CC BY
75
Юридические науки
УДК 34.03
Дондоков Цырен Сономович Tsyren Dondokov
Кужиков Дмитрий Александрович Dmitriy Kuzhikov
действие нормативно-правовых актов
новообразуемого субъекта российской федерации (на примере забайкальского края)
action of newly formed entity regulations of the russian federation (on the example of the zabaikalsky region)
Рассматриваются проблемы действия нормативно-правовых актов в условиях объединения регионов России. Дан анализ действующих нормативных и иных актов нового субъекта РФ (на примере Забайкальского края).
Установлена и обоснована необходимость урегулирования механизма действия законов и иных нормативно-правовых актов в процессе укрупнения субъектов РФ на федеральном и региональном уровнях.
Установлено, что объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа влекло решение многих вопросов, в том числе реализации законов и иных нормативно-правовых актов на территории нового субъекта Российской Федерации — Забайкальского края
Ключевые слова: Российская Федерация, укрупнение субъектов, нормативно-правовые акты, правопреемство
This article examines the problem of regulations action under conditions of Russian regions incorporation. The existing regulatory and other acts of a new subject of the Russian Federation (on the example of the Trans-Baikal region) are analyzed.
The need to resolve the mechanism of laws and other regulations action process of integration of the subjects of the Russian Federation at the federal and regional levels is established and justified.
The integration of the Chita Oblast and Aginsky-Buryat Autonomous Okrug attracted many issues, including the implementation of laws and other legal acts on the territory of the new subject of the Russian Federation, Transbaikal region
Key words: Russian Federation, integration of subjects, regulations, legal succession
В последние десятилетия Российская Федерация поддерживает тенденцию реформирования федеративного устройства государства путем укрупнения (объединения) субъектов страны. Примером может
служить количественный показатель — в 1993 г. в состав Российской Федерации входили 89 субъектов, на настоящий момент — 83 субъекта. Существует мнение, что управлять небольшим числом крупных
субъектов РФ, обладающих мощными финансово-экономическими и бюджетно-налоговыми потенциалами, резко увеличившимися после интеграции, значительно труднее, поскольку в этом случае требуется существенная коррекция методов управления со стороны федерального центра [15].
Реформа затрагивает политическую, экономическую, социальную и правовую сферы деятельности регионов, которые изъявили обоюдное желание на объединение.
Ряд авторов считает, что целью объединения субъектов Федерации является восстановление географических, исторических и экономических связей, а также геополитический фактор [7].
Н.А. Михалева дополняет, что цель объединения субъектов РФ заключается в организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; дополнительные гарантии для коренных малочисленных народов [10].
Нельзя не согласиться с утверждением, что с уменьшением количества субъектов, также объективно должны решиться управленческие проблемы в Федерации. Объединяющиеся субъекты Российской Федерации, надеются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив, таким образом, тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера [17].
С.С. Артоболевский, О.И. Вендина считают, что новые социально-политические условия реформирования административно-территориального деления страны свидетельствует о том, что различие интересов федерального, регионального и муниципального уровней больше не может сбрасываться со счетов, а возникающие противоречия неразрешимы в рамках системы административного подчинения [1].
Законодатель формально закрепил цель объединения субъектов Российской Федерации: «Образование нового субъекта Российской Федерации осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития Читинской области и Агинско-
го Бурятского автономного округа, а также повышения уровня жизни населения указанных субъектов Российской Федерации» [12], определив таким образом приоритетные цели преобразования субъектов Российской Федерации.
В период объединения субъектов Российской Федерации решаются следующие вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта, прекращение полномочий органов государственной власти объединяющихся субъектов, правопреемство нового субъекта Российской Федерации, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и др.
Мониторинг законодательства Российской Федерации позволил выделить категории значимых сфер при изменении федеративного устройства страны.
Одним из важнейших элементом правового государства является формирование правовой базы, на которой будет основываться вся деятельность государственной власти нового субъекта. К основным задачам новообразуемого субъекта относится обязанность образовать нормативно-правовую систему, в т.ч. Основной закон субъекта (Конституция, Устав), законы и иные нормативно-правовые акты. А также установить порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно-правовых актов, орган, издающий тот или иной нормативный акт, процедуру его издания [9]. Главной задачей органов местного самоуправления муниципального образова-ния-правопредшественника — обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения в Устав муниципального образования [4].
Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ в ст. 10 устанавливает, что совместное предложение законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц, заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Рос-
сийской Федерации нового субъекта РФ направляется Президенту РФ, и в качестве сопроводительных материалов должно быть направлено предложение о действии законов и иных нормативно-правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ [11]. Соответственно, при образовании нового субъекта РФ решаются вопросы правопреемства.
Так, например, в переходный период с момента вступления в силу Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ и до дня образования Забайкальского края ( 1 января 2010 г.) закрепляется, что при осуществлении полномочий Законодательного края областная и окружная Думы принимают совместные решения в форме законов и иных нормативно-правовых актов Забайкальского края [12], при том, что Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума осуществляют свои полномочия до дня образования Забайкальского края в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Читинской области и законодательством Агинского Бурятского автономного округа.
Для урегулирования законодательного процесса между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом принято решение о заключении Соглашения, которое нормативно закрепил порядок принятия и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов Забайкальского края Читинской областной Ду-
о * о ти о о ТТ о
мой, Агинской Бурятской окружной Думой и губернатором Забайкальского края [8]. Однако, если учесть опыт переходного периода при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, то органы государственной власти Иркутской области принимают законы и иные нормативно-правовые акты новооб-разуемого субъекта РФ [14]. Отсюда следует, что в обоих случаях законодательный процесс формируется различными путями. В первом — путем соглашения обоих регионов при принятии законов и иных нормативно-правовых актов, во-втором — путем одностороннего принятия законов и иных
нормативно-правовых актов органом государственной власти региона. Данные пути регулирования, тем самым, позволяют оперативно решать возникающие коллизионные отношения, не допуская нарушения прав, свобод и законных интересов граждан нового субъекта.
В переходный период основной задачей органов государственной власти нового субъекта является разработка и принятие нового Основного закона (Конституции, Устава). Согласно ст. 4 Устава Забайкальского края, «Устав является основным законом Забайкальского края, обладает высшей юридической силой по отношению к правовым актам края и имеет прямое действие на всей его территории. Законы и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в крае, не могут противоречить Уставу» [16].
Однако, если Устав является согласованным источником права нового субъекта между объединяющимися регионами, то что же касается других нормативно-правовых актов, которые регулируют идентичные общественные отношения и равные по юридической силе? Закон «О ежемесячном пособии на ребенка в Читинской области» устанавливал размер, назначение и выплату ежемесячного пособия на ребенка в области, являющегося мерой социальной поддержки семей с детьми. Агинский Бурятский автономный округ принял закон, регулирующий идентичные отношения на соответствующей территории округа. В конечном итоге, в результате объединения регионов данные нормативно-правовые акты утратили силу на основании Закона Забайкальского края «О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае».
Существует мнение, что при возникновении коллизий между нормативно-правовыми актами объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации уже существующие способы преодоления коллизий либо неэффективны, либо неуместны [10]. Согласно ч. 1 ст. 6 ФКЗ от 26.07.2007 г., Забайкальский край с 1 марта 2008 г. становится правопреемником Читинской области и Агинского Бурятского автономного
округа. Таким образом, нормативно-правовые акты, принятые органами Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами государственной власти регионов.
Законодатель устанавливает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования — выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами [3]. Тем самым, гражданско-правовые договоры, заключенные Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, находящихся в силе на момент правопреемства, регулируются общими положениями гражданского законодательства.
В отношении иных договоров правопреемник (Забайкальский край) заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. Следовательно, в договоры (соглашения), заключенные от имени Читинской области, Агинским Бурятским автономным округом вносятся изменения в результате выбытия стороны договора.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов России, выполнение международных договоров Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [5]. Тем самым, Читинская область вправе выступать в качестве субъекта международных и внешнеэкономических связей. Порядок заключения, исполнения и прекращения договоров ( соглашений) определяется федеральным законом и законом области. Регулирование междуна-
родных и внешнеэкономических вопросов, в условиях правопреемства, при преобразовании субъектов России является обязательным и первоочередным, поскольку международное сотрудничество является одним из приоритетных направлений деятельности государственной политики.
В связи с этим, органы государственной власти и иные государственные органы Забайкальского края становятся правопреемниками органов государственной власти и иных государственных органов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, осуществлявших полномочия в соответствующей сфере деятельности, в том числе в отношениях, осуществлявшихся в соответствии с законодательством Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, органами государственной власти иностранных государств, органами субъектов иностранных федеративных государств, органами административно-территориальных образований иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами.
Для урегулирования ряда вопросов ФКЗ от 26.07.2007 г. установил норму, при которой Читинская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума со дня вступления в силу ФКЗ и до дня окончания срока своих полномочий не могут осуществлять полномочия, касающиеся:
1) принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов, по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования Забайкальского края;
2) принятия законов и иных нормативно-правовых актов, а также осуществления других действий, связанных с отчуждением собственности Читинской области и собственности Агинского Бурятского автономного округа, за исключением безвозмездной передачи имущества в связи с разграниче-
нием полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований;
3) утверждения договоров и соглашений с другими субъектами Российской Федерации, за исключением договоров и соглашений, заключаемых с Забайкальским краем;
4) утверждения соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей, за исключением соглашений, заключаемых с Забайкальским краем;
5) принятия постановлений об утверждении соглашений об изменении границ Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа;
6) принятия Устава Забайкальского края.
Таким образом, ФКЗ от 26.07.2007 г. устанавливает исчерпывающий перечень общих ограничений для Читинской областной Думы, Агинской Бурятской окружной Думы.
Со дня вступления в силу Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ и до дня образования Забайкальского края органы государственной власти Читинской области и органы государственной власти Агинского Бурятского автономного округа вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, действие которых распространяется одновременно на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа [13]. Законодатель закрепляет индивидуальное участие органов государственной власти, преобразуемых регионов, в принятии законов и иных нормативных актов, а также территориальные особенности их действия. В то время как органы государственной власти Иркутской области вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, действие которых распространяется на территории
Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа [14]. С точки зрения Б.Д. Дамдинова, органы государственной власти новых субъектов Российской Федерации в принципе могут распространить действие на свою территорию любого акта «прежних» субъектов Российской Федерации, т.к. никаких ограничений объединительные ФКЗ на этот счет не содержат.
Между тем, для урегулирования процессуального порядка принятия законов в переходный период, законодательные органы регионов приняли Соглашение, которое устанавливает, что законопроект и ( или) проект иного нормативно-правового акта вносится субъектами права законодательной инициативы одновременно в Читинскую областную Думу и Агинскую Бурятскую окружную Думу, рассматривается и принимается в порядке, установленном Совместным Регламентом Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы, Регламентом Читинской областной Думы, Регламентом Агинской Бурятской окружной Думы [13].
Затем идентичные тексты нормативных правовых актов, принятых в виде закона Читинской области и закона Агинского Бурятского автономного округа, вводятся в действие Губернатором Читинской области и Главой Администрации Агинского Бурятского автономного округа в порядке, установленном законодательством обоих регионов.
Отсюда следует, что нормативно-правовая база Забайкальского края складывается не только из законов и иных нормативно-правовых актов, которые приняты законодательным органом нового субъекта, но также из актов, которые были приняты совместно Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой в переходный период. ФКЗ от 26.07.2007 г. и Соглашение между государственными органами двух регионов позволили урегулировать процессуальные вопросы принятия законов, которые возникали в переходный период. Поскольку данный период продолжается длительное время, могут
возникать коллизии между нормативно-правовыми актами и, как следствие, — нарушение прав и свобод человека и гражданина. Целесообразно установить:
1) кратчайшие сроки для принятия Основного закона новообразуемого субъекта в целях оперативного регулирования возникающих разногласий;
2) детально закрепить механизм действия законов и иных нормативно-правовых актов объединяющихся регионов, что позволит не допустить нарушение прав и законных интересов граждан.
Анализируя систему законодательства России о преобразовании регионов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что объединительный механизм требует точной правовой регламентации. Современная Россия имеет ряд примеров по объединению субъектов:
Литература_
1. Артоболевский С.С. Объединение субъектов РФ: за и против. М., 2010.
2. Варламова Н.В., Гаврилов О.А., Дудко И.Г. Российская федерация и ее субъекты: проблемы укрупнения государственности: монография. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та, 2003.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.11.1994 № 51 — ФЗ [Электронный ресурс]. URL: www.consuItant.ru ( дата обращения 30.08. 2013)
4. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: ЮРИСТ, 2004.
5. Конституция Российской Федерации: принятая всенародным голосованием 12.12.1993 [Электронный ресурс]. URL: www.consuItant.ru. (дата обращения 30.08.2013)
6. Кульчевский В.В. Некоторые законодательные предложения в области объединения субъектов Российской Федерации // Вестник Югорского государственного университета. 2007. № 7. С. 57.
7. Лебедева Е.Б. Опыт объединения субъектов в РФ: проблемы и предварительные итоги// Вестник Адыгейского государственного университета. 2012. [Электронный ресурс]. URL: http://eIibrary. ru/item.asp?id=17747628& (дата обращения 29.08.2013).
1 ) Коми-Пермяцкий автономный округ (АО) был объединен с Пермской областью в Пермский край;
2) Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО и Эвенский АО объединились в Красноярский край;
3) Корякский АО объединился с Кам-
о ** TP **
чатской областью в Камчатский край;
4) Усть-Ордынский Бурятский АО вошел в Иркутскую область;
5) Агинский Бурятский АО объединен с Читинской областью в Забайкальский край.
Нельзя не согласиться с мнением ряда авторов, которые считают, что настало время принятия «закона о законах и иных нормативных актах», важной составляющей которого должно стать «законодательное закрепление исключительной сферы действия законов» [2].
_References
1. Artobolevsky S.S. Obedinenie subektov RF: za i protiv [Integration of the subjects of the Russian Federation: for and against ]. Moscow, 2010.
2. Varlamov N.V., Gavrilov O.A., Dudka I.G. Rossiyskaya federatsiya i ee subekty: problemy ukrupneniya gosudarstvennosti: monograph [The Russian Federation and its subjects: the problem of statehood consolidation] monografiya. Saransk Publishing House of the University of Mordovia, 2003.
3. Grazhdansky kodeks Rossiyskoy Federatsii: federalny zakon ot30.11.1994 № 51 - FZ (The Civil Code of the Russian Federation: the federal law dated 30.11.1994 № 51 - FZ) Available at: htpp://www. consultant.ru (accessed 30.08.2013).
4. Kokotov A.N., Solomatkin A.S. Munitsipalnoe pravoRossii [Russian municipal law]. Moscow: LAWYER, 2004.
5. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (The Constitution of the Russian Federation adopted by popular vote 12.12.1993) Available at: http://www.consultants. (accessed 30.08.2013).
6. Kulichevsky V.V. Vestnik Yugorskogo gosu-darstvennogo universiteta (Bulletin of the Ugra State University). 2007. No. 7. P. 57.
7. Lebedeva E.B. Vestnik Adygeyskogo gosu-darstvennogo universiteta (Bulletin of Adyghe State University) Available at: http://elibrary.ru/item. asp?id=17747628 & (accessed 29.08.2013).
8. Личичан О. П., Дамдинов Б. Д. Проблемы взаимодействия нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации на территории новых субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения// Сибирский юридический институт. 2010. № 2. С. 46.
9. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Изд-во Проспект, 2012. С. 656.
10. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: ЮРКОМРАНИИ, 2010. С. 139.
11. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: www.consuItant.ru. (дата обращения 30.08.2013).
12. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федеральный конституционный закон от 26.07.2007 № 5-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: www.consuItant.ru. (дата обращения 30.08.2013).
13. О соглашении между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой и Губернатором Забайкальского края: постановление Читинской областной Думы, Агинской Бурятской окружной Думы от 04.07. 2008 № 82 [Электронный ресурс]. URL: www.consuItant.ru. (дата обращения 30.08.2013).
14. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: www. consul-tant.ru. (дата обращения 30.08.2013).
15. Сенчагов В.К. Экономическая безопасность России: Общий курс. М.: Дело, 2005. 896 с.
16. Устав Забайкальского края: закон Забайкальского края от 17.02.2009 №125-33К [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru (дата обращения 30.08.2013).
8. Lichichan O.P., Damdinov B.D. Sibirsky yuridichesky institute (Siberian Law Institute). 2010. No. 2. P. 46.
9. Marchenko M.N. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law]. Moscow: Publishing House of the Prospectus, 2012.
10. Mikhaleva N.A. Konstitutsii i ustavy subektov Rossiyskoy Federatsii (sravnitelno-pravovoe issledovanie) [Constitution and statutes of the Russian Federation (comparative legal research) ]. Moscow: YURKOMRANII, 2010. P. 139.
11. O poryadke prinyatiya v Rossiyskuyu Federatsiyu i obrazovaniya v ee sostave novogo subekta Rossiyskoy Federatsii [On the order of adoption of the Russian Federation and formation of a new subject of the Russian Federation] the federal constitutional law dated 17.12.2001 № 6-FKZ] Available at: http:// www.consultant.ru. (accessed 30.08.2013).
12. Ob obrazovanii v sostave Rossiyskoy Federatsii novogo subekta Rossiyskoy Federatsii v rezultate obedineniya Chitinskoy oblasti i Aginskogo Buryatskogo avtonomnogo okruga [On formation of a new subject of the Russian Federation as a result of Chita Oblast and Aginsky Buryat Autonomous Okrug unification, federal constitutional law dated 26.07.2007 № 5-FKZ] Available at: http://www. consultant.ru (accessed 30.08.2013).
13. O soglashenii mezhdu Chitinskoy oblastnoy Dumoy, Aginskoy Buryatskoy okruzhnoy Dumoy i Gubernatorom Zabaikalskogo kraya: postanovlenie Chitinskoy oblastnoy Dumy, Aginskoy Buryatskoy okruzhnoy Dumy [On the Agreement between the Chita regional Duma, the Aginsky Buryat Okrug Duma and the Governor of the Zabaikalsky region: the decision of the Chita Oblast Duma, the Aginsky Buryat Okrug Duma dated 04.07 .2008 No. 82] Available at: http://www. consultant.ru. (accessed 30.08.2013).
14. Ob obrazovanii v sostave Rossiyskoy Federatsii novogo subekta Rossiyskoy Federatsii v rezultate obedineniya Irkutskoy oblasti i Ust-Ordynskogo Buryatskogo avtonomnogo okruga [On formation in the Russian Federation of a new subject of the Russian Federation as a result of the Irkutsk region and Ust-Ordynskogy Buryat Autonomous Okrug unification, federal constitutional law dated 30.12.2006 No. 6 - OK3] Available at: www.consultant.ru (accessed 30.08.2013).
15. Senchagov V.K. Ekonomicheskaya bezopas-nost Rossii: Obshhy kurs [The economic security of Russia: General course]. Moscow: Delo, 2005.
16. Ustav Zabaikalskogo kraya: zakon Zabaikalskogo kraya [Regulations of the Zabaikalsky region: the law of the Zabaikalsky region dated 17.02.2009 No. 125-33K] Available at: http://docs. cntd.ru (accessed 30.08.2013).
17. Чеглакова О.Л. Правовое регулирование 17. Cheglakova O.L. Vestnik Orenburgskogogos-
преобразования субъектов РФ// Вестник Орен- udarstvennogo universiteta [Bulletin of the Orenburg
бургского государственного университета. 2011. № State University]. 2011. No. 3. P. 56. 3. С. 56.
Коротко об авторах_
Дондоков Ц. С., канд. юрид. наук, профессор кафедры административного права и таможенного дела, Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия Раб. тел.: 8(3022)35-24-05
Научные интересы: государственное управление, государственная политика, уголовное право, криминология, уголовная политика
_Briefly about the authors
Ts. Dondokov, candidate of law sciences, associate professor, professor, Administrative Law and Custom Case department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: state administration, state policy, criminal law, criminology, criminal policy
Кужиков Д.А., аспирант, Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия Kuzhikov2014@ya.ru
Научные интересы: теория государства и права, преобразования субъектов Российской Федерации
D. Kuzhikov, postgraduate, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: theory of State and Law, the conversion of the Russian Federation
