CC BY
352
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.01(045)
С.Ф. Федулова
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
Даётся анализ терминов «бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР), рассматриваются условия и проблемы реализации БОР; проведён анализ федеральных целевых программ, исследованы недостатки реализации метода программно-целевого планирования на региональном и муниципальном уровне, предложены пути решения проблем внедрения БОР.
Ключевые слова: бюджетирование, бюджетирование, ориентированное на результат, проблемы внедрения БОР, целевые программы.
Бюджетирование, ориентированное на результат, - метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней, основанный на применении целевых программ в условиях среднесрочного финансового планирования с контролем результатов, полученных от использования бюджетных средств. Метод бюджетирования стал применяться впервые в финансовом менеджменте предприятий в целях сопоставления затрат и результатов подразделений предприятия. В сфере управления бюджетными ресурсами метод стал применяться в середине 2000-х гг. Целью БОР является повышение эффективности использования бюджетных средств. При этом планирование и распределение бюджетных средств ставится в зависимость от достижения бюджетными учреждениями конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.
Страны, где ранее существовала централизованная система управления экономикой, так же как, впрочем, и многие западные страны, используют затратный подход к составлению бюджета (input budgeting). Суть затратного подхода изображена на рис. 1. Этот подход характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба, то есть затратное бюджетное планирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы.
Традиционные бюджетные решения, сосредоточенные на анализе затрат
В свою очередь, при бюджетировании, основанном на результативном подходе (output budgeting), во главу угла ставятся стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социальноэкономические результаты деятельности министерств и ведомств (см. рис. 2). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой БОР является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
Бюджетные решения, сосредоточенны* на анализе обьемоа
(производительности)и желаемых результатов.
Анализ внедрения БОР в российских регионах выявил ряд проблем, которые не позволяют реализовать применение этого метода в полной мере и перейти от экспериментальных проектов к повсеместному применению и реальному практическому использованию БОР. В бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 - 2011 гг.» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось.
Для массового применения БОР необходимы следующие условия:
- установление для ГРБС целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов государственных программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;
- наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств;
- обеспечение мотивации бюджетных учреждений в эффективном использовании бюджетных средств;
- применение конкурентных принципов распределения бюджетных средств;
- наличие и применение бюджетными учреждениями методов оценки результатов использования бюджетных средств.
На практике ни одного из этих условий в полной мере не было создано. Цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов не дают чёткого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Высшие органы власти и управления, внедряя систему БОР в регионах, муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях, не обеспечивают разработку и достижение результативных показателей, в первую очередь, для самих себя. Расходы бюджета по-прежнему связаны не с предоставлением необходимых обществу услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно контролировать расходы высшей власти и оценивать результаты, которые общество получает от деятельности этой власти.
Тем не менее, процесс внедрения БОР в центре и регионах продолжается, несмотря на нереализованные в полной мере задачи. Наиболее полно реализуется внедрение целевых программ. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годы» объем бюджетных ассигнований предусмотрен по 59 ФЦП, на 2010 г. - по 58, на 2011 г. - по 43 (в 2008 г. -по 50 ФЦП, в 2007 г. - по 49, в 2006 г. - по 52). Общий объем ассигнований на финансирование ФЦП в 2009 г. составит 1 133, 856 млрд. руб., что на 42,46 % больше, чем в 2008 г., в 2010 г. - 1 258,5 млрд.
руб., что на 11 % больше, чем в 2009 г. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах федерального бюджета в 2009 г. составит 12,56 % против 10,52 % в 2008 г., в 2010 г.- 12,19 % (см. рис. 3 и 4), что не соответствует основным направлениям среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающим расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного финансирования.
14
12
(О н а *
I 10
о
X
4
с;
(О
а
а
Ч
а
■£
х
(О
ч
о
X
и
(О
а
са
к
с;
о
а
8,49
2006 г.
12,56
10,52
8,51
12,19
2007 г. 2008 г. 2009 г.(план) 2010 г. (план)
год
Общий объем финансирования
Рис. 3. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах федерального бюджета
в 2006-2010 гг., %
14.00
12.00 10,00
* 8,00 ц о Ч
6,00
4.00
2.00 0,00
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.(план) 2010 г. (план)
год
□ Государственные капитальные вложения □ НИОКР □ Прочие нужды
8
6
4
2
0
Рис. 4. Доля расходов на федеральные целевые программы по видам финансирования в общих расходах федерального бюджета в 2006-2010 гг., %
На начало периода в 2006 г. эта доля составляла всего 8,49% от расходов федерального бюджета. Основная доля от 4,77% до 9,36% - это государственные капитальные вложения, доля по текущим расходам колеблется от 2,83% до 5,1% в разные годы. Капитальные вложения по ФЦП в 2009 г. составят 752,479 млрд. руб., или 8,34% в расходах федерального бюджета и 66,36% от объема финансирования по ФЦП. На 2010 г. запланировано выделить на капитальные вложения 966,039 млрд. руб., или 9,36% в расходах федерального бюджета (почти в 2 раза больше, чем на начало периода) и 76,76% от объема финансирования ФЦП.
В 2009 - 2011 гг. сокращается доля программной части расходов (ФЦП) в общих расходах отдельных разделов функциональной классификации, в частности по разделу «Национальная оборона» с 12,6% в 2009 г. до 9,9% в 2010 г. и до 8,1% в 2011 г., по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» - с 24,3% в 2009 г. до 13,7% в 2010 г. и до 11,6% в 2011 г. Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 - 2011 гг., сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ. В среднем на одну программу предусматривается в 2009 г. 19,22 млрд. руб., в 2010 г. -21,7 млрд. руб., (в 2008 г. - 15,92 млрд. руб., в 2007 г. - 10,4 млрд. руб., в 2006 г. - 7 млрд. руб.).
В 2010 г. планируется направить 40,66% на развитие транспортной инфраструктуры и 21,18% на развитие науки и технологий. Направление «Развитие науки и технологий» впервые было выделено в 2007 г. С 2007 г. появилось и направление «Развитие государственных институтов», так как были завершены две ФЦП, входящие в раздел «Развитие судебной системы России». Доля этого раздела колеблется в пределах 3% в разные годы за рассматриваемый период.
Исходя из представленных данных и заключений Счетной палаты, можно отметить следующие тенденции внедрения механизма БОР как целевое программное планирование:
- низкая доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета (8-13%), в то время как в развитых странах этот показатель превышает 50%;
- к 2011 г. планировалось сокращение количества ФЦП до 43 при снижении объемов финансирования, то есть сокращение сферы применения программно-целевого метода;
- увеличение среднего размера финансирования на одну программу, это можно обозначить как положительную тенденцию;
- в проект закона о бюджете включаются и ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, это свидетельствует, что в законопроекте предусматриваются и бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.
Для закрепления положительных тенденций и распространения на регионы передового опыта внедрения БОР Министерство финансов РФ проводит совещания и семинары по совершенствованию бюджетного планирования. На наш взгляд, наибольшего внимания заслуживают следующие направления деятельности органов власти и управления в сфере внедрения БОР.
Создание ведомственных планов по реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов органа исполнительной власти, в структуру которых входят:
- анализ ситуации в сфере управления расходами в отрасли;
- обоснование мероприятий, оценка их влияния на деятельность органов исполнительной власти;
- оценка плановой экономии, бюджетных и иных эффектов;
- обоснование источников финансирования мероприятий плана (в рамках утвержденных бюджетных ограничений).
В настоящее время из 77 федеральных органов исполнительной власти лишь 11 реализуют программы с применением ведомственных планов (МВД России, Минтранс России, Росавиация, ФСФР России, Ростехнадзор, Минприроды России, Роснедра, ФСВТС России, Рослесхоз, Минрегионразви-тия России, ГФС России).
Дальнейшее распространение мероприятий по повышению качества и эффективности исполнения государственных функций на региональный и муниципальный уровень, а именно:
- выявление и ликвидация избыточных (дублирующих) государственных функций;
- аутсорсинг;
- сравнительный анализ деятельности: межстрановые, межведомственные, межтерриториаль-ные сравнения однотипных функций (бенчмаркинг);
- переход на оказание услуг в электронной форме;
- оптимизация сети территориальных органов;
- внедрение нормативных затрат и нормативов на обеспечение функций (деятельности).
Дальнейшее распространение мероприятий по повышению качества и эффективности оказания государственных услуг (выполнения работ) на региональный и муниципальный уровень, а именно:
- внедрение управленческого учета;
- анализ возможностей привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг;
- разработка и заключение трудовых договоров с руководителями, включающих систему оценки их деятельности;
- создание системы мониторинга результатов деятельности подведомственных федеральных государственных учреждений;
- анализ обоснованности взимания платы за услуги с учетом функций, реализуемых федеральными органами исполнительной власти;
- разработка и внедрение систем оценки получателями государственных услуг качества их оказания.
Анализ региональных целевых программ показал, что основными их недостатками являются аморфность ожидаемых результатов от их реализации, невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг, отсутствие показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей. Анализ сметы расходов на реализацию большинства программ и их исполнения позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности в концепции «управления результатами». Доступная информация о программах не позволяет сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий.
Характерной чертой программно-целевого планирования в муниципальных образованиях является несогласованность обоснованных в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенных в бюджет средств на их финансирование. Выделенные в бюджетах средства на реализацию программ большей частью расходуются на текущие нужды из-за невозможности отказаться от текущих расходов, включенных в программные мероприятия. Остаточный принцип финансирования программных мероприятий делает разработку целевых программ бесполезным занятием.
Кроме того, к проблемам реализации целевых программ можно отнести несоответствие целей и закладываемых мероприятий, недостаточное обоснование включения расходов в целевые программы. Программы не могут характеризоваться комплексным подходом к решению системных проблем, не реализуются преимущества межведомственного взаимодействия. Программы не содержат возможности для всестороннего, прозрачного контроля над эффективностью финансируемых мероприятий. Важной составляющей системы контроля в концепции БОР является оценка конечной социальной эффективности, но пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует.
Несмотря на обозначенные попытки перехода к среднесрочному горизонту планирования и внедрению принципов БОР в бюджетный процесс, на данном этапе планирование и исполнение бюджетов большей части муниципальных образований, а также осуществление муниципального финансового контроля соответствуют «затратному» методу бюджетирования, что выражается:
- в использовании программно-целевого планирования на формальном уровне. На уровне многих муниципальных образований до сих пор отсутствуют правовые акты о составлении перспективного финансового плана, о муниципальных целевых программах. Целевые программы разрабатываются с нарушением принципа преобладания капитальных расходов (по некоторым программам текущие затраты составляют 95%). Финансирование целевых программ производится по остаточному принципу;
- в процессе бюджетного планирования, в который не внедряются формализованные оценки затрат и результатов. Муниципальный финансовый контроль находится на низком уровне, аналитическая работа специалистов финансового управления ограничена вследствие нехватки квалифицированных кадров.
- в доходах местных бюджетов, по-прежнему зависящих от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В целом по консолидированным муниципальным бюджетам доля финансовой помощи из других бюджетов составляет около 50% собственных доходов;
- в эффективности управления муниципальным имуществом, которое в целом остается на низком уровне. Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, занимают лишь 1 - 2 % от объема доходов бюджета.
Для решения указанных проблем необходимо дальнейшее совершенствование финансового законодательства, повышение открытости, прозрачности и публичности отчётности об использовании бюджетных средств, повышение квалификации финансовых кадров, особенно на муниципальном уровне, и финансовой грамотности населения.
Внедренный в 2006 г. механизм определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности призван стимулировать территории к более эффективному использованию бюджетных средств и изысканию резервов для увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако для бюджетов, в доходах которых более 50% занимают безвозмездные перечисления, этот механизм не может привести к коренному изменению ситуации. Деятельность по реформированию бюджетного законодательства должна вестись в направлении увеличения доходных источников местных бюджетов до оптимального уровня за счет установления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от региональных налогов. Второе направление реформирования - изменение методик расчета дотаций и субвенций с целью стимулировать муниципальные образования (в том числе и от дотаций и субвенций субфедеральных бюджетов) к отказу от затратного метода освоения безвозмездных перечислений и переходу к финансированию результатов.
На муниципальном уровне необходимо разработать положение «О муниципальных целевых программах». Целевые программы в течение уже ряда лет реализуются в муниципалитетах. Однако механизм их планирования, принятия, исполнения и контроля за исполнением никак не закреплен во многих муниципальных образованиях. Как правило, такие программы разработаны лишь в крупных городах и городских округах.
В систему правовых актов местного самоуправления необходимо включение таких норм финансового права, которые создали бы условия для реализации в бюджетном процессе эффективной системы программно-целевого планирования и заложили бы основы для переориентации расходов муниципального бюджета на управление результатами.
Не только на муниципальном, но и на региональном и федеральном уровнях для каждой программы необходима разработка процедуры изменения её параметров или прекращение ее реализации в случае невыполнения поставленных задач. Необходимо постоянно осуществлять инвентаризацию действующих целевых программ, мониторинг их исполнения.
Конкретными мерами по реализации БОР в регионах могут быть:
- создание системы учета потребности в предоставляемых услугах;
- анализ и оценка причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения бюджетов;
- внедрение механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимосвязь объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;
- стимулирование органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов;
- создание системы мониторинга и результативности оказываемых бюджетных услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и оценки эффективности бюджетных расходов на основе анализа степени достижения конечных результатов;
- утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по их видам и порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг предустановленным стандартам;
- проведение инвентаризации действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- проведение инвентаризации бюджетных услуг, по результатам которой определять их оптимальный перечень, для усиления роли показателей качества и количества бюджетных услуг в бюджетном планировании;
- организация проведения опросов среди населения в целях выявления предпочтений, определения приоритетов в структуре бюджетных услуг, а также при осуществлении оценки результатов деятельности учреждений бюджетной сферы и муниципальных органов управления.
Поступила в редакцию 10.11.10
S.F. Fedulova
The problems of implementation of result-oriented budgeting
The article presents the analysis of terminology of “budgeting” and “result-oriented budgeting”. The conditions and problems of the implementation of result-oriented budgeting are also scrutinized. The author has carried out the analysis of target federal programs. The weaknesses of the implementation method for target program planning are identified at the regional and municipal levels. The solutions to the problems of the implementation of result-oriented budgeting are suggested.
Keywords: budgeting, result-oriented budgeting, problems of result-oriented budgeting implementation, target programs.
Федулова Светлана Федоровна, кандидат экономических наук, доцент Институт экономики и управления ГОУВПО «УдГУ»
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
E-mail: fin@inem.uni.udm.ru
Fedulova S.F., candidate of economics, associate professor Institute of Economics and Management Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1/4 E-mail: fin@inem.uni.udm.ru
