CC BY
205
112
Petr Ivanovich Ivanov,
Doctor of Law, Professor,
Merited Lawyer of the Russian Federation,
Chief Researcher
of the Research Center,
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID 0000-0002-2367-3369
E-mail: [email protected]
Scientific specialty:
5.1.4. Criminal Law Sciences
Иванов Пётр Иванович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID 0000-0002-2367-3369
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 5.1.4. Уголовно-правовые науки
УДК 347.963
DOI 10.24412/2072-9391-2023-165-112-121
Дата поступления: 16 ноября 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 марта 2023 г.
Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (проблемы и пути их решения)
Organization of Prosecutorial Supervision over the Execution of Laws by Bodies Carrying out Operational Investigative Activities (Problems and Ways to Solve Them)
Аннотация
Актуальность затронутой темы определяется, прежде всего, тем, что в условиях становления и упрочения основ правового государства нетерпимыми становятся всякого рода нарушения законов, в том числе в сфере оперативно-розыскной деятельности. Как известно, обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также защиту охраняемых законом интересов общества и государства путем выявления и своевременного устранения нарушений закона призван прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, который в настоящее время в силу целого ряда имеющихся проблем, в том числе обусловленных цифровой трансформацией, нуждается в совершенствовании. В работе речь идет об организации надзора за исполнением законов оперативными подразделе-
Abstract
The relevance of the topic is determined, first of all, by the fact that in the conditions of the formation and consolidation of the foundations of the rule of law, all kinds of violations of laws, including in the field of operational investigative activities, become intolerable. As you know, to ensure the rule of law, the unity and strengthening of the rule of law, the protection of human and civil rights and freedoms, as well as the protection of the legally protected interests of society and the state by identifying and promptly eliminating violations of the law, the prosecutor's supervision of the execution of laws in operational investigative activities, which is currently due to a number of existing problems, in particular including those caused by digital transformation, needs improvement. The paper deals with the organization of supervision over the execution of laws by operational police units, which make up the bulk of the supervised bodies, through the prism of considering its main
ниями полиции, составляющими основную часть поднадзорных органов, через призму рассмотрения ее основных проблем, требующих своего разрешения.
В настоящее время возрастает потребность в оптимизации прокурорского надзора посредством разработки современной модели его организации, учитывающей коренные преобразования в органах прокуратуры и поднадзорных органах, а также риск-ориентированного подхода.
Постановка проблемы: ее суть заключается в разрешении существующего противоречия между потребностью повышения эффективности организации прокурорского надзора за исполнением законов оперативными подразделениями полиции посредством ее оптимизации и неполнотой современных представлений о сущности и содержании организации указанной деятельности. Проведенное нами выборочное изучение показывает, что повышение ее эффективности невозможно или крайне затруднительно без наличия научно обоснованных рекомендаций, разрабатываемых на основе обобщения практики реализации надзорной функции органами прокуратуры и наработок теории прокурорского надзора.
Цель исследования: выработка научно выверенной современной модели организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Такая цель вряд ли может быть успешно достигнута без учета происходящих на сегодня перемен в органах прокуратуры, обусловленных, прежде всего, цифровой трансформацией.
Методы исследования: общенаучные, включающие формально-логические (анализ, синтез, обобщение, выдвижение гипотез), частнонаучные (наблюдение, анкетирование, интервьюирование, контент-анализ документов).
Результаты и ключевые выводы: своевременное познание закономерностей, сопровождающих процесс разработки современной модели организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, служит объективной для этого предпосылкой. При этом мы не отвергаем имеющиеся на сегодня практико-ориенти-рованные рекомендации, также направленные на повышение эффективности прокурорского надзора. Автором в настоящей научной статье предпринята попытка теоретически обосновать важность разработки указанной модели с учетом современных реалий, которая могла бы послужить в качестве инструмента оптимизации рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. Одновременно высказано предло-
problems that require its resolution.
Currently, there is an increasing need to optimize prosecutorial supervision through the development of a modern model of its organization, taking into account the fundamental transformations in the prosecutor's office and supervised bodies, as well as a risk-oriented approach.
Statement of the problem: its essence lies in resolving the existing contradiction between the need to increase the effectiveness of the organization of prosecutorial supervision of the execution of laws by operational police units through its optimization and the incompleteness of modern ideas about the essence and content of the organization of this activity. Our selective study shows that improving its effectiveness is impossible or extremely difficult without the availability of scientifically sound recommendations developed on the basis of generalization of the practice of implementing the supervisory function by the prosecutor's office and developments in the theory of prosecutorial supervision.
The purpose of the study: to develop a scientifically verified modern model of the organization of prosecutorial supervision over the execution of laws in operational investigative activities. Such a goal can hardly be successfully achieved without taking into account the changes taking place today in the prosecutor's office, primarily due to digital transformation.
Research methods: general scientific, including formal-logical (analysis, synthesis, generalization, hypotheses), private scientific (observation, questioning, interviewing, content analysis of documents).
Results and key conclusions: timely knowledge of the laws accompanying the process of developing a modern model of the organization of pros-ecutorial supervision over the execution of laws in operational investigative activities serves as an objective prerequisite for this. At the same time, we do not reject the practice-oriented recommendations available today, also aimed at improving the effectiveness of prosecutorial supervision. The author in this scientific article attempts to theoretically substantiate the importance of developing this model taking into account modern realities, which could serve as a tool for optimizing the considered branch of prosecutorial supervision. At the same time, it was suggested that the risk-based approach should be subjected to scientific understanding as a method of preventing harm (damage) tried by other fields of knowledge in order to adapt it to the interests of prosecutorial supervision of operational investigative activities, since the probability of risk persists both during pros-ecutorial verification and operational investigative measures when they take place without sufficient evidence that's the reason.
114
жение о необходимости подвергнуть научному осмыслению риск-ориентированный подход как испробованный другими областями знаний прием недопущения вреда (ущерба), чтобы адаптировать его интересам прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, поскольку вероятность риска сохраняется как при проведении прокурорской проверки, так и оперативно-розыскных мероприятий, когда они имеют место без достаточных на то оснований.
Кроме того, автор считает целесообразным сформулировать организационно-правовой механизм взаимодействия уполномоченного прокурора с руководителем поднадзорного органа.
Ключевые слова/ организация прокурорского надзора; оперативно-розыскная деятельность; поднадзорные органы.
In addition, the author considers it expedient to formulate an organizational and legal mechanism of interaction between the authorized prosecutor and the head of the supervised body.
Keywords: organization of prosecutorial supervision; operational investigative activities; supervised bodies.
Проведенное выборочное изучение показывает, что повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД)1 зависит от многих факторов, выступающих обстоятельством, способствующим или препятствующим такому позитивному процессу. Одним из основных факторов является надлежащая организация надзора2 как условие, создающее своеобразную среду функционирования органов прокуратуры для его эффективности3 и результативности4. Между тем в их достижении существует еще немало проблем, носящих многоаспектный характер. Остановимся на их рассмотрении.
К числу одной из ключевых проблем относится научно-теоретическая, которая выражается в наличии противоположных позиций в объяснении структуры и содержания понятийно-категориального аппарата (понятия, термины, категории, институты, теории, учения, прин-
ципы5) и требует адекватной научной теории6 для ее разрешения. Следует отметить, что проблемные вопросы данной группы тесно связаны с научно-методологическими проблемами, проявляющимися, прежде всего, в правоотношениях, складывающихся в сфере ОРД.
В теории ОРД и прокурорского надзора мы на сегодняшний день не найдем общепринятых понятий, относящихся как к прокурорскому надзору [8], так и его организации7. Это отразилось и на их сущности и содержании.
1 В дальнейшем наряду с использованием полного словосочетания «организация прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» также используется термин «организация прокурорского надзора за ОРД».
2 В настоящее время данный вопрос регулируется ведомственным нормативным правовым актом. См. об этом подробнее: Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: приказ Генпрокуратуры России от 19 января 2022 г. № 11. Документ официально опубликован не был.
3 Эффективность - качественный показатель деятельности органов прокуратуры, выводимый через затраты ресурсов.
4 Результативность - количественный показатель деятельности,
характеризующийся посредством анализа целенаправленного раз-
деления и синтеза производительности труда, процессов и ресурсов.
5 Организация прокурорского надзора основывается на совокупности принципов. Система обеспечения законности в сфере ОРД предполагает неукоснительное соблюдение принципов законности, системности и комплексности осуществления в ее рамках оперативно-розыскных и иных мероприятий, приоритета профилактических мер, сочетания целей и задач указанной деятельности путем применения предоставленных федеральными законами от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ о прокуратуре), от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) средств обнаружения нарушений и реагирования на них, а также взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, международными организациями, гражданами и организациями в целях недопущения совершения противоправных нарушений в сфере ОРД, особенно при проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища.
6 Под теорией нами понимается наиболее развитая форма научного знания, дающая целостное отображение закономерных и существенных связей между прокурорским надзором и его организацией.
7 В ФЗ о прокуратуре и ФЗ об ОРД мы не найдем ни одного слова «организация», законодатель счел целесообразным его употреблять в локальных ведомственных нормативных правовых актах, но не в законодательных. Само слово «организация» - внутренняя упорядоченность, согласованность процессов и действий, ведущих к достижению целей. Отметим, что качество организации влияет на результативность и эффективность любого вида деятельности.
Изучение показало, что вопросы, связанные с организацией прокурорского надзора, нередко рассматриваются исследователями в упрощенном порядке. Так, например, М. П. Поляков и А. В. Федулов [10], обозначая лишь отдельные составные части системы организации надзора, тем не менее не стали раскрывать их содержание. К числу таких элементов ими отнесены три группы мер: 1) относящиеся к информационно-аналитической работе; 2) связанные с организационно-управленческими действиями; 3) охватывающие оперативно-тактические вопросы. Например, обеспечение режима секретности должностными лицами поднадзорных органов. Думается, что представленный подход не позволяет читателю иметь целостную картину об организации надзора.
На наш взгляд, авторский коллектив учебника «Прокурорский надзор» [11] в этом отношении оказался в более выигрышном положении. Укажем его преимущества. К их числу мы относим: четкое определение авторской позиции, что касается соотношения таких понятий, как «управление», «организация», где управление есть элемент организации работы в органах прокуратуры; рассмотрение организации как комплекс действий по ее оптимизации; утверждение и аргументацию авторами данного учебника содержания организации, состоящего из трех компонентов, а именно: вну-трифункциональной, внешнефункциональной и вспомогательной подсистем. В частности, составными элементами вспомогательной подсистемы, по мнению авторов, являются: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, а также материально-техническое и финансовое обеспечение.
Указанная позиция на сегодня в теории прокурорского надзора нашла множество положительных откликов. Мы также разделяем ее, ибо она раскрывает специфические особенности организации работы и управления в органах прокуратуры.
Понятие «организация прокурорского надзора», как правило, рассматривается в узком и широком смысле слова. Как нам представляется, в узком смысле слова «организация» есть неотъемлемый элемент управления8, понимаемый нами как функция органов прокуратуры, благодаря которой поддерживается режим их деятельности, скоординированность действий (согласованность, упорядоченность совместных действий). Что же касается организации в широком смысле слова, то в этом ключе она
8 Управление (синоним понятия «менеджмент») - процесс прогнозирования, планирования, организации, мотивации, координации и контроля, направленный на формулировку и достижение цели организации.
представляет организованную систему со всеми ее компонентами9.
Отсутствие единого подхода к пониманию организации прокурорского надзора среди специалистов как теории ОРД, так и прокурорского надзора невольно наталкивает на мысль о том, что настало время на поиск оптимального ее варианта путем углубленного изучения и анализа существующих на сегодня точек зрений.
Если обратимся к локальному акту, регулирующему отношения, то становится понятным, что кроется за понятием «организация надзора», какие действия оно охватывает. Как вид деятельности организация прокурорского надзора за ОРД подразумевает совокупность действий, а именно:
— определение уполномоченного прокурора и его статуса;
— оформление в установленном порядке допуска на него;
— принятие управленческого решения в отношении прокурора, уполномоченного осуществлять надзор за ОРД, и лица, ведущего секретное делопроизводство;
— информирование поднадзорных органов о принятом решении;
— распределение функциональных обязанностей между уполномоченными прокурорами;
— принятие мер по защите конфиденциальной информации;
— заблаговременное определение мер в случае ее утечки.
Проведенное нами выборочное изучение позволило прийти к выводу о том, что прокурорский надзор протекает, как правило, в рамках трех взаимосвязанных между собой ситуаций10, с которыми чаще всего сталкивается руководитель территориального органа внутренних дел. Укажем их: 1) от неудовлетворительного состояния ОРД — к внеплановой прокурорской проверке по нераскрытым преступлениям; 2) от наличия злостных нарушений законности — к прокурорской проверке по заданию вышестоящего органа прокуратуры; 3) от письменного обращения физического или юридического лица в орган прокуратуры11 — к проверке по инициативе уполномоченного прокурора.
9 Анализируемый вид надзора нами представлен как система: организация прокурорского надзора за ОРД — организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие — организация прокурорского надзора за исполнением законов оперативными подразделениями полиции. Такая трехзвенная система наглядно показывает наличие между ними корреляционных связей, раскрывающих причинно-следственные отношения.
10 Под ситуациями нами понимается совокупность отклонений от обычного состояния соблюдения законности в сфере ОРД.
11 К сообщениям о нарушении также могут относиться: письма и материалы руководителей и должностных лиц организаций, публикации, теле- и радиопередачи и тому подобные сообщения в средствах массовой информации.
116
Говоря о типичных ситуациях, хотели бы заметить, что прокурорский надзор, осуществляемый в их рамках, намного оптимизировался бы, если бы уполномоченные лица располагали заранее принятой методикой проведения прокурорской проверки, в которой содержались бы алгоритмы действий уполномоченного прокурора, типичные нарушения законов и меры превентивного воздействия.
В числе проблемных вопросов значительное место занимают правовые, суть которых заключается в несоответствии ныне действующих законодательных и иных нормативных правовых актов сложившейся ситуации в сфере обеспечения законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Чтобы исправить положение, на наш взгляд, следует добиться надлежащей организации прокурорского надзора как действенного инструмента.
Заметим, что в специальной литературе часто смешивают между собой такие понятия, как «правовая основа» и «правовое регулирование», рассматривая их как синонимы12.
Мы же исходим из того, что они не тождественные понятия, ибо понятие «правовая основа»13 значительно уже понятия «правовое регулирование»14.
Проведенное нами выборочное исследование убедительно показывает, что, несмотря на наличие законодательного понятия «правовая основа ОРД», все еще существует множество «белых пятен», особенно когда это касается решения частных проблемных вопросов, возникающих в трех взаимосвязанных между собой направлениях: 1) совершенствовании системы, структуры, целей задач и функций оперативных подразделений полиции; 2) рассмотрении сообщений граждан о правонарушении; 3) повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания. Помимо них специалисты в области теорий ОРД и прокурорского надзора обращают внимание научной общественности и на иные упущения и недостатки [4]. Так, отдельные исследователи [1, с. 2] видят их только в отсутствии законодательного закрепления. Например, «полномочий уполномоченного прокурора», «механизма осуществления про-
12 Даже в отдельных учебниках по ОРД можно встретить ошибочное представление.
13 Под правовой основой, в частности, ОРД рассматривается совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, на которых базируется указанная деятельность. Как известно, ФЗ об ОРД (ст. 4) прямо закрепляет правовую основу ОРД.
14 Правовое регулирование есть деятельность государства
и общества по подготовке и принятию нормативных правовых актов.
Механизм правового регулирования состоит из множества элементов, основными из которых являются: юридические нормы, правоотношения и акты реализации прав и обязанностей. Факультативными же элементами выступают: правосознание, законность, юридическая техника, толкование норм права, юридическая ответственность.
курорской проверки», хотя законодатель допускает возможность правового регулирования вопросов организации и тактики осуществления ОРД ведомственными нормативными правовыми актами органов, осуществляющих ОРД. Мы со своей стороны полагаем, что такая практика вполне оправдана, поскольку ФЗ об ОРД в противном случае будет слишком перегружен нормами, непосредственно связанными с практической их реализацией, чего законодатель допустить не может.
Среди совокупности проблем особое место занимают проблемы организационного характера, основными компонентами которых выступают: информационно-аналитическая работа, организационное построение линии прокурорского надзора, внутреннее и внешнее взаимодействие, система оценки результатов данного вида деятельности органов прокуратуры.
В последнее время специалисты теории ОРД открыто заговорили о несовершенстве действующих на сегодня критериев оценки деятельности по прокурорскому надзору [6], ставят вопрос перед научной общественностью о необходимости их пересмотра [5]. Одним из вариантов поиска оптимальной системы оценки могла бы послужить работа в этом плане на межведомственном уровне. Думается, что целесообразно услышать и мнение представителей поднадзорных органов, поскольку руководители органов, осуществляющих ОРД, «кровно» заинтересованы в укреплении законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий [3]. Для этого ФЗ об ОРД (ст. 22) предоставляет им возможность осуществления ведомственного контроля и возлагает на них персональную ответственность.
Вопросы тактического плана также образуют на сегодняшний день проблемный участок их работы.
Не всегда при проведении прокурорских проверок на этапе подготовки к ней уполномоченными прокурорами учитываются обобщенные сведения о часто допускаемых сотрудниками оперативных подразделений нарушениях, чтобы им легче было ориентироваться, на чем следует сконцентрировать свое внимание при проверке поднадзорного органа.
Мы разделяем мнение авторов пособия [7, с. 122—123], которые при рассмотрении методики и тактики прокурорской проверки исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, специально выделяют четыре группы типичных нарушений, а именно:
1. Нарушения, связанные с установленным ведомственными нормативными правовыми актами порядком ведения дел оперативного учета.
2. Нарушения, вытекающие из предусмотренной процедуры осуществления документирования результатов проведения оперативно-розыскных мероприятий.
3. Нарушения, затрагивающие сферу защиты прав и свобод человека и гражданина.
4. Нарушения, связанные с осуществлением ведомственного, судебного и общественного контроля за ОРД.
Указанные нарушения отчасти имеют место и в настоящее время. Мы на них в своих научных статьях обращали внимание [2]. Одновременно указывали и на превышение своих полномочий уполномоченным прокурором. Ярким свидетельством тому служит письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 декабря 2017 г. № 36-11-2017, в котором перечислены имеющиеся недостатки и меры по их устранению15. В частности, в нем указывается, что прокуроры при подготовке и внесении актов прокурорского реагирования сталкиваются с некоторыми неопределенностями, вследствие чего в одних случаях такие акты носят формальный характер, в других - необоснованно затрагивают тактику ОРД16.
Говоря о методике и тактике прокурорской проверки, включая прокурорское реагирование по ее результатам, на наш взгляд, следует уделять пристальное внимание ее выбору с учетом специфики деятельности оперативных подразделений полиции, ведомственного нормативного правового регулирования организации и тактики ОРД, общих требований к организации прокурорского надзора за исполнением законов при ее осуществлении, установленных приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также с учетом видов проверки (плановая, инициативная, в связи с поступившей в прокуратуру информацией, по заданию вышестоящего прокурора).
Проведенное нами выборочное изучение показало, что прокурорская проверка может быть признана оптимальной, если при этом будет соблюдена следующая последовательность:
- заблаговременная подготовка к проведению проверки, предполагающая: тщательное изучение основания проверки (обращение граждан, юридических и должностных лиц, результаты изучения материалов уголовных дел); определение
15 О методических рекомендациях «О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»: письмо Генеральной прокуратуры Рос. Федерации от 22 декабря 2017 г. № 36-11-2017. Документ официально опубликован не был.
16 Хотим напомнить читателям, что еще в 2008 г. утверждалось о недопустимости включения в предмет прокурорского надзора, наряду с другими элементами ОРД, вопроса о тактике ее осуществления. См. об этом подробнее: совместное указание Генпрокуратуры России и МВД России № 215/69, 1/7818 от 29 сентября 2008 г. Документ официально опубликован не был.
источников информации о фактах нарушений законов (статистические данные, документы, материалы); конкретизацию вопросов, подлежащих выяснению при проведении проверки;
- детальное ознакомление с типичными нарушениями, допускаемыми оперативными подразделениями полиции. Материалы предыдущих проверок должны быть предметом пристального изучения;
- приобретение знаний и навыков определения специфики проведения прокурорской проверки в рассматриваемых подразделениях.
Наконец, проблемы, связанные с методическим обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, последние по счету, но не последние по их значимости, поскольку они отражаются на результатах деятельности по надзору17. Изучение и анализ многолетней практики показывает, что подготовленные и внедренные методические рекомендации в практику деятельности органов и организаций прокуратуры во многом способствуют установлению единого порядка осуществления надзора за исполнением законов в ОРД.
Как показало проведенное нами изучение, совокупность факторов, способствующих повышению эффективности прокурорского надзора за ОРД, носит многоаспектный (многосторонний) характер. В частности, к их числу мы относим:
- систему знаний, охватываемых понятием «полномочия прокурорского надзора за ОРД»;
- определение в законодательном порядке уполномоченного прокурора как субъекта надзора за исполнением законов и подзаконных нормативных правовых актов сотрудниками оперативных подразделений полиции и его полномочий;
- исключение случаев вмешательства в оперативно-служебную деятельность указанных подразделений;
- законодательное закрепление содержания прокурорского надзора (объект, субъект, предмет, пределы, полномочия, средства)18.
Как видим, прокурорский надзор затрагивает многие направления, последние нами условно сгруппированы по трем блокам:
1-й блок: соблюдение законности и обоснованности принятых решений по делам оперативного учета в поднадзорном органе.
2-й блок: прокурорская проверка на предмет проведения комплекса оперативно-розыск-
17 Учитывая важность этой функции, например, на федеральном уровне в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации имеется целое Управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности.
18 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, - один из видов прокурорского надзора.
118
ных мероприятий только в интересах достижения целей и решения задач, определенных ФЗ об ОРД.
3-й блок: строгое соблюдение порядка трансформации результатов ОРД в уголовное судопроизводство.
Полагаем, что представленная схема намного упрощает усвоение основных видов деятельности, составляющих предмет прокурорского надзора за ОРД.
В настоящее время перед научной общественностью и органами прокуратуры стоит насущная задача о разработке современной модели организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, обусловленной цифровой трансформацией органов прокуратуры и поднадзорных органов.
Решение данной задачи нами видится в пошаговом ее выполнении (движении в этом направлении).
Первым шагом может стать определение концепции структуры и содержания модели.
Вторым шагом может стать создание рабочей группы, желательно межведомственной, по сбору, обобщению и анализу материалов, отражающих проблемные вопросы, пути их решения, положительный отечественный и зарубежный опыт организации прокурорского надзора за ОРД.
Третий шаг: целесообразно организовать обсуждение проекта документа с привлечением экспертов из числа наиболее подготовленных специалистов научных и образовательных организаций, а также практических работников.
Четвертый шаг: оформление итогов обсуждения соответствующим нормативным правовым актом, чтобы «от слов перейти к делу».
Полагаем, что данный алгоритм действий в случае его использования позволяет учесть сложившуюся ситуацию, ее перемены, обусловленные, прежде всего, цифровой трансформацией органов прокуратуры и поднадзорных органов — оперативных подразделений полиции, выработать современную модель.
Проведенное нами выборочное изучение позволило выявить некоторые закономерности (взаимосвязи и взаимообусловленности)19, подлежащие познанию с целью повышения ее эффективности. К их числу мы относим:
— закономерности, раскрывающие существующие взаимосвязи между двумя областями знаний — теориями ОРД и прокурорского надзора. На их стыке обнаруживаем новые правоотношения, за которыми кроются взаимо-
19 Под закономерностью нами понимается объективно сущест-
вующие, необходимые, устойчивые, существенные, постоянно
повторяющиеся взаимосвязи между операциями и действиями лиц.
проникновение понятийно-категориальных аппаратов (понятий, терминов, категорий, теорий, учений), используемых при описании процессов надзора в сфере ОРД. Эта группа закономерностей яркое проявление, на наш взгляд, находит в рамках указанных правоотношений. Механизм их образования есть результат причинно-следственных связей между названными областями знаний. Глубокому познанию во многом способствует анализируемая группа закономерностей;
— закономерности, отражающие происходящие перемены в сфере ОРД, выступающие средой функционирования органов прокуратуры, реализующие функцию контрольно-проверочной деятельности в рамках прокурорского надзора. Отсюда нетрудно уловить существующую взаимосвязь между внешней средой и органами прокуратуры, которая объективно продиктована необходимостью реализации норм ФЗ о прокуратуре и ФЗ об ОРД;
— закономерности, раскрывающие специфические особенности организации и тактики осуществления прокурорского надзора за ОРД, учет которых способствует нахождению наиболее приемлемых способов повышения его эффективности в условиях интенсивного развития цифровой технологии в органах и организациях прокуратуры [9];
— закономерности, сопутствующие оптимизации ныне существующего механизма организации прокурорского надзора за ОРД путем выработки теоретически выверенной ее модели, отвечающей требованиям современных реалий. Как нам представляется, таким путем удается из финансово емкого вида деятельности превратить его в режим экономии средств, расходуемых на его осуществление в интересах обеспечения гарантии прав человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Познание этой группы закономерностей способствует разработке названной модели на основе учета передового зарубежного и отечественного опыта, достижений современной науки и техники [12], цифро-визации экономики;
— закономерности, связанные между собой в понятиях «прокурорский надзор за ОРД» и «организация прокурорского надзора за ОРД». В такой компоновке прокурорский надзор за ОРД — первичен, а его организация — вторична. Они друг без друга существовать не могут, поскольку тесно взаимосвязаны между собой;
— закономерности, учитываемые при разложении в целях углубленного изучения и анализа содержания организации прокурорского надзора за ОРД как сложноструктурного ее элемента. Многолетняя практика убедительно показыва-
ет, что каждый из компонентов выполняет при этом свою роль в системе. Однако ни одна из них не может заменить функцию системы в целом;
- закономерности, увязывающие между собой все виды прокурорского надзора, реализующие каждый из них сугубо предписанные ФЗ о прокуратуре функции;
- закономерности нормативного правового регулирования организации прокурорского надзора за ОРД. Ведомственные акты конкретизируют и дополняют нормы ФЗ об ОРД и ФЗ о прокуратуре.
Одним из вариантов повышения эффективности прокурорского надзора за ОРД могло бы послужить использование возможностей риск-ориентированного подхода20, понимаемого нами как метод организации и осуществления надзора, при котором выбор интенсивности проведения прокурорских проверок зависит от состояния соблюдения сотрудниками оперативных подразделений полиции законности при исполнении ими норм ФЗ об ОРД.
Мы вовсе не хотим, чтобы автоматически (машинально) перенести (переложить) этот метод на прокурорский надзор. Между тем специалисты как теории ОРД, так и прокурорского надзора уже сегодня должны задуматься над тем, как адаптировать возможности риск-ориентированного подхода к интересам надзора, имея в виду то, что внедрение такого подхода, как показывает практика контрольно-надзорной деятельности21, в частности, проводимая на объектах экономических структур, преследует три единые цели: оптимизацию ресурсов (трудовых, материальных и финансовых); снижение издержек поднадзорных субъектов; наконец, повышение результативности поднадзорных органов. Как видим, риск-ориентированный подход в случае его внедрения несет в себе достаточно много преимуществ по сравнению с традиционными методами надзора, применяемыми при организации прокурорских проверок.
Представляется, достижению указанных целей способствовало бы решение в рамках внедряемого риск-ориентированного подхода в де-
20 В экономической и юридической литературе риск-ориентированный подход рассматривается в трех значениях: как метод, методология и принцип.
21 Такая деятельность в отношении указанных субъектов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который не распространяется на прокурорский надзор за ОРД. Между тем уже наработанная практика его применения убедительно доказала целесообразность внедрения риск-ориентированного подхода, преследующего три единые цели: повышение эффективности надзорных мероприятий, снижение возможных негативных последствий, а также снижение трудозатрат при проведении проверок. В случае внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность прокурорского надзора последняя также будет нацелена на достижение названных целей, что, на наш взгляд, согласуется с общей его концепцией.
ятельность по прокурорскому надзору следующих задач:
- обеспечение необходимых условий пропорциональности интенсивности названной деятельности риску причинения вреда. Следует заметить, что риск нанесения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям из-за возможного несоблюдения правовых норм в ходе осуществления ОРД, безусловно, сохраняется;
- концентрация основных усилий прокурорского надзора за ОРД на поднадзорных органах, представляющих наибольшую опасность для укрепления законности в сфере осуществления ОРД (зона наибольшей уязвимости);
- сокращение числа прокурорских проверок на объектах низкого риска (числа нарушений) для целей обеспечения верховенства в них закона. Это могло бы явиться следствием своеобразного внутреннего аудита в виде усиления ведомственного контроля22;
- стимулирование объектов надзора к соблюдению законов в сфере ОРД через возможность обоснованного снижения частоты плановых проверок. Для этого, на наш взгляд, должны быть разработаны научно выверенные критерии. Со своей стороны полагаем, что существует прямая зависимость прокурорских проверок от качества труда самих сотрудников оперативных подразделений полиции.
Риск-ориентированный подход к организации прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД, по мнению автора, новаторская идея, суть которой заключается в преодолении противоречий, имеющих место при недопущении потерь (ущерба, вреда) в результате нарушений законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, допускаемых должностными лицами как поднадзорных органов - оперативных подразделений полиции, так и уполномоченным прокурором в ходе проверки.
Уполномоченным прокурором, расценивающим выявленные им в процессе проверки недостатки как серьезные нарушения законности в сфере ОРД, чтобы тем самым зачесть их в число соответствующих показателей, отражающих итоги прокурорской проверки. Подобного рода действия, по мнению экспертов23, вряд ли способствуют укреплению законности,
22 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности: указание Генеральной прокуратуры Рос. Федерации № 387/49, МВД России № 1/7985, Следственного комитета Рос. Федерации № 1/218, ФСБ России № 23, ФТС России № 266-р от 23 июля 2020 г. Документ официально опубликован не был.
23 Здесь и далее мы будем опираться на результаты проведенного нами опроса и интервьюирования 35 руководителей оперативных подразделений полиции.
120
а лишь влекут негативные последствия следующего свойства:
— искусственное увеличение числа наказанных среди оперативных работников, отражающееся впоследствии на показателях, характеризующих состояние оперативно-служебной дисциплины в оперативных подразделениях полиции;
— текучесть в указанных подразделениях кадров, инициирование фактов внезапных перемещений в другие неоперативные службы;
— необоснованное наказание — основная причина, влияющая на продвижение сотрудников по службе;
— формирование профессионального ядра в конечном итоге ставится под сомнение;
— невозможность в последующем компенсировать иными мерами поощрения за достигнутые им успехи по службе, ибо одно наказание перечеркивает все его прежние и настоящие заслуги.
По мнению опрошенных руководителей оперативных подразделений полиции, «превышение своих полномочий» уполномоченными прокурорами в ходе осуществления ими проверки чаще всего выражается:
— в поиске так называемых нарушений со стороны оперативного работника при осуществлении им иной не связанной с ОРД оперативно-служебной деятельности;
— отнесении к числу предмета проверки вопросов, связанных с методикой, организацией и тактикой осуществления рассматриваемого вида деятельности;
— необоснованном возобновлении прекращенных дел оперативного учета, когда прошел длительный период времени и даже по вновь открывшимся обстоятельствам уже сделать ничего невозможно. В итоге получается напрасная трата рабочего времени «сотрудником-нарушителем».
Из числа перечисленных доминируют две группы нарушений: 1) попытка подменять субъектов ведомственного контроля; 2) незаконное вмешательство в их оперативно-служебную деятельность.
Список литературы:
1. Дытченко Г. В. Развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: монография. Москва, 2020.
2. Иванов П. И. Некоторые проблемы, связанные с прокурорским надзором за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, и пути их решения // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2021. № 3 (98).
Автор в своей научной статье приводит так называемые нарушения (некоторые из них уже были упомянуты в начале настоящей работы), которые, по его мнению, в случае применения метода риск-ориентированного подхода удалось бы предотвратить еще на раннем этапе их обнаружения. Он в этом видит превентивное значение указанного метода.
В заключение сказанного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, будучи функцией управления, с одной стороны, поддерживает режим деятельности органов прокуратуры, с другой — скоординированность предпринимаемых ими действий посредством упорядочения и согласованности с поднадзорными органами.
Во-вторых, успешная реализация органами прокуратуры в новых условиях (цифровой трансформации) контрольно-надзорной функции в сфере ОРД предполагает надлежащую организацию прокурорского надзора.
В-третьих, анализируемая деятельность предполагает взаимодействие двух более или менее дифференцированных и автономных органов правоохранительной системы, сообща реализующих нормы ФЗ о прокуратуре и ФЗ об ОРД в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.
В-четвертых, организация прокурорского надзора за исполнением законов оперативными подразделениями полиции совершенствуется (модернизируется) по своим закономерностям, являющимся объектом познания с целью поиска оптимальной ее модели.
В-пятых, наличие множества проблемных вопросов, возникающих при организации прокурорского надзора, не способствует повышению ее эффективности. Чтобы своевременно их разрешить, необходимо выработать оптимальную программу действий по выявлению скрытых между ними взаимосвязей, тенденций, закономерностей и рисков.
References:
1. Dytchenko G. V. Razvitie prokurorskogo nadzo-ra za ispolneniem zakonov v operativno-rozys-knoj deyatel'nosti: monografiya. Moskva, 2020.
2. Ivanov P. I. Some problems related to the prosecutor's supervision over the implementation of laws in police intelligence and ways to solve them // Vestnik of the East Siberian Institute of the MIA of Russia. 2021. № 3 (98).
3. Ivanov P. I. Prosecutor's supervision of the execution of laws by bodies engaged in operational
3. Иванов П. И. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: поводы и основания // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2020. № 2 (93).
4. Козусев А. Ф. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Проблемы совершенствования оперативно-розыскного законодательства: материалы круглого стола, посвященного 10-летию принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Москва, 2005.
5. Луговик В. Ф. Прокурор не всегда прав: судебная практика об ответственности сотрудников оперативных подразделений полиции за невыполнение требований прокурора // Научный вестник Омской академии МВД России. 2020. № 2 (77).
6. Луговик В. Ф. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью: тотальный контроль или надзор за исполнением законов // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2009. № 3 (5).
7. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие / под ред. О. Н. Коршуновой. Санкт-Петербург, 2014.
8. Осипкин В. Н. Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1998.
9. Пашин В. М, Павлюков В. В. Использование информационных систем при осуществлении прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности // Вестник Костромского государственного университета. 2019. Т. 25. № 3.
10. Поляков М. П., Федулов А. Ф. Прокурорский надзор: конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. Москва, 2009.
11. Прокурорский надзор: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридической специальности и юридическому направлению / Ю. Е. Винокуров [и др.]. 7-е изд., перераб. и доп. Москва, 2007.
12. Чубейко С. В., Довиденко П. Ю. Теневой Интернет как элемент развития информационных технологий и преступности // Философия права. 2021. № 3 (98).
search activities: reasons and grounds // Vestnik of the East Siberian Institute of the MIA of Russia. 2020. № 2 (93).
4. Kozusev A. F. Problemy pravovogo regulirovani-ya prokurorskogo nadzora za ispolneniem za-konov v operativno-rozysknoj deyatel'nosti // Problemy sovershenstvovaniya operativno-rozysknogo zakonodatel'stva: materialy kruglogo stola, posvyashchennogo 10-letiyu prinyatiya Federal'nogo zakona «Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti». Moskva, 2005.
5. Lugovik V. F. The prosecutor is not always right: judicial practice regarding operative units officers' responsibility for failure to comply with the prosecutor's requirements // Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the MIA of Russia. 2020. № 2 (77).
6. Lugovik V. F. Prosecutor's supervision of operational investigative activities: total control or supervision of the execution of laws // Vestnik of Siberian Law Institute of the MIA of Russia. 2009. № 3 (5).
7. Metodika i taktika provedeniya prokuror-skoj proverki: uchebnoe posobie / pod red. O. N. Korshunovoj. Sankt-Peterburg, 2014.
8. Osipkin V. N. Teoreticheskie i organizacionno-metodicheskie problemy prokurorskogo nad-zora za operativno-rozysknoj deyatel'nost'yu: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 1998.
9. Pashin V. M, Pavlyukov V. V. The use of information systems in the implementationof prose-cutorial supervision in the field of investigative activities // Vestnik of Kostroma State University. 2019. T. 25. № 3.
10. Polyakov M. P., Fedulov A. F. Prokurorskij na-dzor: konspekt lekcij. 3-e izd., pererab. i dop. Moskva, 2009.
11. Prokurorskij nadzor: uchebnik dlya studentov vysshih uchebnyh zavedenij, obuchayushchih-sya po yuridicheskoj special'nosti i yuridich-eskomu napravleniyu / Yu. E. Vinokurov [i dr.]. 7-e izd., pererab. i dop. Moskva, 2007.
12. Chubejko S. V., Dovidenko P. Yu. Darknet as an element of the information technologies development and criminality // Philosophy of Law. 2021. № 3 (98).
Для цитирования:
For citation:
Иванов Пётр Иванович. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (проблемы и пути их решения) // Труды Академии управления МВД России. 2023. № 1 (65). С. 112-121.
Ivanov Petr Ivanovich. Organization of Prosecutorial Supervision Over the Execution of Laws by Bodies Carrying out Operational Investigative Activities (Problems and Ways to Solve Them) // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 1 (65). P. 112-121.
