41).
17. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от
21.07.2007 № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ.
2007. № 30. Ст. 3745 (далее — Забайкальский ФКЗ).
18. О соглашении между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой и Губернатором Забайкальского края : постановление Читинской областной Думы, Агинской Бурятской окружной Думы от 04.07.2008 № 82 // Забайкальский рабочий.
2008. 23 июля (№ 133).
19. О соглашении между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой, Губернатором Читинской области и Главой администрации Агинского Бурятского автономного округа : постановление Читинской областной Думы от 19.12.2007 № 515 // Забайкальский рабочий. 2008. 22 янв. (№ 11).
20. О соглашении между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой и Губернатором Забайкальского края : постановление Читинской областной Думы, Агинской Бурятской окружной Думы от 04.04.2008 № 2 // Забайкальский рабочий.
2008. 14 апр. (№ 67).
21. О совместном регламенте Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы : постановление Читинской областной Думы от
05.02.2008 № 24 // Забайкальский рабочий. 2008. 13 февр. (№ 26).
22. Подобная мысль была высказана также Е. С. Меркуловым. Подробнее см.: Меркулов Е. С. Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования новых субъектов Российской Федерации // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. Иркутск, 2006. С. 37—50.
Legislative Authority Organization in Transition Period of new Subject's Foundation in Russian Federation: Common and Specific Traits
© Damdinov B., 2010
Foundation of new subjects in Russian Federation adduced to some phenomena appearance, which weren't famous in the constitutional law of our country. To analogical phenomenon, absolutely belongs transition period of foundation new subjects of Russian Federation, caused a lot of constitutional law innovative legislation.
Bodies of power foundation in new subject of Russian Federation and united subjects bodies of power and organizations functioning on new subject's territory belongs to main questions of transition period.
Particular interest provokes the question of legislative authority organization in transition period of new subject's foundation, and in the process of its solution regional practice allows to find as common, as well specific traits.
Key words: Russian Federation; federal structure; federalism; Russian Federation subjects foundation; transition period; legislative authority.
