CC BY
93
Вопросы конституционного права
УДК 342.24
ОСОБЫЙ СТАТУС
АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО ОКРУГА В СОСТАВЕ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ:
ОТ КОНЦЕПЦИИ К УСТАВУ
© Дамдинов Б. Д., 2009
Настоящая статья посвящена проблемам правового регулирования особого статуса административно-территориальных единиц в границах бывших автономных округов, образованных в результате объединения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: российский федерализм; федеративное устройство; статус субъекта Российской Федерации; объединение (укрупнение) субъектов Российской Федерации; административно-территориальное устройство; территориальная автономия; особый статус.
Наиболее специфической проблемой в процессе образования новых субъектов Российской Федерации в результате объединения области (края) и автономного округа (округов), является особый статус административно-территориальных единиц образованных в границах территорий бывших автономных округов. К сожалению, за исключением соответствующих федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации в результате объединения [1], никаких актов федерального уровня хоть каким-то образом детализирующих особый статус административнотерриториальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов, на данный момент нет.
Фактически федеральные власти переложили бремя правового регулирования особого статуса административно-территориальных единиц на сами объединяющиеся субъекты. Случай сам по себе в современных российских политико-правовых реалиях сверхцентрализации достаточно уникальный. Однако неопределенность на федеральном уровне и региональная специфика, привела к тому, что видения особого статуса в каждом отдельном случае объединения весьма и весьма различаются
[2]. Не стал исключением из этого и Агинский Бурятский округ в составе Забайкальского края образованный в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Предыстория объединения
Автономные округа в своем правовом развитии прошли следующие этапы: национальное административно-территориальное образование с элементами автономии — ква-зигосударственное автономное образование — субъект федерации. В связи с этим конструкция «сложносоставности» трансформировалась следующим образом: административно-территориальное образование находится в составе другого территориального образования более высокого уровня — ква-зигосударственное образование одного вида в составе образования другого вида — субъект федерации в составе другого субъекта. Именно данное формально абсурдное обстоятельство, а также небольшой политический вес и слабый экономический потенциал большинства округов стали поводом их присоединения к областям (краю) [3].
Между тем среди автономных округов Агинский Бурятский автономный округ имеет некоторые специфические особенности, которые выделяют его из сложившейся
модели «слабый округ присоединяется к более сильному субъекту федерации» [4]. По указанной модели присоединяющийся субъект федерации (округ), как правило, характеризуется как, во-первых, слаборазвитая и малонаселенная территория; во-вторых, как плохо управляемая территория, выражающееся в том, что власти округа не прикладывают достаточных усилий для преодоления отставания в социально-экономическом развитии региона. Присоединяющийся субъект федерации (область/край) должен быть экономически более развитым, а его власти быть способными реализовать эффективную модель интеграции и модернизации [5]. В этом случае присоединение депрессивного региона к более развитой «материнской» территории возможно даст некий синергетический эффект в социально-экономическом развитии объединенного субъекта Российской Федерации.
Однако ни одно из базовых условий, потенциально обеспечивающих позитивные результаты объединения, для Агинского Бурятского автономного округа не соблюдается. Округ должен был объединяться с депрессивной Читинской областью, которая в обозримой перспективе вряд ли может стать «локомотивом развития». На фоне других автономных округов и собственно Читинской области власти Агинского Бурятского автономного округа добились впечатляющих успехов в социально-экономическом развитии региона и резком сокращении дотационности его бюджета. К моменту начала обсуждения практических вопросов объединения с Читинской областью (2005—2006 гг.) Агинский Бурятский автономный округ по темпам роста промышленности был в числе первых по Сибирскому федеральному округу, превысив по объемам промышленного производства среднероссийский уровень (свыше 2/3 от 1990 г.). Динамика инвестиций в округе в душевом измерении превысила показатели наиболее развитой в регионе Иркутской области, то же касается и жилищного строительства. Помимо жилья инвестиционный «бум» отразился и на социально-демографическом развитии округа; так, если еще в 2002 г. безработными были 25 % от экономически активного населения, то в 2005 г. уровень безработицы в округе опустился до среднероссийского, что ниже, чем по Сибирскому федеральному округу. Уровень бедности в округе с 97 % в 1999 г. упал до 36 % в 2004 г.
Такие результаты были достигнуты именно благодаря грамотной экономической политике окружных властей, которые смогли создать достаточно серьезную налогооблагаемую базу для бюджета региона. Доля перечислений из федерального бюджета в консолидированном окружном бюджете с 2001 г. по 2004 г. снизилась в четыре раза до 24 % (в Читинской области — 42 %), при этом если в Читинской области душевые расходы бюджета в 2004 г. составляли 15 тыс. руб., то в Агинском Бурятском автономном округе — 42 тыс. руб. Стоит отметить, что к моменту объединения асимметрия в экономическом развитии между округом и областью еще более усилилась в пользу округа. Думается, что приведенные показатели вполне достаточны для объяснения позиции окружных властей, которые первоначально выступали против объединения с Читинской областью [6].
Кроме этого, имеется историческая причина неприятия идеи объединения, связанная с самой историей создания Агинского Бурятского автономного округа, которая началась с Постановления ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области» [7]. В отличие от практики образования национальных округов на территориях традиционного расселения коренных народностей Севера, Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальные округа были образованы в результате раздела Бурят-Монгольской АССР. Для титульного этноса субъекта федерации, численность которого превышает 60 % всего населения округа, данный вопрос является весьма чувствительным, затрагивающим его историческую память. Разделение Бурят-Монгольской АССР было воспринято как нарушение поступательной логики в эволюции национальной государственности бурятского народа. Присоединение округов к Иркутской и Читинской областям могло рассматриваться и рассматривается некоторыми кругами как этап в ликвидации национальной бурятской государственности.
Тем не менее, несмотря на все сопутствующие издержки, политическое решение об объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа было принято, причем на федеральном уровне. Выступавшее против объединения окруж-
ное руководство было «переубеждено» в его необходимости. Конечно, с юридической точки зрения, инициаторами процесса объединения выступили главы области и округа, обратившиеся к Президенту Российской Федерации с «объединительной» инициативой. Президент не возражал, и объединительные референдумы в обоих субъектах федерации прошли с предсказуемо высокими явкой и положительными результатами.
Соглашение
Практика объединения, в условиях неполноты и пробельности профильного федерального конституционного закона [8], вынудила объединяющие субъекты Российской Федерации заключать соответствующие «объединительные» договоры об условиях и порядке объединения. Эта же практика породила и договоры о статусе территориального образования, утрачивающего статус субъекта федерации в ходе образования нового субъекта федерации [9].
В нашем случае таким документом стало Соглашение об особом статусе административно-территориальной единицы в составе нового субъекта Российской Федерации, образованного в результате объединения Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области от 14 февраля 2007 г. (далее — Соглашение). Соглашение было подписано губернатором Читинской области и главой Администрации Агинского Бурятского автономного округа. Как и все документы подобного рода, Соглашение является политико-декларативным актом, не имеющим свойства нормативно-правового акта, и использовалось в агитационных целях в референдуме по объединению. С другой стороны, в содержании Соглашения стороны зафиксировали основные положения, касающиеся будущего особого статуса административно-территориальной единицы образуемой на территории Агинского Бурятского автономного округа. Хотя эти положения не являются юридически обязывающими, заключением подобного Соглашения перед проведением «объединительных» референдумов стороны связали себя соответствующими политическими обязательствами.
Соглашение содержит следующие основные параметры особого статуса административно-территориальной единицы образуемой на территории Агинского Бурятского автономного округа:
1. В границах Агинского Бурятского автономного округа в составе нового субъекта Российской Федерации создается административно-территориальная единица — Агинский Бурятский округ, статус которого будет установлен соответствующим федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта и определен уставом нового субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3).
2. На территории округа создается исполнительный орган государственной власти нового субъекта Российской Федерации — администрация округа, за которой закрепляются государственные полномочия, необходимые для осуществления функций по обеспечению особого статуса округа, его социально-экономического развития. Структура администрации округа формируется с учетом отраслевой структуры экономики и социальной сферы округа, администрацию возглавляет ее глава, назначаемый высшим должностным лицом нового субъекта Российской Федерации. Глава администрации округа входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации в должности заместителя его руководителя (ст. 4).
3. Со дня образования нового субъекта Российской Федерации и до завершения формирования парламента нового субъекта Российской Федерации его полномочия временно исполняют Агинская Бурятская окружная Дума и Читинская областная Дума путем принятия совместных решений. Предусматривается повышенное представительство населения Агинского Бурятского округа в парламенте нового субъекта Российской Федерации первого созыва — до 1/3 от численности депутатов, избираемых по мажоритарной системе, помимо этого стороны содействуют выдвижению представителей округа от каждого субъекта по пропорциональной избирательной системе. Стороны содействуют избранию в руководство парламента нового субъекта Российской Федерации первого созыва, депутата от округа в должности не ниже председателя. Стороны предпринимают меры для создания представительного органа Агинского Бурятского округа (ст. 5, 6).
4. Предполагается, что местное самоуправление на территории округа будет осуществляться с учетом традиций народов, проживающих на его территории, с сохра-
нением сложившейся до объединения его структуры, системы и функционирования (ст. 7).
5. По окончании переходного периода Стороны способствуют формированию самостоятельного бюджета Агинского Бурятского округа (ст. 8).
Помимо указанного, Соглашение содержит положения, достаточно подробно регулирующие иные вопросы, касающиеся переходного периода в образовании нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, Соглашение стало комплексным актом, содержащим в себе элементы как «объединительного» договора, так и договора об особом статусе. Безусловно, что при подготовке Соглашения Стороны внимательно изучили опыт предшествующих объединений, провели анализ уже принятых «объединительных» федеральных конституционных законов, поэтому в текст Соглашения были включены многие положения об особом статусе, ставшие уже «традиционными» для подобных законов, о чем мы укажем ниже. Обращают на себя внимание некоторые положения Соглашения, которые следует признать специфическими и, скорее всего, выражающими притязания властей Агинского Бурятского автономного округа. Так, следует признать справедливыми и обоснованными положения Соглашения о создании администрации округа с широким кругом полномочий, направленных на обеспечение особого статуса округа и его социально-экономического развития. Различия в структуре экономик округа и Читинской области, разные темпы развития, различия в уровне жизни обуславливают наличие на территории округа такого органа исполнительной власти. Вызывает сомнения уровень притязаний округа на повышенное представительство в парламенте нового субъекта Российской Федерации нового созыва, превышающее все подобные преференции в других объединившихся субъектах Российской Федерации. Представляется весьма любопытным намерение Сторон создать представительный орган административно-территориальной единицы с особым статусом; на первый взгляд, это укладывается в рамки действующего законодательства. Намерение Сторон по формированию самостоятельного (?!) бюджета административно-территориальной единицы с особым статусом уже на момент подписания Соглашения противоречило
бюджетному законодательству, не предусматривающему такой вид бюджета. Единственно возможным вариантом решения этой проблемы на тот момент могло стать учреждение целевого бюджетного фонда округа в составе бюджета нового субъекта [10]. Однако позднее и эта возможность была исключена изменениями в бюджетном законодательстве.
Федеральный конституционный закон
После проведенных в Агинском Бурятском автономном округе и Читинской области референдумов об объединении, на основе достигнутого Соглашения и имеющихся договоренностей между властями обоих субъектов Российской Федерации, на федеральном уровне была начата работа над проектом федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации — Забайкальского края. Следует отметить, что хотя принятие подобного федерального конституционного закона полностью находится в ведении федерации [11], практика согласования их проектов с заинтересованными субъектами федерации стала положительной тенденцией, которую можно было бы закрепить в соответствующем законе [12].
Помимо общего установления о том, что особый статус определяется федеральным законодательством, уставом и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ (далее — Забайкальский ФКЗ), как и другие подобные законы, зафиксировал следующие общие положения, определяющие основы особого статуса административно-территориальных единиц, образованных в границах территорий бывших автономных округов:
1. Цель образования нового субъекта Российской Федерации — ускорение социально-экономического развития объединяющихся субъектов Российской Федерации и повышение уровня жизни их населения. Об этом, к примеру, гласит п. 2 ст. 1 Забайкальского ФКЗ.
2. Единство территории административно-территориальных единиц с особым статусом. Так, в соответствии
со ст. 5 Забайкальского ФКЗ Агинский Бурятский округ (далее — АБО) создается как административно-территориальная единица с особым статусом в составе Забайкальского края в границах территории Агинского Бурятского автономного округа (далее — АБАО). Фиксация территориального единства в федеральном конституционном законе означает, что любые изменения границ административно-территориальной единицы с особым статусом возможны только в порядке внесения изменений и дополнений в федеральный конституционный закон.
3. Повышенное представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном органе государственной власти вновь образованных субъектов Российской Федерации. Как правило, такое повышенное представительство в законодательном органе гарантируется только для депутатского корпуса первого созыва, в дальнейшем данный вопрос должен регулироваться Уставом самого субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством. Подобные нормы содержатся в подп. 3 п. 1 ст. 9 и п. 2 ст. 20 Забайкальского ФКЗ.
4. Организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом. Подобная норма зафиксирована в ст. 13 Забайкальского ФКЗ.
5. Гарантии для коренных малочисленных народов. Практически во всех федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации в результате объединения дублируются положения федерального законодательства о гарантиях для коренных малочисленных народов; об этом, например, говорится в ст. 14 Забайкальского ФКЗ.
Помимо общих положений, касающихся особого статуса, Забайкальский ФКЗ зафиксировал нормы, специфичные для Забайкальского края. Так, в п. 2. ст. 5 Забайкальского ФКЗ закреплено принципиальное положение о том, что особый статус Агинского Бурятского округа устанавливается с учетом исторических и иных традиций. Закрепление исторических и иных традиций в федеральном конституционном законе как важнейшем правовом ориентире при регулировании особого статуса, означает придание им высшей юри-
дической силы, исключающей их игнорирование как федеральным, так и региональным законодателем.
Кроме принципиальных положений в Забайкальском ФКЗ содержатся частные указания, среди которых — требование п. 3 ст. 9, в соответствие с которым, помимо повышенного представительства населения АБО в Законодательном собрании Забайкальского края, предусмотренного подп. 3 п. 1 ст. 9, необходимо учитывать представительство депутатов, избранных от АБО, при избрании руководителей Законодательного собрания Забайкальского края и его структурных подразделений. Также ст. 14 Забайкальского ФКЗ наряду с гарантиями для коренных малочисленных народов дополнительно гарантирует обеспечение прав и законных интересов народов, традиционно проживающих на территории Забайкальского края.
Концепция особого статуса Агинского Бурятского округа Забайкальского края
Как мы видим, многие положения Соглашения были учтены в Забайкальском ФКЗ, среди которых принципиальное значение имеет положение о том, что особый статус Агинского Бурятского округа устанавливается с учетом исторических и иных традиций. Однако неопределенность данной формулировки стала основой для последующего политического торга, жертвой которого во многом стала Концепция особого статуса Агинского Бурятского округа Забайкальского края1 (далее — Концепция), на базе которой предполагалась разработка раздела Устава Забайкальского края, посвященного Агинскому Бурятскому округу.
Основные положения Концепции включали в себя следующее:
1. Возможность правового регулирования особого статуса субъектами Российской Федерации
Представляется, что в условиях отсутствия специализированного федерального законодательства, посвященного административно-территориальным единицам с особым статусом, вновь образованные субъекты Российской Федерации обязаны руководствоваться положениями соответствующих федеральных конституционных законов о том, что помимо федерального законодательства к числу основных правовых регуляторов особого статуса относятся их уставы. Сложившаяся практика во вновь обра-
зованных субъектах Российской Федерации в результате объединения пошла по указанному пути, когда субъекты федерации фактически вынуждены в инициативном порядке определять специфику административно-территориальных единиц с особым статусом.
Следует отметить, что правовых препятствий для опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения нет. Это положение закреплено в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (п. 12 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П) [13], которое получило развернутую регламентацию в текущем федеральном законодательстве (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [14] (далее — ФЗ-184).
Кроме этого, следует учитывать факт того, что общие вопросы административнотерриториального устройства субъектов Российской Федерации отнесены к их ведению (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П [15], подп. «л» п. 2 ст. 5 ФЗ-184).
Помимо вопросов административно-территориального устройства, субъектам Российской Федерации предоставлены иные правовые возможности для регулирования особого статуса административно-территориальных единиц образованных в границах бывших автономных округах, о чем будет указано ниже.
2. Организация и деятельность государственной власти и местного самоуправления в АБО
Несомненно, к исторической традиции на территории АБО следует отнести существование системы органов государственной власти (представительного и исполнительных органов), полномочия которых охватывали территорию всего округа, олицетворяя его территориальное единство. Следовательно, к существенным элементам особого статуса АБО относится наличие представительного и исполнительного органов государственной власти.
Традиционно народное представительство на государственном уровне в округе вы-
ражалось в существовании общеокружного представительного органа власти. В советский период это был окружной Совет народных депутатов, затем после обретения округом статуса субъекта Российской Федерации — Агинская Бурятская окружная Дума. В досоветский период в существовавшей системе организации государственной власти представительские функции выполняли соответствующие степные Думы.
ФЗ-184 в ст. 4 определяет, что «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». Системное толкование норм этого закона позволяет утверждать о том, что кроме него в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут существовать иные представительные органы государственной власти, не наделенные законодательными полномочиями. В п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П прямо указывается на возможность образования не только исполнительных, но и представительных органов государственной власти административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.
Таким образом, правовых препятствий к созданию в АБО представительного органа государственной власти нет, политическая воля сторон по созданию такого органа была выражена в п. 3 ст. 5 Соглашения.
Представляется возможным в рамках действующего федерального законодательства в соответствии с историческими и иными традициями округа учредить постоянно действующий представительный орган АБО — Агинскую степную Думу (далее — степная Дума) как иной орган государственной власти Забайкальского края. К основным направлениям деятельности (функциям) степной Думы необходимо отнести следующее: 1) содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в защите и укреплении конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина; 2) осуществление представительских, консультативных и контрольных функций; 3) участие в рамках своих полномочий в обеспечении особого статуса АБО. Для реализации указанных функций необходимо наделить степную Думу следующи-
ми полномочиями: 1) правом законодательной инициативы в Законодательном собрании Забайкальского края; 2) правом предварительного рассмотрения проектов законов и иных правовых актов края по вопросам, касающимся особого статуса АБО, при этом согласие степной Думы должно являться обязательным условием для принятия и вступления в силу этих актов; 3) правом в рамках контрольной функции на получение и заслушивание информации от органов государственной власти и местного самоуправления Забайкальского края; 4) краевым законом могут быть предусмотрены иные полномочия степной Думы. Степная Дума должна быть наделена правами юридического лица, самостоятельно решать вопросы своего организационного, информационного, правового, материально-технического и финансового обеспечения в пределах средств, предусмотренных отдельной строкой расходов бюджета Забайкальского края. Состав, структура, формы деятельности, порядок формирования и сроки полномочий определяются законом края.
Как уже указывалось в настоящей концепции, наличие на территории округа органа исполнительной власти с широким кругом прямых управленческих полномочий, несущим ответственность за их реализацию, следует отнести к историческим и иным традициям АБО. Кроме того, необходимость органа исполнительной власти Забайкальского края, действующего на территории округа, — Администрации АБО обусловлена задачами по поддержанию высоких темпов социально-экономического развития, учета структуры экономики и социальной сферы округа, развития национальной культуры.
Однако в п. 20.2 Временной системы исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, утвержденной постановлением Губернатора Забайкальского края № 115 от 5 июня 2008 г. [16], Администрация АБО наделена лишь функциями по взаимодействию с исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации их территориальных органов на территории АБО. Лишение Администрации АБО возможности осуществлять прямое государственное управление может привести к ухудшению социально-экономического положения в округе. Помимо этого наличие только коорди-
национных функций фактически снимает ответственность с Администрации АБО за положение дел в округе, так как этот орган не наделен функциональными и отраслевыми полномочиями и не имеет соответствующего ресурсного обеспечения.
Исходя из указанного, предлагается наделить Администрацию АБО, помимо имеющихся функций, дополнительными функциями и полномочиями по функциональному и отраслевому управлению в отдельных сферах деятельности с учетом отраслевой структуры экономики, социальной сферы и национально-культурной специфики АБО с соответствующим ресурсным обеспечением. Презюмируя, что непосредственно статус Администрации АБО будет утвержден положением о ней, считаем необходимым основы статуса Администрации АБО закрепить в разделе Устава Забайкальского края, посвященного особому статусу АБО. Сюда необходимо отнести задачи, основные функции, полномочия, общую структуру, порядок взаимодействия Администрации АБО с органами государственной власти и местного самоуправления.
В отличие от Красноярского края, где в соответствии со ст. 17 Красноярского ФКЗ на территориях бывших округов допускаются некоторые отклонения от требований федерального законодательства о местном самоуправлении, ст. 13 Забайкальского ФКЗ такого не допускает. Забайкальский ФКЗ в данной статье ограничивается учетом специфики особого статуса АБО, по всей видимости, национально-культурного характера.
3. Социально-экономическое развитие АБО
Исходя из положений п. 2 ст. 1 Забайкальского ФКЗ, представляется необходимым цели социально-экономического развития АБО выделять обособленно в программах социально-экономического развития Забайкальского края. Кроме этого, в них социально-экономическое развитие АБО должно выделяться отдельными разделами с соответствующим ресурсным обеспечением. Также необходимо особо оговорить статус действующих программ социально-экономического развития АБАО, реализация которых должна быть подтверждена в Уставе края и координация исполнения которых должна быть возложена на Администрацию АБО. Финансирование программ развития социально-эко-
номического развития АБАО и АБО должно быть выделено среди расходов бюджета Забайкальского края.
4. Национально-культурное развитие АБО Территории АБО является исторически сложившимся местом проживания субэтноса бурят — агинских бурят, характеризуемых высоким уровнем национального самосознания, во многом сохранивших традиционный уклад жизни, национальную культуру и религию. Данный факт обуславливает обязанность органов государственной власти Забайкальского края обеспечивать условия для сохранения и развития всех элементов этнической идентичности бурятского населения АБО. В этих целях Администрация АБО должна быть наделена полномочиями по участию в разработке и реализации соответствующих краевых целевых программ, участию в создании краевых образовательных учреждений и учреждений культуры, обеспечивающих этническую идентичность бурятского населения АБО, созданию условий для деятельности средств массовой информации, выходящих на бурятском языке. Бурятский язык на территории АБО должен быть признан официальным языком.
Особый статус Агинского Бурятского округа в Уставе Забайкальского края
Во вступившем в силу Уставе Забайкальского края [17] (далее — Устав) административно-территориальной единице с особым статусом — Агинскому Бурятскому округу посвящен раздел IV. Анализ раздела показывает, что часть основных положений Концепции получила свое закрепление в Уставе в практически неизменном виде, часть положений трансформировалась, причем в весьма причудливых формах, а часть — уставного закрепления не получила.
В Уставе воспроизводятся нормы Забайкальского ФКЗ об особом статусе Агинского Бурятского округа в составе края, фиксируется его территориальное единство, а также то, что помимо федерального законодательства, Устава края, особый статус будет регулироваться краевыми законами.
Статус администрации округа остался неизменным с того момента как он был установлен во Временной системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края.
Вместо предполагаемого представительного органа округа — степной Думы с функцией охраны особого статуса округа, округ получил Собрание представителей Агинского Бурятского округа — консультативно-совещательный орган при Законодательном Собрании Забайкальского края.
В части вопросов, касающихся социально-экономического и национально-культурного развития округа, практически все положения Концепции получили закрепление в Уставе края.
Итог
Если проследить динамику притязаний властей Агинского Бурятского автономного округа, а затем Агинского Бурятского округа, на определенный объем и структуру прав и обязанностей, являющихся содержанием особого статуса, то можно вывести такую закономерность — на каждом переговорном этапе вплоть до принятия Устава Забайкальского края требования окружных властей становились все меньше. С другой стороны окружные власти смогли добиться для себя по сравнению с другими административно-территориальными единицами с особым статусом весьма существенных преференций, получив в существующей политической ситуации максимум возможного. По всей видимости, придерживание логики «проси больше — дадут больше» дает свои результаты.
Как мы уже выяснили, в условиях недостаточной правовой урегулированности особого статуса на федеральном уровне, для его детальной правовой регламентации на уровне субъектов Российской Федерации принципиальных юридических ограничений нет. В каждом отдельном случае особый статус бывших автономных округов становится результатом компромисса, политического торга. Отсюда вывод: особый статус — проблема политическая, а не правовая. Ш
1. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конст. закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конст. закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212 (далее — Крас-
ноярский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конст. закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 30.12.2006
№ 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745 (далее — Забайкальский ФКЗ).
2. Например, см.: Макарьев Д. А. Модели статуса автономного округа в законодательстве субъектов Российской Федерации после объединения // Право и политика. 2008. № 8. С. 1870—1881; Ромашов П. А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008.
3. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов) / под ред. С. И. Шишкина. Иркутск, 2005.
4. Типичный пример такой модели см.: Сур-нин М. Ю. Экономические аспекты формирования новых субъектов РФ // Правовые и экономические проблемы формирования новых субъектов Российской Федерации : материалы науч.-практ. конф. Иркутск, 2006. С. 47—54.
5. Подробнее см.: Зубаревич Н. В. Объединение автономных округов: преимущества и риски [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://atlas.socpol.ru /overviews/social_sphere /ukr. shtml
6. Укрупнение субъектов — тема надуманная // Агинская правда. 2003. 9 сент.
7. СЗ СССР. 1937. № 66. Ст. 299.
8. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : федер. конст. закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
9. Подробнее см.: Автономов А. С., Иванов В. В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 4. С. 29.
10. Подробнее см.: Дамдинов Б. Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных субъектах Российской Федерации // Правовые и экономические проблемы формирования новых субъектов Российской Федерации : материалы науч.-практ. конф. Иркутск, 2006. С. 38.
11. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус... С. 131—132.
12. Автономов А. С., Иванов В. В. Указ. соч. С. 31.
13. Собр. законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 700.
14. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
15. Собр. законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
16. Забайкальский рабочий. 2008. 9 июня (№ 105).
17. Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр. (№ 30).
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Документы, указанные в данном разделе настоящей статьи, разрабатывались временной рабочей группой по организационно-правовому сопровождению вопросов объединения Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области (далее — временная группа) и официально не публиковались. Автор настоящей статьи принимал участие в деятельности временной группы, большинство документов было разработано на основе авторских научных разработок, они хранятся в архиве автора.
Special Legal Status of Aginskiy Bouryatskiy Área as a Part of Zabaykalskiy Area (Kray): from the Theoretical Concept to the Charter
© Damdinov B., 2009
The current article focuses on the problems of legal governance of the special legal status of administrative-territorial entities within the borders of the former autonomous circles emerging as a result of unification (merging) of the "compound" subjects of the Russian Federation.
Key words', russian federalism; federal system; status of a subject of the Russian Federation; territorial unification (merging) of the subjects of the Russian Federation; administrative and territorial system; territorial autonomy; special status.
