CC BY
60
УДК 336.1:352
Н.С. Мирзоян, аспирант, 8-915-690-29-77, 07796nsm@mail.ru, (Россия, Тула, ТулГУ)
ОРГАНИЗАЦИЯ МОНИТОРИНГА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Разработана и предложена система мониторинга реализации программы реформирования финансов муниципальных образований. В рамках данного мониторинга сформирована система индикаторов (показатели промежуточных и конечных результатов), отражающих реализацию целевых установок программы. Проведена оценка результативности и эффективности реализации муниципальной целевой программы.
Ключевые слова: мониторинг, оценка, муниципальная целевая программа, показатели промежуточных результатов, показатели конечных результатов, эффективность программы, результативность, программно-целевой метод.
На сегодняшний день в рамках реформирования бюджетного процесса, предусматривающего переход к программно-целевому методу управления, необходимость введения таких этапов управления как мониторинг и оценка муниципальных целевых программ является чрезвычайно важной и актуальной задачей. В настоящее время во многих районах области разработаны и приняты программы реформирования муниципальных финансов, представляющие собой комплексный документ модернизации и совершенствования всех аспектов управления финансами муниципальных образований [1].
Сегодня на лицо следующая тенденция: по данным Счетной палаты РФ, реальные расходы муниципальных образований превышают их доходы в 2 раза. По данным, опубликованным различными федеральными ведомствами, около 95 % бюджетов муниципальных образований являются дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации [2].
На наш взгляд, в целях повышения результативности бюджетных расходов важнейшим элементом стратегии устойчивого развития муниципальных образований (МО) должно стать реформирование всей системы управления финансами путем реализации Программы реформирования финансов. Данная программа определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления по реформированию финансов города.
В результате концентрации финансовых и материальных ресурсов Программы обеспечивается возникновение экономических и структурных эффектов ее реализации. Экономический эффект под воздействием реализации мероприятий Программы реформирования возникает в результате построения системы взаимосвязанных управленческих задач и выражается в разнице
суммы значений источников экономического эффекта и суммы расходов на финансирование программы реформирования в целом (в соответствии с Планом использования субсидий на реформирование муниципальных финансов). К основным структурным эффектам, возникающим под воздействием реализации мероприятий в рамках управленческих задач Программы реформирования, можно отнести повышение уровня квалификации муниципальных служащих, уменьшение затрат времени получателей муниципальных услуг (работ), повышение публичности и прозрачности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования в процессе планирования и исполнения муниципального бюджета за счет раскрытия информации обо всех существенных аспектах их финансовой деятельности и др.
Таким образом, выполнение программных мероприятий даст положительный социальный эффект во всех областях, предоставляющих услуги населению, а также позволит вывести качество управления муниципальными финансами на уровень требований, предъявляемых указами Президента от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», что предопределяет высокую политическую оценку деятельности органов местного самоуправления со стороны региональных и федеральных правитель ственных структур.
Однако, для того чтобы разработанная программа явилась действенным инструментом движения к намеченным целям, необходимо четко спланировать работу и организовать систему постоянного мониторинга за ходом ее реализации. Мониторинг является основой и первой частью комплексной и всесторонней оценки программы. Мониторинг представляет собой специально организованное систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза [3]. С организационной точки зрения мониторинг предлагается провести в несколько этапов:
1) формирование системы индикаторов, отражающих реализацию целевых установок программы;
2) проведение оценки результативности и эффективности механизма реализации программы.
В основе методики проведения мониторинга программы лежат две группы показателей:
а) показатели промежуточных результатов — отражают достижение промежуточных результатов программы, они используются для оценки хода реализации муниципальной целевой программы, т. е. соответствия реального хода муниципальной программы планируемому:
- уровень финансового обеспечения выполнения программы;
- объем доходной части местного бюджета;
- объем предоставленных налоговых льгот за отчетный финансовый год и (или) в отчетном периоде текущего финансового года;
74
- удельный вес расходов на оплату муниципальных услуг, имеющих муниципальные стандарты, в общей сумме расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета области и на обслуживание муниципального долга), приходящихся на оплату оказания муниципальных услуг;
- удельный вес расходов на финансирование ведомственных целевых программ отраслевых (функциональных) органов администрации в общей сумме расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета области и расходов на обслуживание муниципального долга);
- удельный вес расходов местного бюджета на финансирование муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) автономными учреждениями в общей сумме расходов местного бюджета на оказание муниципальных услуг (выполнение работ);
- удельный вес муниципальных унитарных предприятий и организаций, а также хозяйственных обществ и товариществ, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, удовлетворяющих системе критериев оценки эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, а также хозяйственных обществ и товариществ, доли уставного (складочного) капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;
- удельный вес затрат на организацию транспортного обслуживания в рамках открытых конкурсов на обслуживание транспортных маршрутов в общей сумме расходов бюджета по статье «Транспорт»;
- количество объектов муниципальной собственности, оцененных по утвержденной процедуре;
- темп роста просроченной кредиторской задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов местного бюджета;
- темп роста кредиторской задолженности местного бюджета;
- эффективность деятельности организации жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ);
- количество проектов муниципально-правовых актов в сферах бюджетной и налоговой политики, прошедших обязательную публичную независимую экспертизу;
- прирост налоговых источников доходов в местный бюджет;
- удельный вес муниципальных служащих, назначенных на должности в результате прохождения процедуры конкурсного отбора;
- доля продукции субъектов малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства на территории муниципального образования за отчетный финансовый год;
б) показатели конечных результатов — характеризуют конечные общественно значимые результаты реализации программы:
- удельный вес муниципальных служащих с высшим профильным образованием в общем числе муниципальных служащих;
- темп прироста количества муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на территории муниципального образования за счет стандартизации муниципальных услуг (работ);
- снижение доли обоснованных жалоб на действия и решения должностных лиц органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений, касающихся качества и условий предоставления муниципальных услуг (работ);
- доля отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования, в которых внедрены методы управления по результатам;
- доля подведомственных отраслевым (функциональным) органам администрации муниципального образования организаций, муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, в которых внедрены методы управления по результатам;
- доля опубликованных в средствах массовой информации (СМИ), Интернете и других источниках информации нормативно-правовых актов муниципального образования с целью повышения публичности и прозрачности деятельности органов местного самоуправления.
В зависимости от приоритетности представленных выше групп показателей, получаемых по результатам проведения регулярного мониторинга Программы, их оценка должна быть скорректирована с учетом весовых коэффициентов. В связи с тем что достижение плановых значений индикаторов внутри каждой группы (промежуточных и конечных показателей) имеет разное значение для успешной реализации муниципальной целевой программы, предлагается в соответствии со значимостью достижения индикативного значения показателя внутри каждой группы и на основании метода экспертных оценок присвоить им различные веса от 0 до 1. Причем сумма весов должна составлять 1.
Распределение весов в группе промежуточных показателей предлагается производить в зависимости от критерия значимости реализации данной программы (финансовое обеспечение (аспект), выполнение основных программных мероприятий), в группе конечных показателей — от приоритетности направления Программы (социальная инфраструктура, организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, определение оптимального состава имущественного комплекса, необходимого для реализации полномочий органов местного самоуправления).
На заключительном этапе в рамках мониторинга Программы необходимо провести оценку результативности и эффективности реализации Программы, главной целью которой является выявление критерия успешности оцениваемой программы [4]. В качестве критериев оценки реализации программы используем:
1) индекс результативности;
2) показатель эффективности.
С целью оценки результативности программы на первоначальном этапе необходимо рассчитать индекс результативности Программы по непосредственным показателям (Инп) и конечным показателям (Икп), на основании которых в дальнейшем будет рассчитан общий индекс результативности (Иобщ), отражающий оценку результативности муниципальной целевой программы на определенный момент ее реализации. Возможно два основных варианта реализации Программы:
1) общий индекс результативности равен 1 (Иобщ = 1), т. е. когда фактическая реализация программы соответствует запланированной;
2) общий индекс результативности меньше 1 (Иобщ < 1), когда фактическая реализация программы не соответствует запланированной. В этом случае необходимо провести экспертизу результатов. При выявлении отклонений в реализации программы внести предложения по их устранению.
Следующим шагом в рамках проводимой оценки является оценка эффективности реализации Программы. Данная оценка строится на основе того, что программа является самостоятельным объектом управления. На сегодняшний день весьма простым оценочным критерием является показатель затратной экономической эффективности, рассчитываемый на основании информации обо всех ресурсах, затраченных на программу и всех выгодах, приобретенных в результате ее выполнения [5]. В случае, если затратная экономическая эффективность программы является отрицательной, требуется провести анализ ее состояния и принять необходимые управленческие решения.
Также оценка эффективности муниципальной программы может проводиться на основании индикаторов оценки результативности. Индикаторы основаны на балльном принципе и отражают степень достижения показателя результата реализации муниципальной целевой программы. Соответственно при выполнении целевого индикатора ему присваивается 0 баллов, при увеличении — плюс 1 балл, при снижении целевого индикатора — минус 1 балл за каждую единицу снижения. Полученные оценки суммируются по соответствующим показателям, и на основании полученного значения итоговой сводной оценки готовится заключение по оценке эффективности реализации программы. В случае снижения эффективности реализации программы Рабочей группе по реформированию финансов предлагается осуществить выбор решения о дальнейшем ходе реализации
программы на основе следующей шкалы (рис.). о 30 50
> % невыполнения целевых индикаторов
А \ Разработка мероприятий, направленных на ■^Сокращение ^^Досрочное прекращение - реализации программы бюджетных
ассигнований на реализацию программы
повышение результативности реализации программы
Шкала оценки дальнейшего хода реализации программы
В заключении на основании собранной информации предлагается составить итоговый ежегодный информационно-аналитический отчет о результатах мониторинга реализации Программы в целом. Данный отчет представляет с собой комплексный аналитический документ, приводится оценка состояния реализации муниципальной целевой программы за конкретный отчетный период.
Итак, нами была разработана и предложена система мониторинга реализации муниципальных целевых программ. Заложенные в процедуру мониторинга механизмы обратной связи предоставляют исполнителям возможность получать полезную информацию о ходе работы и стимулируют их к повышению результативности работы.
Таким образом, мониторинг и оценка программ — это важный логический шаг в городском управлении, а также эффективный и широко применяемый в развитых странах инструмент управления и важная часть проектной культуры, осваивать которую стоит и российским муниципалитетам, и чем скорее, тем лучше.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.
2. Департамент информации Счетной палаты Российской Федерации. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/news/archive/2573.
3. Методика оценки муниципальных программ социально-экономического развития. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. 33 с.
4. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ / Д.В. Визгалов. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. 108 с.
5. О порядке проведения мониторинга эффективности реализации муниципальных целевых программ: постановление Главы администрации города Воткинска от 01 августа 2008 г. № 1351.
N.S. Mirzoyan
Organization of the municipal finance reform programmes monitoring
The author developed and offered the system of the of the municipal finance reform programmes monitoring. The system of indicators (indexes of intermediate and final results) was formed as part of the monitoring. It indicates the realization of the municipal programmes’ objective. Also the assessment of the mechanism of the municipal target programme efficiency was made in the context of the municipal programme realization.
