CC BY
241
1.3. ДОГОВОРНАЯ ОСНОВА ОСОБОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ В СОСТАВЕ ВНОВЬ ОБРАЗОВАННЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Ромашов Павел Андреевич, к.ю.н. Должность: старший преподаватель кафедры конституционного и финансового права. Место работы: Пермский государственный научный исследовательский университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье исследуются основы института административно-территориальных единиц с особым статусом (АТЕОС), образованных на территориях бывших автономных округов, в результате их объединения с «материнскими» субъектами Российской Федерации (Пермской, Камчатской, Иркутской, Читинской областями и Красноярским краем), в состав которых они входили; рассматриваются юридические проблемы законодательного закрепления договоренностей заинтересованных субъектов РФ при их объединении в новый субъект РФ, в составе которого образуется АТЕОС.
Ключевые слова: федеративное устройство, образование нового субъекта Российской Федерации, административная автономия, статус, административно-территориальная единица с особым статусом (АТЕОС).
SPECIAL STATUS OF ADMINISTRATIVE TERRITORIAL UNITS WITHIN NEWLY FORMED RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS:
CONTRACTUAL BASIS
Romashov Pavel Andreevich, PhD at law. Position: lecturer at constitutional and financial law chair. Place of employment: Perm State University. E-mail: [email protected]
Annotation: This article analyses the contractual basis of administrative-territorial units with special status of the former autonomous regions, as a result of their unification with the «parent» entities of the Russian Federation (Perm, Kamchatka, Irkutsk, Chita region and Krasnoyarsk region) to which they belong. This paper considers the legal problems of the legislative agreements among Russian Federation subjects, when they are combined into a new RF entity, where such units are formed.
Keywords: federative order, formation of new entity of the Russian Federation, administrative autonomy, status and administrative and territorial unit with special status.
Актуальность законодательного урегулирования особого статуса административно-территориальных единиц в составе вновь образованных субъектов РФ (Коми-Пермяцкий округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский районы, Корякский округ, Усть-Ордынский Бурятский округ, Агинский Бурятский округ) - далее АТЕОС - сохраняется уже около 8 лет.
В этой связи, в научной литературе неоднократно указывалось на необходимость принятия соответствующих мер федеральным и региональным законодателем.1
В подтверждение такого подхода можно привести позицию Комитета Совета Федерации РФ по делам Севера и малочисленных народов от 21.01.2010 г. № 3.24-33 - 43, согласно которой в федеральном законодательстве должны быть установлены базовые положения для АТЕОС, а в уставах и законах субъектов РФ эти положения должны быть конкретизированы для каждой административно-территориальной единицы с особым статусом2.
Вместе с тем границы усмотрения законодателя при регулировании особого статуса указанных административно-территориальных единиц, как представляется, обусловлены объективно.
В процессе образования нового субъекта РФ именно в договорной форме определяются два исходных параметра конституционно-правового положения территориальных образований, приобретающих особый статус в составе нового субъекта РФ - это 1) территориальное единство и 2) самостоятельность в решении местных дел. Именно такое их положение, а не какое-либо другое (например «протекторальное») может быть оправдано прежними «вольностями и правами», которыми данные территории обладали в качестве субъектов РФ.
Исходя из этого, первостепенное значение приобретает договорной компонент особого статуса округов как административно-территориальных единиц в составе вновь образованных субъектов РФ, который определяется в соответствии с положениями федеральных конституционных законов и федеральных законов. Данное установление закреплено в федеральных конституционных законах об образовании Пермского, Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области как новых субъектов РФ.
Таким образом, конституционно-правовой анализ договорных положений особого статуса действительно имеет большое значение, так как предварительные договоренности в определенной мере ограничивают федерального законодателя. При этом в более широком контексте.
1 Ромашов П.А. Конституционно-правовая природа административно-территориальных единиц с особым статусом в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации / Ромашов П.А. // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 1. С. 14-18. Ромашов П.А. Особый статус административно-территориальных единиц во вновь образованных субъектах Российской Федерации / Ромашов П.А. //Современное право. 2010. № 12 (1). С. 14-18.
2 Информационный центр «Лач». Ассоциация КМНС «Корякия» получила ответы на свои письма об особом статусе округа. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.raipon.info/index. рИр/актп88-ь<^-г17766---1г---------.
19
Как отмечалось ранее, встает вопрос: связан ли федеральный законодатель в определении особого статуса округа какими-то объективными параметрами? В юридической литературе справедливо отмечается, что свобода усмотрения законодателя в нормировании особого статуса округа ограничена законодательно определенными принципами и условиями объединительного процесса, в результате которого автономные округа прекращают свой статус в качестве субъекта РФ.3 Подобный подход разделяют и другие авторы.4
Одним из таких принципов является требование добровольности объединения субъектов РФ при образовании нового государственно-территориального образования.
Объединение автономного округа с «материнским» краем (областью) осуществляется на принципе добровольности по процедуре согласования. Так, согласно Федеральному конституционному закону № 6-ФКЗ от 17.12.2001 г. образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ осуществляется на добровольной основе (ч. 1 ст. 3). Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта РФ, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 11). В силу этого очевидно, что объединяющиеся субъекты РФ вправе определять по взаимному согласованию условия, на которых они прекращают статус субъектов РФ.
Указанные условия с разной степенью конкретизации были оговорены каждым из субъектов РФ в согласительном процессе в ходе образования ими нового субъекта РФ в составе Российской Федерации. В качестве таких условий объединения, как уже подчеркивалось, большинство автономных округов (за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в составе Красноярского края) выдвинули два исходных требования: 1) сохранение единства их территории и 2) самостоятельность в решении местных дел.
Эти общие положения были конкретизированы исходя из особенностей объединяемых территорий. Поэтому «конфигурация» правового положения бывших автономий приобрела во вновь образованных субъектах РФ свои специфические черты. Также следует поставить другой вопрос: обязывают ли федерального законодателя договоренности, достигнутые в объединяемых территориях только в их общих положениях (это вполне очевидно), либо для федерального центра являются обязательными и конкретные условия объединения, определенные субъектами РФ? Наряду с этим необходимо решить еще и такой вопрос: может ли федеральный законодатель вносить изменения в ранее достигнутые субъектами РФ договоренности?
Ответ как на первый (в его второй части), так и на второй вопрос должен быть положительный, поскольку федеральный законодатель обладает верховной властью в принятии федеральных конституционных законов и федеральных законов.5 Вместе с тем пределы этой власти могут быть ограничены самим федеральным законодателем. И такое ограничение, как было сказано, определено в № 6-ФКЗ от 17.12.2001 г. в качестве принципа добровольности объединения субъектов РФ (ст. 3), оформляемого в согласительном процессе путем выработки условий об объединении субъектов РФ.
В силу сказанного при осуществлении федерального регулирования законодатель обязан сохранить существо региональных договорных положений. Как представляется, именно эти договорные положения формируют основу принципа добровольности объединительного процесса, закрепленного Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 г., поскольку иное в федеральном законе не оговорено.
Разрушение этой основы в последующих односторонних решениях и действиях федерального законодателя ведет по сути к пересмотру (ревизии) договоренностей между объединяющимися субъектами РФ, а следовательно, и к нарушению закрепленного Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 г. принципа добровольности объединения, что впрочем и произошло, например при образовании Пермского края.6
Имманентная связь основных региональных договорных положений с общефедеральным принципом добровольности объединения субъектов РФ переводит вопрос законодательной объективации данного отношения в ранг требований, составляющих объект совместного ведения федеральной и региональной власти. В силу этого в решении проблемы конституционно-правового регулирования особого статуса округа как административно-территориальной единицы федеральный законодатель ограничен собственными законодательными установлениями, наполняемыми конкретными положениями региональных договоренностей.
Изложенное позволяет утверждать, что в федеральных законах, регулирующих особый статус округов как административно-территориальных единиц, должно сохраняться существо региональных договорных положений, определяющих основное нормативное содержание принципа добровольности объединения субъектов РФ.
Вместе с тем при законодательно определенных условиях конкретные положения соглашений между
3 Кочев, В. А. Новые субъекты Российской Федерации: вопросы образования / В. А. Кочев, Н. В. Машьянов, П. А. Ромашов // Юридические, социальные и философские аспекты развития российского законодательства: тез. науч.-практ. конф., Пермь, 8 декабря 2006 г. Пермь, 2006. С. 41-56.
4 См. например: Автономов А.С., Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 4. С. 25.
5 Конституция Российской Федерации. Ст. 76 (ч. 1 и 2) // Рос. газ. 1993. 25 дек. (№ 237).
6 Кочев В.А. Конституционное уставное право субъектов РФ: учебное пособие для вузов. Пермь, 2005. С. 147-148. 19
объединяющимися субъектами РФ могут изменяться, поскольку такие изменения не ведут к разрушению существа достигнутых договоренностей и, соответственно, к нарушению федерального принципа добровольности.
При этом, как представляется, данные изменения или отступления от договорных положений должны быть обоснованы. В качестве одного из таких обоснований следует признать соблюдение государственных интересов Российской Федерации.
Непреложность общегосударственных интересов является одним из законодательно установленных федеральным центром требований образования нового субъекта РФ (ст. 3 №6-ФКЗ от 17.12.2001 г.). Поэтому отступление федерального законодателя от отдельных договорных положений может быть обосновано соблюдением данного требования7.
Однако и в указанном случае существо содержания региональных договоренностей как условия прекращения статуса субъекта РФ в результате их объединения не должно изменяться. Поскольку обратное вступает в противоречие с другим общефедеральным принципом - принципом добровольности.
Защита исходных договорных положений в согласительном процессе может быть обеспечена организационными гарантиями. В частности, в федеральном законодательстве следует предусмотреть возможность участия объединяющихся субъектов РФ в подготовке проекта федерального конституционного закона об образовании конкретного субъекта РФ, а также в обсуждении указанного законопроекта, после того как он будет принят Государственной думой Федерального собрания РФ к рассмотрению во втором чтении.
Приведенные положения целесообразно включить в форме поправок в действующий № 6-ФКЗ от 17.l2.200l г. При этом следует иметь в виду, что последние частично восприняты в законодательной деятельности.
Так, на практике проекты законов об образовании новых субъектов РФ готовились в одном из объединенных субъектов РФ - в «материнском» крае (области). После этого законопроекты прошли процедуру рассмотрения в администрации Президента РФ8. Результатом такого рассмотрения являлось то, что проект соответствующего федерального конституционного закона был внесен Президентом РФ в Государственную думу.
К сожалению, в законопроектной работе не принимали участие автономные округа. Это вряд ли может быть признано правильным: проект федерального конституционного закона должен быть результатом совместных согласованных действий.
Кроме того, практике пока не известны и случаи непосредственного участия объединяющихся субъектов РФ в слушаниях по указанным проектам федеральных конституционных законов в Государственной думе. Поэтому актуальность ранее сформулированных законопредложений приобретает особую остроту.
Таковы общие требования, которым должна отвечать регулятивная практика, связанная с нормированием особого статуса округа как административно-территориальной единицы, осуществляемого федеральным законодателем.
Рецензия
на статью Ромашова Павла Андреевича на тему «Договорная основа особого статуса административно-территориальных единиц в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации»
Исследование проблем правового регулирования особого статуса округов, как административно-территориальных образований, учрежденных в составе новых субъектов РФ по этническому принципу, определяется необходимостью их решения на практике именно сегодня, так как мы являемся свидетелями изменения субъектного состава Российской Федерации. В этой связи устранение пробелов в законодательстве, регулирующих данные процессы, следует признать, как нельзя, актуальным и современным.
Как правильно, отмечено автором статьи в научной литературе не утихают дискуссии по поводу различных подходов к урегулированию особого статуса исследуемых административно-территориальных единиц. Но вместе с этим многие авторы не придают должного внимания сущностно-содержательной основе особого статуса упомянутых административно-территориальных единиц - договорным компонентам такого статуса, закрепленным в ходе объединительного процесса между заинтересованными субъектами, и значению этих договоренностей.
В статье изложен авторский подход к выявлению основ административно-территориальных единиц с особым статусом, на которых следует создавать законодательное регулирование их особого статуса. Заслуживает внимания позиция автора о значении сохранения достигнутых договоренностей между объединяющимися субъектами и Федерацией и возможности их коррекции только на основе соблюдения основных принципов объединения - соблюдение общегосударственных интересов РФ и принципа добровольности.
Обозначенное положение актуализируется тем, что при принятии «объединительных» законов раннее достигнутые договоренности нарушаются федеральным законодателем, вследствие чего оправданным является предложение автора о необходимости законодательного закрепления и обеспечения возможности участия заинтересованных субъектов в процедуре принятия соответствующего закона об образовании нового
7 Кочев В.А. Основы конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации: учеб пособие для вузов / В. А. Кочев. - Пермь: ПГУ, 2007. С. 143.
8 Кочев В.А., Бурьянов В.Ф. Об образовании нового субъекта РФ - Пермского края // Учен. зап. юрид. фак. СПбГУЭФ. СПб., 2005. Вып. 1. С. 72-79.
19
субъекта РФ, в составе которого образуется административно-территориальная единица с особым статусом. При этом автор справедливо подчеркивает, что в законодательном закреплении особого статуса должны в первую очередь принимать опосредованное участие народы, проживающие на территориях с особым статусом.
В заключении статьи автор вновь делает вывод, что первенство в решении задач нормирования особого статуса указанных административно-территориальных единиц должно принадлежать прежде всего федеральному законодателю и в первую очередь на основе достигнутых региональных договоренностей.
С учетом изложенного, следует признать, что представленная статья полностью отвечает всем требованиям, предъявляемым к подобного рода научным трудам, в ней рассматривается научно-значимая проблема и формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства. г. Пермь.
Научный консультант,
доктор юридических наук,
профессор Кочев Владимир Александрович
