CC BY
74
УДК 342.24
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ СИСТЕМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБРАЗОВАННЫХ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ
© Личичан О. П., Дамдинов Б. Д., 2010
Образование новых субъектов Российской Федерации привело к появлению многих феноменов, не известных ранее отечественному конституционному праву. В результате образования новых субъектов Российской Федерации на их территории взаимодействуют нормативно-правовые системы объединившихся субъектов Российской Федерации, система нормативно-правовых актов, принятых в переходный период образования новых субъектов Российской Федерации, и формирующиеся нормативно-правовые системы новых субъектов Российской Федерации. Настоящая статья посвящена исследованию проблем взаимодействия указанных массивов нормативно-правовых актов на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: Российская Федерация; федеративное устройство; федерализм; объединение субъектов Российской Федерации; нормативно-правовая система; взаимодействие нормативноправовых систем; юридические коллизии.
Исходные положения о взаимодействии нормативно-правовых систем. Формирование законодательства новых субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения, относится к важнейшим задачам, стоящим как перед объединившимися, так и перед вновь образованными субъектами Российской Федерации. Правообязанность субъекта Российской Федерации иметь свою нормативноправовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативноправовые акты, относится к его статутным правам. Данная правообязанность вытекает из содержания ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. С момента образования нового субъекта Российской Федерации на его территории действуют нормативно-правовые системы объединившихся субъектов Российской Федерации, акты формируемой нормативноправовой системы нового субъекта Российской Федерации и нормативно-правовые акты, принятые в переходный период его образования, принадлежность которых не совсем очевидна.
Вопросам соотношения нормативно-правовых актов объединившихся субъектов
Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации посвящены специальные нормы во всех федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации [1] (далее — объединительные ФКЗ).
Пермский ФКЗ, как первый акт подобного рода, содержал общую формулу, гласящую, что нормативно-правовые акты объединившихся субъектов Российской Федерации, принятые до вступления в силу объединительного ФКЗ, а также в период со дня вступления в силу объединительного ФКЗ до дня образования нового субъекта Российской Федерации, действуют на соответствующих территориях нового субъекта Российской Федерации в части, не противоречащей объединительному ФКЗ, нормативно-правовым актам нового субъекта Российской Федерации, до дня признания их утратившими силу в установленном порядке [2].
В других подобных законах формулировка была изложена в другой редакции и гласила, что нормативно-правовые акты объединившихся субъектов Российской Федерации, принятые до вступления в силу объединительного ФКЗ, а также принятые в соответствии с объединительным ФКЗ до прекращения полномочий органов государственной власти объединившихся
субъектов Российской Федерации, действуют на соответствующих территориях нового субъекта Российской Федерации в части, не противоречащей объединительному ФКЗ, нормативно-правовым актам нового субъекта Российской Федерации, до дня признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам нормативно-правовых актов органами государственной власти нового субъекта Российской Федерации [3] (курсив наш. — Примеч. авт.).
Также во всех объединительных ФКЗ содержится коллизионная формула о том, что в случае противоречия нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Российской Федерации нормативно-правовым актам нового субъекта Российской Федерации действуют акты нового субъекта Российской Федерации [4].
Индивидуальными для объединительных ФКЗ являются нормы о правотворчестве в переходный период. Указанные нормы условно можно разделить на две группы — нормы, действующие в рамках переходного периода, и нормы, действие которых начинается с начала переходного периода, и окончание действия которых не определено. К первой группе относятся нормы о правотворчестве со дня вступления в силу соответствующего объединительного ФКЗ до дня образования нового субъекта Российской Федерации и нормы, регулирующие правотворчество со дня образования нового субъекта Российской Федерации и до окончания переходного периода.
Со дня образования Пермского края и до окончания переходного периода, в соответствии с ч. 7.1 ст. 6 Пермского ФКЗ, законы края принимаются совместно Законодательным собранием Пермской области и Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа. Все особенности законодательного процесса в переходный период должны определяться таким актом, как Соглашение между Законодательным собранием Пермской области, Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа и губернатором Пермского края [5]. В Соглашении закрепляется два способа принятия правовых актов законодательными органами области и округа — совместный и раздельный: законы и иные нормативно-правовые акты Пермского края по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, в том числе на-
правленным на формирование на территории края единого правового пространства, рассматриваются и принимаются на совместных пленарных заседаниях законодательных собраний области и округа и действуют на всей территории Пермского края (ч. 1 ст. 2 Соглашения); законы и иные нормативно-правовые акты Пермского края по иным вопросам рассматриваются и принимаются законодательными собраниями области и округа самостоятельно (раздельно) и действуют на соответствующей территории края (ч. 2 ст. 2 Соглашения). Предполагается, что с момента вступления Пермского ФКЗ в силу и до образования Пермского края, в силу неурегулированности этих вопросов Пермским ФКЗ, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ продолжают формировать свои нормативно-правовые системы самостоятельно.
Аналогично решены подобные вопросы в Камчатском крае. Со дня образования края и до конца переходного периода законы принимаются областным Советом и окружной Думой в форме законов Камчатского края, подписываются и обнародуются губернатором края. Иные нормативно-правовые акты Камчатского края по вопросам, отнесенным к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаются областным Советом и окружной Думой (ч. 5 и 6 ст. 8 Камчатского ФКЗ). Все особенности совместного законотворчества в Камчатском крае определяются соглашением между областным Советом, окружной Думой и губернатором края. При этом в принятом Соглашении [6] закрепляется раздельный порядок рассмотрения идентичных текстов проектов нормативных актов (ч. 7 Соглашения).
Вопросы правотворчества в переходный период в Красноярском крае решены проще. Со дня образования нового субъекта Российской Федерации Законодательное собрание Красноярского края осуществляет полномочия его законодательного (представительного) органа государственной власти до дня завершения формирования последнего в правомочном составе (ч. 1, 2 ст. 8 Красноярского ФКЗ). Полномочия высшего должностного лица нового субъекта Российской Федерации до вступления его первого губернатора в должность исполняет губернатор Красноярского края (ч. 1 ст. 9 Красноярского ФКЗ). Следовательно, нор-
мативно-правовые акты, принятые указанными органами государственной власти «прежнего» Красноярского края, являются нормативно-правовыми актами нового субъекта Российской Федерации.
В отличие от предыдущих случаев объединения Иркутский и Забайкальский ФКЗ установили несколько иной порядок правотворчества в период со вступления этих законов в силу до дня образования новых субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 18 Иркутского ФКЗ, органы государственной власти «прежней» Иркутской области, с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, вправе принимать нормативно-правовые акты Иркутской области, действие которых распространяется на территории области и округа. Урегулирование порядка принятия таких актов по уже сложившейся практике возлагается на соглашение между законодательными органами и высшими должностными лицами области и округа. Принятое Соглашение [7] отражает безусловное доминирование областных органов власти в правотворческом процессе.
На основании ч. 4 ст. 19 Забайкальского ФКЗ было принято соглашение между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой, губернатором Читинской области и главой администрации Агинского Бурятского автономного округа [8]. Соглашение регулирует процедуры принятия законов и иных нормативно-правовых актов области и округа, действие которых одновременно будет распространяться на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (ч. 2 ст. 1 Соглашения). При этом идентичные по содержанию нормативно-правовые акты принимаются органами государственной власти еще самостоятельных области и округа синхронизированно.
Со дня образования новых субъектов Российской Федерации и до конца переходного периода правотворчество в Иркутском и Забайкальском ФКЗ регулируется по-разному. В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 5 ст. 18 Иркутского ФКЗ, органы государственной власти «прежней» Иркутской области принимают законы и иные нормативноправовые акты нового субъекта Российской Федерации. Здесь наблюдается аналогия с Красноярским ФКЗ. Части 4, 5 и 6 ст. 8 Забайкальского ФКЗ, по аналогии с Перм-
ским и Камчатским ФКЗ, устанавливают, что при осуществлении полномочий законодательного собрания края областная и окружная думы принимают совместные решения в форме законов и иных нормативноправовых актов Забайкальского края.
Помимо указанных способов формирования законодательства все объединительные ФКЗ, кроме Пермского ФКЗ, закрепили такую правовую операцию, как «распространение действия закона, иного нормативного правового акта». В соответствии с ней органы государственной власти нового субъекта Российской Федерации вправе распространить действие нормативно-правовых актов любого из объединившихся субъектов Российской Федерации на всю территорию нового субъекта Российской Федерации путем принятия соответствующего нормативно-правового акта нового субъекта Российской Федерации [9].
При этом органы государственной власти новых субъектов Российской Федерации в принципе могут распространить действие на свою территорию любого акта «прежних» субъектов Российской Федерации, так как никаких ограничений объединительные ФКЗ на этот счет не содержат. Нет ограничений в объединительных ФКЗ и по окончательным срокам, когда органы государственной власти новых субъектов Российской Федерации могут использовать «распространение действия закона, иного нормативного правового акта».
Формулировка проблем соотношения нормативно-правовых систем. Решение проблемы соотношения нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации с учетом всех указанных способов формирования законодательства возможно лишь через решение следующих вопросов:
1. В какой части действуют нормативноправовые акты объединившихся субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации?
2. В каком порядке должны решаться возможные коллизии между нормативноправовыми актами объединившихся субъектов Российской Федерации и нормативноправовыми актами нового субъекта Российской Федерации?
3. Включаются ли нормативно-правовые акты, принятые в переходный период, а также нормативно-правовые акты, чье «дей-
ствие распространено», в нормативно-правовые системы новых субъектов Российской Федерации?
Проблема действия уставов объединившихся субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта определяется федеральной конституцией и уставом (конституцией) самого субъекта Российской Федерации. В этом смысле устав (конституция) субъекта Российской Федерации — учредительный акт, являющийся основой региональной нормативно-правовой системы. Следовательно, вопрос о пределах действия уставов объединившихся субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации становится матричным для действия всех остальных элементов нормативно-правовых систем объединившихся субъектов Российской Федерации.
Во всех объединительных ФКЗ, в соответствии с общей формулировкой о соотношении нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Российской Федерации с нормативно-правовыми актами новых субъектов Российской Федерации, не проводится различий между актами по их юридической силе. Следовательно, объединительные ФКЗ допускают возможность принятия законов и подзаконных актов новых субъектов Российской Федерации, не соответствующих уставам объединившихся субъектов Российской Федерации. По этому поводу существует мнение, что «в результате утрачивается всякая определенность в вопросе о том, какие положения этих уставов могут считаться действующими в настоящее время» [10]. Данная позиция обусловлена не только нечеткостью коллизионной формулы, заложенной в ч. 1 ст. 18 Иркутского ФКЗ, но и особенностями содержания конституций (уставов) субъектов Российской Федераций, где статус субъектов Российской Федерации относится к предмету их регулирования. По этой логике прекращение существования объединившихся субъектов Российской Федерации делает предмет регулирования их уставов виртуальным «(нет субъектов Федерации — нет и их статусов, а, следовательно, их уставы — даже будучи формально действующими — регулируют несуществующие общественные отношения)» [11].
В целом соглашаясь с указанными недостатками общей коллизионной формулы во
всех объединительных ФКЗ, хотелось бы указать на то, что действие нормативноправовых актов объединившихся и прекративших свое существование субъектов Российской Федерации на территориях новых субъектов Российской Федерации обусловлено необходимостью непрерывности правового регулирования отношений с участием субъекта Российской Федерации, в противном случае образовавшийся правовой вакуум может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов участников указанных отношений. Прекращение существования объединившихся субъектов Российской Федерации отнюдь не означает полного прекращения правоотношений с их участием или с участием их органов государственной власти в силу правопреемства новых субъектов Российской Федерации. В силу сложности и объема проблема правопреемства новых субъектов Российской Федерации является предметом отдельного специального исследования, но из положений объединительных ФКЗ о правопреемстве вывод о том, что новые субъекты Российской Федерации являются правопреемниками объединившихся субъектов Российской Федерации сделать можно. При этом новые субъекты Российской Федерации в отношениях с их участием могут представлять как его органы государственной власти, так и, в переходный период, органы государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации, на которые возложены функции органов государственной власти новых субъектов Российской Федерации до их формирования. Следовательно, утверждать о том, что уставы объединившихся субъектов Российской Федерации фактически ничего не регулируют, было бы излишне категорично.
Как уже указывалось, к источникам регулирования статуса субъектов Российской Федерации относятся Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) самих субъектов Российской Федерации. Помимо этих актов к источникам регулирования статуса субъектов Российской Федерации, безусловно, нужно отнести и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [12], предмет регулирования которого уже давно и явно вышел за пределы его наиме-
нования, особенно в части подробнейшей детализации отдельных элементов статуса субъекта Российской Федерации. Кроме этого, соответствующий объединительный ФКЗ в каждом конкретном случае обязательно содержит нормы, касающиеся как элементов статуса нового субъекта Российской Федерации, так и элементов статуса прекращающих свое существование субъектов Российской Федерации. Например, все объединительные ФКЗ устанавливают, что функции законодательного (представительного) органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации в переходный период до их формирования выполняют либо совместно законодательные (представительные) органы объединившихся субъектов, либо законодательный (представительный) орган одного из объединившихся субъектов Российской Федерации. При этом по смыслу объединительных ФКЗ нормы законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации о статусе их законодательных (представительных) органов продолжают действовать в части, не противоречащей этим ФКЗ, и принятым в соответствии с ними актам новых субъектов Российской Федерации. Таким образом, основные контуры элементов статуса субъектов Российской Федерации федеральным законодательством урегулированы достаточно подробно. Следовательно, уставы объединившихся субъектов Российской Федерации выполняют функцию восполнения объективно возникших пробелов в уставном регулировании в связи с образованием новых субъектов Российской Федерации с учетом общей коллизионной формулы, содержащейся в объединительных ФКЗ. Напомним, что в соответствии с ней нормативно-правовые акты объединившихся субъектов Российской Федерации действуют: 1) на территории соответствующего бывшего субъекта Российской Федерации в границах нового субъекта Российской Федерации; 2) в части, не противоречащей положениям объединительных ФКЗ, нормативно-правовым актам нового субъекта Российской Федерации; 3) до признания этих актов недействительными либо принятия нормативно-правовых актов нового субъекта Российской Федерации по тому же предмету регулирования.
Проблема преодоления коллизий. В рамках соотношения нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Россий-
ской Федерации и нового субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, могут возникать и возникают коллизии следующих видов: 1) несоответствие между актами
объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации, одинаковыми по форме, следовательно, обладающими одинаковой юридической силой; 2) несоответствие между актами объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации, неодинаковыми по форме, следовательно, обладающими формально разной юридической силой.
Если в отношении несоответствия нормативно-правового акта другому акту, обладающему большей юридической силой, в соответствии с ч. 1 и 2 ГПК РФ, механизм устранения коллизий между ними действующее законодательство содержит, то в отношении коллизий между актами одинаковой юридической силы такого механизма нет. Таким образом, признается, что «...оспаривание в суде общей юрисдикции правовых актов бывших субъектов Федерации с целью признания их противоречащими актам нового субъекта Федерации исключается» [13]. Данный вывод также, по нашему мнению, является излишне категоричным.
Представляется, что сама ситуация соотношения нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации, как и иные феномены, возникающие в результате образования новых субъектов Российской Федерации, являются для отечественной теории и практики экстраординарными. Следовательно, при возникновении коллизий между нормативно-правовыми актами объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации уже существующие способы преодоления коллизий либо неэффективны, либо просто неуместны. Возникает необходимость в новых способах преодоления подобных коллизий.
Таким способом, по нашему мнению, может стать способ преодоления коллизий, основанный на принадлежности того или иного нормативно-правового акта к нормативно-правовой системе объединившихся субъектов Российской Федерации либо нового субъекта Российской Федерации. В силу общей коллизионной формулы, устанавливающей правило о том, что нормативно-правовые акты новых субъектов Россий-
ской Федерации обладают приоритетом перед актами объединившихся субъектов Российской Федерации, после установления того, что предметы регулирования актов, вступивших в противоречие друг с другом, совпадают, действующим необходимо признать акт нового субъекта Российской Федерации. При этом, как мы уже упоминали, объединительные ФКЗ при разрешении коллизий между актами объединившихся и новых субъектов Российской Федерации на форму акта как критерий не указывают. Таким образом, может сложиться ситуация, когда подзаконный нормативно-правовой акт нового субъекта Российской Федерации будет приоритетным по отношению к законам или даже уставам объединившихся субъектов Российской Федерации. В некоторых случаях это происходит в силу прямого указания соответствующего объединительного ФКЗ, например, когда губернатор нового субъекта Российской Федерации в переходный период своим актом устанавливает временную систему и структуру органов исполнительной власти, действующие до принятия соответствующих законодательных актов нового субъекта Российской Федерации. В целом основным критерием для разрешения коллизий между актами объединившихся и новых субъектов Российской Федерации будет принадлежность акта к соответствующей нормативно-правовой системе.
Состав нормативно-правовых систем новых субъектов Российской Федерации. Из изложенного ранее становится понятно, что состав нормативно-правовой системы нового субъекта Российской Федерации, образованного в результате объединения, существенно отличается от состава нормативно-правовых систем «обычных» субъектов Российской Федерации. Обусловлено это как особенностями объединения, в частности, переходным периодом образования нового субъекта Российской Федерации, так и способами формирования законодательства новых субъектов Российской Федерации, отличающихся как от общепринятых способов, так и от способов, принятых в каждом конкретном случае объединения.
Как мы уже указывали, среди способов формирования законодательства в период образования новых субъектов Российской Федерации с учетом этапа переходного периода можно выделить:
1) с момента вступления в силу объединительного ФКЗ и до момента образования нового субъекта Российской Федерации — согласованное принятие идентичных законов и других нормативно-правовых актов органами государственной власти объединяющихся субъектов федерации, распространяющих свое действие на территории соответствующих субъектов федерации, выполняющего функции законодательного органа нового субъекта Российской Федерации;
2) с момента образования нового субъекта Российской Федерации и до окончания переходного периода — совместное принятие законов нового субъекта Российской Федерации законодательными органами объединившихся субъектов федерации или принятие законов нового субъекта Российской Федерации законодательным органом одного из объединившихся субъектов федерации;
3) с момента вступления в силу объединительного ФКЗ — распространение действия нормативно-правовых актов любого из объединившихся субъектов федерации на всю территорию нового субъекта Российской Федерации путем принятия соответствующего акта нового субъекта Российской Федерации.
Как видно, акты, принятые с момента образования нового субъекта Российской Федерации и до окончания переходного периода, безусловно, включаются в формирующуюся нормативно-правовую систему нового субъекта Российской Федерации. Затруднения возникают с нормативно-правовыми актами, принятыми в рамках согласованного принятия идентичных актов органами государственной власти объединяющихся субъектов федерации и актами, принятыми в рамках процедуры «распространения действия».
Согласованное принятие идентичных нормативно-правовых актов объединяющихся (но еще самостоятельных!) субъектов Российской Федерации, распространяющих свое действие на территории этих субъектов федерации (не нового субъекта Российской Федерации!), по замыслу федерального законодателя должно было привести к созданию буферной (пограничной) зоны между законодательством объединившихся субъектов Российской Федерации и законодательством нового субъекта Российской Федерации. Положительным моментом этого стало бы моделирование матрицы будущих правоотношений в новом субъекте Российской
Федерации, что, в том числе, относится и к его расходным обязательствам [14].
Однако количество сомнений по поводу этих актов перечеркивает все их положительные моменты. Так, действие законов Иркутской области, принятых в рамках «согласованного принятия», определяется по-разному. Часть 2 ст. 17 Закона Иркутской области от 15.10.2007 № 88-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области» [15] устанавливает, что действие этого закона распространяется на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В других законах [16] устанавливается, что они начинают свое действие с 1 января 2008 г. на территории уже нового субъекта Российской Федерации — Иркутской области, включающей в свой состав Усть-Ордынский Бурятский округ. Представляется, что законы, в которых ареал их действия обозначается как территория нового субъекта Российской Федерации, а не территории объединяющихся, но еще существующих субъектов федерации, не соответствуют порядку согласованного принятия идентичных нормативно-правовых актов и, в силу этого, относиться к законодательству нового субъекта Российской Федерации не будут. Следует согласиться с тем, что из-за нарушения установленного порядка указанные законы «. не будут составлять и законодательство Иркутской области и Усть-Ордынского бурятского автономного округа, и как следствие органы государственной власти нового субъекта РФ будут не вправе распространять действие этих законов и иных нормативных правовых актов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на территорию нового субъекта РФ» [17].
Те немногие законы, принятые в соответствии с установленной процедурой, безусловно, можно отнести к нормативно-правовой системе прежней Иркутской области. Однако включение их в нормативно-правовую систему Усть-Ордынского Бурятского автономного округа сомнительно, так как распространение действия акта области на территорию округа не означает принятия акта органами государственной власти округа в установленном порядке.
В целом можно констатировать, что согласованное принятие идентичных нормативно-правовых актов объединяющимися субъектами Российской Федерации, кото-
рые распространяют свое действие на территории этих субъектов федерации, как механизм формирования законодательства в новых субъектах Российской Федерации недееспособен. Следовательно, акты, принятые в указанном порядке, в нормативноправовые системы новых субъектов Российской Федерации не должны включаться.
В отношении актов, принятых в рамках правовой операции «распространения действия закона, иного нормативного правового акта», следует согласиться с тем, что указанная операция возможна «. только в том случае, если правоотношения, урегулированные таким законом (иным актом), продолжаются в . новом субъекте Федерации» [18]. При этом вопрос, включаются ли эти акты в нормативно-правовую систему новых субъектов Российской Федерации, как впрочем, и вопрос, является ли распространение действия этих актов временной мерой до принятия новыми субъектами Российской Федерации своих в полном смысле этого слова соответствующих актов, объединительные ФКЗ оставляют открытыми.
В случае распространения действия закона, иного нормативного правового акта «прежних» субъектов Российской Федерации на всю территорию нового субъекта Российской Федерации без внесения в них каких-либо изменений, данная процедура напоминает имплементацию. Однако практика показала, что объективно распространить действие актов «прежних» субъектов Российской Федерации в их неизменном виде невозможно. Как правило, органы государственной власти новых субъектов Российской Федерации распространяют действие нормативно-правовых актов «прежних» субъектов Российской Федерации в новой редакции, т. е. в акты, чье действие распространяется, актами новых субъектов Российской Федерации вносятся изменения и дополнения [19]. Фактически акты новых субъектов Российской Федерации, распространяющие действие актов «прежних» субъектов Российской Федерации, перестают быть вспомогательными актами и охватывают содержание распространяемых актов. В этом смысле, как нам представляется, законы (иные нормативно-правовые акты) «прежних» субъектов Российской Федерации, распространяемые на всю территорию нового субъекта Российской Федерации, должны быть включены в его нормативно-правовую систему.
По нашему мнению, одной из целей такой операции, как «распространение действия закона, иного нормативного правового акта», является необходимость преодоления коллизий между актами объединившихся субъектов Российской Федерации. Как показала практика при объединении, в рамках одних и тех общественных отношений на территориях «прежних» субъектов федерации в границах нового субъекта Российской Федерации складываются разные правовые режимы их регулирования, как раз обусловленные тем, что на этих территориях продолжают действовать акты разных субъектов федерации. Следовательно, распространение действия закона (нормативноправового акта) одного из объединившихся субъектов Российской Федерации, как правило, фактически поглотившего более слабый субъект федерации, должно привести регулирование тех или иных отношений к единому знаменателю. Однако, как видно, достижение одной цели создает проблемы для достижения других целей объединения.
Выводы. В заключение нашего исследования мы можем подвести следующие итоги:
1. В нормативно-правовые системы новых субъектов Российской Федерации, помимо актов, принятых их органами государственной власти, включаются нормативно-правовые акты, принятые в переходный период. К ним относятся акты, принятые органами государственной власти «прежних» субъектов Российской Федерации, на которые возложены функции органов новых субъектов Российской Федерации. Сюда же следует отнести акты «прежних» субъектов Российской Федерации, чье действие распространено на всю территорию новых субъектов Российской Федерации актами уже их органов.
2. Во избежание множества коллизий между нормативно-правовыми актами «прежних» и новых субъектов Российской Федерации федеральному законодателю необходимо установить кратчайшие сроки принятия уставов новых субъектов Российской Федерации после дня их образования. Для оптимизации этого процесса в число задач переходного периода необходимо включить задачу подготовки устава нового субъекта Российской Федерации органами государственной власти «прежних» субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести Устав Иркутской области, проект которого был фактически готов
к завершению переходного периода, однако принятие его затянулось во времени по причинам внеправового характера.
Очевидно, что механизмы преодоления коллизий, установленные во всех объединительных ФКЗ, должны получить более подробную регламентацию.
3. Согласованное принятие идентичных нормативно-правовых актов объединяющимися субъектами Российской Федерации, действие которых распространяется на территории этих субъектов федерации, как механизм формирования законодательства в новых субъектах Российской Федерации в нынешнем виде неприемлем. Для решения задач переходного периода представляется целесообразным этот механизм формирования законодательства унифицировать с совместным принятием законов нового субъекта Российской Федерации законодательными органами объединившихся субъектов федерации. При этом органам государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации, с момента вступления в силу объединительного ФКЗ и до дня образования нового субъекта Российской Федерации, может быть предоставлено право совместного принятия актов нового субъекта Российской Федерации, действующих со дня его образования. В этом случае может быть достигнута задача создания буфера между нормативно-правовыми системами «прежних» и новых субъектов Российской Федерации.
4. Такой механизм формирования законодательства, как «распространение действия закона, иного нормативного правового акта», нуждается в установлении сроков его применения органами государственной власти новых субъектов Российской Федерации. Представляется, что этот механизм должен играть исключительно вспомогательную функцию восполнения пробелов в нормативно-правовой системе новых субъектов Российской Федерации вплоть до принятия их соответствующих актов.
5. Представляется, что вопросы соотно-
шения нормативно-правовых актов объединившихся субъектов Российской Федерации и нового субъекта Российской Федерации должны получить детальную и унифицированную регламентацию в объединительных ФКЗ, а принципиальные моменты их регулирования должны быть закреплены в рамочном Федеральном конституционном законе [20]. И
1. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конст. закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110 (далее — Пермский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конст. закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212 (далее — Красноярский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конст. закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119 (далее — Камчатский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее — Иркутский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745 (далее — Забайкальский ФКЗ).
2. Часть 1 ст. 16 Пермского ФКЗ.
3. Часть 1 ст. 13 Красноярского ФКЗ; ч. 1 ст. 17 Камчатского ФКЗ; ч. 1 ст. 18 Иркутского ФКЗ; ч. 1 ст. 19 Забайкальского ФКЗ.
4. Часть 2 ст. 16 Пермского ФКЗ; ч. 2 ст. 13 Красноярского ФКЗ; ч. 2 ст. 17 Камчатского ФКЗ; ч. 2 ст. 18 Иркутского ФКЗ; ч. 2 ст. 19 Забайкальского ФКЗ.
5. О Соглашении о порядке принятия в переходный период образования Пермского края законов Пермского края и иных нормативных правовых актов Пермского края : постановление ЗС Пермского края от 17.11.2005 № 2726 // Бюл. Законодательного собрания и администрации Пермской области. 2006. № 1 (III часть).
6. Соглашение о порядке принятия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края Советом народных депутатов Камчатской области и Думой Корякского автономного округа (со дня образования Камчатского края и до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе) от 24.07.2007 № 1 // Официальные Ведомости. 2007. 26 июля.
7. Соглашение о порядке принятия законов Иркутской области и иных нормативно-правовых актов Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа // Областная. 2007. 20 апр.
8. О соглашении между Читинской областной Думой, Агинской Бурятской окружной Думой, Губернатором Читинской области и Главой администрации Агинского Бурятского автономного округа : постановление Читин. обл. Думы от 19.12.2007 № 515 // Забайкальский рабочий. 2008. 22 янв.
9. Часть 3 ст. 13 Красноярского ФКЗ; ч. 3 ст. 17 Камчатского ФКЗ; ч. 3 ст. 18 Иркутского ФКЗ; ч. 3 ст. 19 Забайкальского ФКЗ.
10. Петров А. А. Правовое качество механизмов формирования законодательства объединенной Иркутской области (к постановке проблемы) // Правовые проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы : материалы науч.-практ. конф. / под ред. И. А. Минникеса. Иркутск, 2009. С. 34.
11. Там же. С. 34—35.
12. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
13. Петров А. А. Указ. соч. С. 35.
14. Подробнее см.: Шишлов А. В. Отдельные вопросы, связанные с принятием законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области) // Государство и право. 2008. № 8. С. 99.
15. Областная. 2007. 19 окт. (№ 120).
16. Например, см.: О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий : закон Иркут. обл. от 12.11.2007 № 100-оз // Областная. 2007. 16 нояб. (№ 133).
17. Шишлов А. В. Указ. соч. С. 100.
18. Петров А. А. Указ. соч. С. 35—36.
19. Например, см.: О распространении действия Закона края «Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Красноярского края» на всю территорию нового субъекта Российской Федерации — Красноярского края и внесении в него изменений : закон Краснояр. края от 24 дек. 2009 г. № 9-4303 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 1(372); О распространении действия Закона Пермской области «Об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций в Пермской области» на территорию Пермского края и внесении в него изменений : закон Перм. края от 1 марта 2010 г. № 591-ПК // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2010. № 9.
20. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : федер. конст. закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 20 дек.
Some Problems of Interaction of Russian Federation Subject's Normative Legal Systems on the Territory of New Subjects, Generated as a Result of Consolidation
© Lichichan O., Damdinov B., 2010
Foundation of new subjects in Russian Federation adduced to some phenomena appearance, which weren't famous in the constitutional law of our country. As a result of new subject foundation at their territory normative legal system of united subjects, system of normative-legal documents, approved in transition period of new subject foundation and generating normative legal systems of new federation subjects. The article lights investigation of these normative legal systems and acts interaction on the territory of new united subjects of Russian Federation.
Key words: Russian Federation; federative structure; federalism; foundation of new subjects in Russian Federation; normative legal system; normative legal system interaction; legalistic collisions.
