CC BY
67
^.Ы. Ъениам.инов
ОРГАНИЗАЦИЯ МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Социальная сфера и ее роль в обеспечении воспроизводственного процесса. Основными критериями социальной ориентации экономики является стабильность экономического роста, устойчивое повышение жизненного уровня населения.
Социальное государство - конституционное понятие, означающее, что государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Это понятие впервые появилось в конституциях «второго поколения» (ФРГ - 1949 г., Франции - 1958 г., Испании - 1978 г. и др.). Отражая возросшие экономические возможности развитого индустриального общества, оно тесно связано с институтом социальноэкономических прав.
Социальное государство означает конституционную гарантию государственной поддержки образования, здравоохранения, социального обеспечения, занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами и т.п. Конституция РФ 1993 г., определяя Российскую Федерацию как социальное государство, предполагает, что одним из важнейших направлений деятельности государства является социальная сфера. Социально-экономические и культурные права граждан, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и др., занимают важное место в каталоге прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в Конституции. Вместе с тем Конституция РФ исходит из того, что обеспечение достойной жизни и свободного развития человека должно быть также делом его ума, рук, инициативы, и основа социальной государственности состоит в том, чтобы создать для этого необходимые условия.
Социальная политика является одним из важнейших факторов, способствующих защите интересов человека, групп и слоев общества. В настоящее время социально-экономическая стратегия России предполагает признание высокой общественной значимости вложе-
ний в человека, а также признание за государством роли гаранта социальной стабильности, защитника бедных слоев населения. Это определяет значение в современных условиях социальной политики и социальной сферы.
Социальная политика - деятельность государства, направленная на развитие социальной сферы, повышение благосостояния граждан. В сферу социальной политики, помимо деятельности отраслей социальной сферы, входит также политика распределения доходов между членами общества, семейные отношения, пенитенциарная система, природоохранная деятельность и т. д.
В экономической науке понятие социальной сферы включает в себя определенную группу отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, в которую входят: здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование, пенсионное обеспечение. Эти отрасли характеризуются тем, что они предоставляют блага, в основном в форме услуг, объектом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности.
Социальная сфера представляет весьма существенную часть современной экономики. К концу XX в. затраты государства на политику в этой сфере и расходы населения на производимые в ней блага составляли в странах с развитой экономикой от 30 до 45% валового внутреннего продукта (ВВП).
Особенностью социальной сферы является высокая доля участия государства в финансировании и в непосредственном предоставлении производимых в ней благ. Причем доля затрат государства на отрасли социальной сферы в ВВП увеличивается по мере роста экономики.
О размерах социальной сферы российской экономики говорят следующие факты. Работающие в данной сфере составляют около 18% занятых (без учета работников ЖКХ). Для сравнения: в транспорте работает 6% населения, в энергетике и связи - по 1,4%. С финансированием социальной сферы связано около половины расходов бюджетов всех уровней. В 2004 г. расходы консолидированного бюджета РФ на отрасли социальной сферы без учета средств пенсионного фонда составили 10,3% ВВП, из которых на здравоохранение приходилось 2,2% ВВП, на образование - 3,5%, культуру и средства массовой информации - 0,5%, социальную политику - 2,4%, ЖКХ - 1,7%.
На протяжении последних лет реальное финансирование социальной сферы постепенно росло. Так, расходы на здравоохранение в
реальном выражении выросли с 1999 по 2004 г. на 25%, на образование
- каждый год росли в номинальном выражении на 20-40%. Однако реальные, обеспеченные ресурсами гарантии сокращались. Так, в Послании Президента РФ от 2003 г. приводился факт, что суммарный объем социальных обязательств государства составлял 6,5 триллионов рублей. Это в два раза превышало консолидированный бюджет России и в 5-6 раз - реально выделяемые из бюджета деньги. С 2005 г. подавляющая часть необеспеченных льгот была отменена в рамках известного Федерального Закона № 122 (закона о «монетизации льгот»).
Ведущая роль государственного сектора в социальной сфере обусловлена тем, что государство берет на себя предоставление определенных видов услуг для того, чтобы таким образом избежать недостатков, присущих экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями услуг в этой сфере, и реализовать требования социальной справедливости и государственной идеологии.
Государственный сектор контролируется государственными органами. В него входят: образование, национальная служба здравоохранения, социальные услуги, общественный транспорт, национальные и местные государственные предприятия и государственные корпорации.
Финансирование мероприятий по социальной защите населения осуществляется из следующих источников:
• государственный бюджет (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, муниципальные бюджеты);
• государственные внебюджетные фонды (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования, фонд занятости, фонды социальной поддержки населения);
• негосударственные источники финансирования (частные и общественные благотворительные фонды).
Для преодоления изъянов рыночных отношений в социальной сфере и реализации требований социальной справедливости государство берет на себя ответственность за оказание населению определенных видов услуг, участвуя в регулировании, производстве и финансировании социальных услуг. Государство организует их предоставление, создавая для этого специализированные государственные организации и финансируя их деятельность, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности.
Сохранение или изменение форм финансирования организаций, предоставляющих социальные услуги, в первую очередь зависит от
политических целей государства и действий групп специальных интересов. Внеэкономические факторы обусловливают существенную специфику экономических процессов и институтов в системах социального обслуживания.
Большинство организаций и предприятий социальной сферы являются некоммерческими бюджетными организациями. Российское законодательство предусматривает, что юридические лица могут быть лишь двух типов: коммерческие организации и некоммерческие организации. Ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет коммерческие организации как преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие организации
- как не имеющие извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.
Запрет на распределение прибыли и направленность деятельности не на цели извлечения прибыли являются конституирующими для всех форм некоммерческих организаций. Эти определения построены по принципу противопоставления признакам коммерческих организаций.
Согласно российскому законодательству (Федеральный закон «О некоммерческих организациях», 1996 г.) некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы.
Рассматривая формы некоммерческих организаций, следует обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется понятие «бюджетное учреждение». В качестве такового понимается организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и т.п. функций, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда.
Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Таким образом, все государственные и муниципальные учреждения являются бюджетными учреждениями.
Бюджетный кодекс требует, чтобы финансирование деятельности бюджетного учреждения из соответствующего бюджета или бюдже-
та государственного внебюджетного фонда производилось на основе сметы доходов и расходов, в которой должны быть отражены все виды доходов учреждения. Использование бюджетных средств учреждением также должно производиться в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. За учреждениями сохраняется право самостоятельно расходовать лишь средства, полученные за счет внебюджетных источников.
Единая для всех организаций социальной сферы организационноправовая форма бюджетного учреждения подразумевает, что организации социальной сферы не являются полноценными самостоятельными юридическими лицами. Их имущество принадлежит учре-дителю-государству, их доходы (даже внебюджетные) признаются доходами бюджета соответствующего уровня, бюджетные учреждения имеют право открывать счета только в казначействе. При этом государство полностью отвечает по обязательствам учреждений.
Тенденции динамики и структуры основных отраслей социальной сферы России. Важнейшие отрасли социальной сферы - образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и искусство, -в российской экономике занимают существенно меньшее место, чем в других развитых странах мира. В России в 2001 г. расходы на образование составляли 3,1% ВВП, тогда как в Великобритании и Германии -4,5%, во Франции - 5,8%, в Швеции - 6,8%, в США - 5,2%. По доле расходов на образование Россия находится примерно на уровне Индии (2,9%), Таиланда (2,7%), Турции (3,3%). Аналогичная картина имеет место и по уровню государственных расходов на здравоохранение. В России в 2001 г. эти расходы (включая расходы на физкультуру) составляли 2% ВВП, тогда как в Великобритании они составляли 5,9%, в Германии - 7,9%, во Франции - 5,3%, в США - 6,1%. Такой низкий уровень доли расходов ВВП на здравоохранение имеют лишь такие страны как Китай (2,1%), Казахстан (2,0%), Киргизия (2,1%)1.
Столь низкий уровень доли ВВП, направляемой в социальную сферу, связан в частности с низкой долей этих расходов в структуре государственного бюджета. Это видно из данных табл. 1.
Приведенные данные показывают, что ни в одной развитой стране мира центральное правительство не тратит на нужды социальной сферы менее 50% своего бюджета, тогда как в России на эти нужды направляется лишь 15% расходов федерального бюджета, и это несмотря на наличие громадного бюджетного профицита.
1 Россия и страны мира. 2002 г. стр. 125.
Доля расходов бюджета центральных правительственных органов на социальные нужды, %
Страны Годы Образо- вание Здраво- охран. Социал. обеспеч. Культура Итого
Россия 2001 4,1 1,7 8,5 0,7 15
Великобритания 1999 3,7 15,4 36,5 1,6 57,2
Германия 1991 0,8 16,8 45,3 0,3 63,2
Франция 1993 7,0 21,7 31,3 0,6 60,6
Швеция 1999 6,1 2,0 46,3 0,7 55,1
США 2000 1,8 20,5 28,3 0,4 51
Существующая статистическая информация позволяет проанализировать динамику и структуру основных отраслей социальной сферы российской экономики. В соответствии с принятой методологией отрасли социальной сферы относятся к сфере услуг. Результаты их деятельности измеряются величиной добавленной стоимости соответствующих отраслей. При этом величина добавленной стоимости определяется как разница между размером валового выпуска и величиной, так называемого, промежуточного продукта. Под величиной промежуточного продукта понимается размер текущих материальных затрат соответствующей отрасли. Величина добавленной стоимости отрасли включается в общий объем ВВП страны. Следует учитывать, что ВВП, кроме суммы добавленных стоимостей всех отраслей экономики, включает также дополнительный элемент - величину налогов (или субсидий) на продукты и импорт. Суммарная величина добавленной стоимости всех отраслей экономики представляет собой ВВП в основных ценах (в ценах производителей). После добавления к этой величине размера чистых налогов на продукты и импорт (налогов за вычетом субсидий) формируется ВВП в рыночных ценах. Этот показатель считается основным макроэкономическим показателем. Все эти особенности методологии следует учитывать при анализе динамики и структуры отраслей социальной сферы.
Статистика отраслей социальной сферы имеет еще одну важную особенность. Услуги этих отраслей подразделяются на рыночные (то есть платные, реализуемые по экономически значимым ценам) и нерыночные (то есть бесплатные). Очевидно, что нерыночные услуги отраслей социальной сферы, предоставляемые населению бесплатно, обеспечиваются средствами консолидированного государственного бюджета. Принимая во внимание все эти особенности методологии исчисления услуг социальной сферы, проанализируем их динамику и структуру (табл. 2.).
Динамика добавленной стоимости отраслей социальной сферы (млрд. руб.), в ценах 2000 г.
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2004 к 2000%
Образование
Рыночн. 26,8 30,6 32,4 35,1 37,3 139,2
Нерыноч. 121,6 121,1 122,1 123,8 124,3 102,2
Всего 148,4 151,7 154,5 158,9 161,6 108,9
Культура и искусство
Рыночн. 17,8 19,5 22,4 23,8 25,7 144,4
Нерыноч. 13,2 13,4 13,9 14,1 14,4 109,1
Всего 31,0 32,9 36,3 42,9 40,1 129,4
Здравохранение
Рыночн. 55,3 55,8 56,4 56,5 60,4 109,2
Нерыноч. 90,7 90,0 92,6 94,2 95,1 104,9
Всего 146,0 145,8 149 150,7 155,5 106,5
Итого
Рыночн. 99,9 105,9 111,2 115,4 123,4 123,5
Нерыноч. 225,5 224,5 228,6 232,1 233,8 103,7
Всего 325,4 330,4 339,8 352,5 357,2 109,8
ВВП (добавленная
стоимость) 7305,6 7677,6 8041,8 8632,7 9249,4 126,6
Доля в ВВП 4,45 4,30 4,22 4,0 3,86
Как показывают приведенные данные, добавленная стоимость услуг основных отраслей социальной сферы за период с 2000 г. по
2004 г. выросла на 9,8%. При этом вся добавленная стоимость российской экономики выросла на 26,6%. В результате доля отраслей социальной сферы сократилась с 4,5% в 2000 г. до 3,9% в 2004 г. Характерно, что рост отраслей социальной сферы происходил в основном за счет так называемых рыночных, т. е. платных услуг. Действительно, если платные услуги за 2000-2004 гг. возросли на 23,5%, то бесплатные услуги, составляющие большую часть социальной сферы, выросли лишь на 3,7%.
Из отраслей социальной сферы наиболее быстро росли культура и искусство. За период с 2000-2004 гг. добавленная стоимость этих отраслей увеличилась на 29,4%, в том числе рыночная часть более чем в 1,4 раза. В то же время добавленная стоимость услуг образования возросла на 8,9%, а здравоохранения лишь на 6,5%.
Конечно, методология исчисления добавленной стоимости отраслей социальной сферы нуждается в серьезном совершенствовании. Однако даже при существующих методах прослеживаются четкие тенденции динамики и структуры этого важного сектора отечественной экономики.
Отрасли социальной сферы преимущественно финансируются за счет средств государства. По данным И.В. Полякова, в 1998 г. доля государства в финансировании жилищно-коммунального хозяйства составляла 54%, финансирование образования, культуры и искусства
- 74%, финансирование здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения - 62%. При этом доля государства имеет тенденцию к некоторому сокращению.
Необходимость материально-технического обеспечения социальной сферы. Развитие отраслей социальной сферы требует не только значительных финансовых и трудовых ресурсов, но так же и определенных затрат материальных ресурсов. Питание в детских садах, школах, больницах, домах престарелых, инвентарь, лекарственные средства, топливо и энергия - все это необходимо для нормального функционирования отраслей социальной сферы.
О роли текущих материальных затрат в различных отраслях социальной сферы можно судить по доле промежуточного потребления в стоимости валового выпуска соответствующих отраслей. Так, в 2006 г. валовый выпуск отрасли «образование» составил 921,5 млрд. руб., в том числе промежуточное потребление, т. е. текущие материальные затраты в этой отрасли составили 275,9 млрд. руб., или 30%. Соответственно, стоимость валового выпуска отрасли «здравоохранение и предоставление социальных услуг» составила в 2006 г. 1282,6 млрд. руб., в том числе промежуточное потребление - 536,4 млрд. руб., или почти 42%. Следует заметить, что уровень материалоемкости отраслей социальной сферы довольно устойчив. Отсюда следует, что организация устойчивого материально-технического обеспечения этих отраслей является необходимым условием для их нормального функционирования.
Поскольку, большая часть услуг отраслей социальной сферы предоставляется бесплатно, и соответственно финансируется государственным бюджетом, основной формой материально-технического обеспечения этих отраслей является государственные закупки. В условиях рыночной экономики организация государственных закупок продукции для отраслей социальной сферы представляет собой достаточно сложную задачу. Действительно, она предполагает организацию контакта, как правило, между нерыночной сферой социальных услуг и производством материальных ресурсов (продовольствие, топливо и т.д.), которые в основном являются продукцией рыночного сектора экономики. Именно поэтому, по самой своей природе, организация материально-технического обеспечения отраслей социальной сферы является коррупционногенной зоной и требует пристального внимания со стороны общества. В этой связи
большое значение имеет правовое регулирование материальнотехнического обеспечения социальной сферы. Особенно это важно для тех стран, где переход к рыночной экономике осуществлялся в условиях смены общественно-политической системы, когда кардинально сменились условия функционирования социальной сферы. В новой ситуации остро встал вопрос о соответствующей законодательной базе функционирования социальной сферы. Это вполне естественно, ибо на смену социалистической системе пришла капиталистическая система производства и распределения. В этих условиях суверенная Россия должна была в кратчайшие сроки создать механизм организации функционирования социальной сферы в новых рыночных условиях. Поиск эффективного пути решения этой проблемы у нашей страны был довольно сложен и тернист. В конце 1994 г. (02.12.1994 г.) Государственная Дума приняла Федеральный Закон № 53 - ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», а чуть позже - (13.12.1994 г.) Федеральный закон «О поставках продукции для Федеральных Государственных нужд» № 60 - ФЗ. Несмотря на то, что в этот закон Дума не раз вносила поправки и изменения, тем не менее, страна жила по этим законам до 08.04.1997 г., когда был принят президентский указ о государственных закупках.
Закон № 53 - ФЗ от 02.12.1994 г. устанавливал «...общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на договорной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности». Он регулировал в системе государственных закупок прежде всего продукцию сельскохозяйственного производства, ее распределение между отраслями и учреждениями социальной сферы. Так же данный закон регулировал систему обеспечения Дальнего Севера продуктами питания. Рассматриваемый закон был узконаправленным и не мог полностью служить законодательной основой для организации государственных закупок страны в целом.
Буквально через одиннадцать дней после принятия Федерального закона № 53 - ФЗ, Государственная Дума приняла (13.12.1994 г.) Федеральный закон «О поставках продукции для Федеральных Государственных нужд» № 60 - ФЗ. Этот закон устанавливал «общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг (далее - продукция) для
федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации». Это закон более широко охватывал весь спектр федеральных государственных закупок, хотя регулировал закупки, проводимые только на средства федерального бюджета. Поэтому данный закон также не мог полностью решить проблему государственных закупок в стране в целом. Согласно рассматриваемому закону государственным заказчиком мог быть только федеральный орган исполнительной власти, что в принятом в 1999 г. законе было несколько скорректировано.
6 мая 1999 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Этот закон регулировал взаимоотношение между государственным заказчиком и участником конкурса, определял способы формирования конкурсной комиссии, давал пояснения по поводу открытых, закрытых и двухэтапных конкурсов. Согласно данному закону наиболее предпочтительными являлись открытые конкурсы, однако при организации закупок для нужд оборонного ведомства страны, можно было проводить закрытые конкурсы. Двухэтапные конкурсы подразумевали предварительные встречи с участниками конкурса для определения участников второго этапа. Также уточнялись функции государственных заказчиков. Если раньше, государственными заказчиками могли быть только органы государственной власти и государственные учреждения, то этим законом подразумевалось также наделение государственными функциями коммерческих предприятий, если государственные органы власти давали им соответствующие полномочия.
Несмотря на принятые законы организация государственных закупок в стране проводились согласно и в соответствии с президентским указом № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», принятой 08.04.1997 года.
Данный указ регламентировал основы организации закупок продукции для государственных нужд, реализуемых не только на средства федерального бюджета, но и на средства региональных бюджетов и бюджетом муниципальных образований. Указ предлагал установить звания «Поставщик продукции для государственных нужд России», дающее его обладателю право на соответствующую маркировку продукции и использование этого звания в рекламных целях. Это был весьма удачный ход для стимулирования добросовестных
производителей и привлечения их к сотрудничеству с государством. Известно, что в дореволюционное время для купцов и производителей России, было весьма почетно иметь статус «Поставщика царского двора». К сожалению, подобное решение до сих пор не принято. Сегодня известно, что некоторые производители на своих этикетках и в рекламных роликах используют фразу «поставщик Кремля», (к примеру московский мясокомбинат «Микоян», или минеральные воды «Боржоми» и «Джермук»). Надо отметить, что после осложнения отношений России и Грузии, «Боржоми» уже не поступает на российский рынок.
Важным достоинством рассматриваемого президентского указа было то, что в приложении к нему давалась подробная инструкция для проведения конкурсов и торгов. Одним из существенных отличий было введение по опыту Польши обеспечительного взноса со стороны участника конкурса, который не должен был превышать 3% от суммы выставляемого лота. Это давало возможность государству защититься от недобросовестного участника конкурса. К примеру, это ограничивало попытки конкурсантов выставить несколько « дружественных» компаний и играть, тем самым на понижение или повышение цены лота. Время показало, что и это не спасает от недобросовестных поставщиков.
Практический опыт автора подтверждает это. Будучи с января
2005 г. руководителем предприятия «Псковрегионинвест», которое являлось государственным заказчиком по организации закупок ресурсов для 83 учреждений социальной сферы Псковской области, автору пришлось столкнуться с рядом проблем. Проведенный администрацией области мониторинг закупочных цен по государственным контрактам, заключенным прежним руководством предприятия, выявил систематическое существенное завышение цен по сравнению даже с рыночными ценами розничной торговли. По некоторым продуктам завышение цен достигало 50-70%. После ликвидации этой порочной практики, экономия бюджетных средств в Псковской области достигала 1-1,5 млн. руб. в месяц. Это было достигнуто расширением публичности проводимых торгов, широким привлечением местных товаропроизводителей и крупных торговых компаний. Большое значение имело сокращение сроков выплаты денег за поставленную продукцию по государственным контрактам со стороны победителей конкурсов. Вместо практикуемой ранее 60 дней оплаты за продукцию, был введен срок 30 дней, а в дальнейшем и 21 день. Таким образом, была создана возможность для предпринимателей за счет быстрого оборота финансовых средств согласится на более низкие цены при более высоком качестве. Борьба за высокое качество по-
ставляемой продукции имела особо важное значение. Закупка продукции с сертификацией на основе ТУ (технические условия), как выяснилось, не гарантирует необходимого высокого качества продукции. Такую гарантию дает только продукция, сертифицированная на основе ГОСТ-ов. Опыт показывает по каким конкретным направлениям должно идти в дальнейшем совершенствование практики государственных закупок для обеспечения учреждений социальной сферы.
Литература и информационные источники
1. Селезнев А.З. Нематериальное производство и экономический рост. М.: Наука, 2001.
2. Россия и страны мира. Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2002.
3. Национальные счета России в 1999-2006 годах. Стат. сб. М., 2007.
4. Поляков И.В. Становление российской модели благосостояния // Проблемы прогнозирования, № 2, 2001.
5. Суворов. А.В. Доходы и потребление населения. Макроэкономический анализ и прогнозирование. М.: МАКС, 2001.
