CC BY
100
ВАК 08.00.10
Ю.п. калмыков
профессор, заместитель директора Института краткосрочных программ Финансового университета
ФИНАНСОВЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСЗАКАЗА
Объективной основой существования системы государственных закупок в любой из национальных экономик является исполнение государством возложенных на него обществом функций и полномочий. С помощью этого инструмента правительства стран решают стратегические и текущие задачи. К ним, в частности, относятся: поддержание макроэкономической стабильности, особенно в периоды кризисов; исполнение публичных обязательств перед гражданами; укрепление национальной безопасности и правопорядка; освоение крупных инфраструктурных проектов; стимулирование внедрения инноваций; создание и поддержание государственных резервов и обеспечение деятельности госаппарата.
Реализация госзаказа, независимо от страны и места размещения, имеет ряд отличительных особенностей. Во-первых, госзакупки финансируются (оплачиваются) из средств государственных или территориальных бюджетов, специальных правительственных и внебюджетных фондов, формируемых за счёт налоговых и иных видов поступлений, в том числе доходов от деятельности госструктур по оказанию платных услуг юридическим и физическим лицам. Во-вторых, размещение государственных заказов среди поставщиков товаров (работ, услуг) производится, как правило, на основе специально организованных государством торгов или конкурсов. В-третьих, в системе государственных закупок предусмотрена материальная, административная и уголовная ответственность госзаказчиков и участников размещения заказов за нарушения действующе-
го законодательства, регулирующего отношения в сфере госзаказа.
Решение перечисленных и других общегосударственных задач и проблем требует выделения из национальных бюджетов значительных финансовых ресурсов. По расчётам зарубежных экспертов, основанных на данных из 140 стран, общемировой рынок госзакупок к началу 2000 г. оценивался в 5,5 трлн долл. США, эквивалентных 82,3% мирового экспорта товаров и услуг и 18,9% мирового ВВП. При этом, по мнению тех же экспертов, показатели удельного веса госзаказов в 20 странах, входящих в ВТО, из-за конфиденциальности ряда расходов, в том числе на приобретение продукции (работ, услуг) на нужды обороны и безопасности, были занижены более чем на 11% [1].
Особенно крупные объёмы госзаказов реализуются в развитых странах, входящих в состав Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), - США, Японии, Канаде и ведущих государствах Западной Европы. В общем обороте финансовых средств в мировой экономике, идущих на госзакупки, на долю стран ОЭСР приходилось к началу 2000 г. 85,7%, а удельный вес госзаказа в составе ВВП превысил 11% и составил: в Великобритании - 14,4% , Германии - 13,5%, Франции - 10, 4%, Швеции - 14,6%.
Важно отметить, что с 90-х гг. ХХ в. динамика стоимостных объёмов госзакупок в зарубежных странах заметно ускорилась. Так, за период с 1980 по 2005 гг. объёмы госзаказа по странам ОЭСР увеличились с 1426,87 млрд долл. до 5787, 88 млрд долл. США, т.е. выросли более чем в 4 раза, в том
числе в Японии - в 5,20 раза, Франции - в 3,19 раза, США и Великобритании - в 4,57 раза [1].
Как показывает анализ, нарастание объёмов госзакупок в странах Запада обусловлено, с одной стороны, проявлением глобализации мировой экономики и связанной с ней либерализацией хозяйственных связей, а с другой - повышением роли государственных институтов в экономике. Используя систему государственных закупок, они стали равноправными хозяйствующими субъектами на рынке и участниками конкурентного процесса. Особенно заметной их роль стала в стимулировании внедрения инноваций и модернизации производства.
В отличие от развитых стран, где свободное предпринимательство являлось базовым элементом строительства государственности, Россия стала применять рыночные инструменты (многообразие форм собственности, формирование цен на основе спроса и предложения, рынок труда и капитала и др.) лишь в конце двадцатого столетия, освободившись от планово-директивных методов управления обобществлённым производством. Пришедшие на смену им новые условия хозяйствования потребовали коренной перестройки экономических и социальных отношений в обществе, в том числе и в сфере материального и финансового обеспечения выполнения государственных функций. Естественной формой решения данной задачи стало размещение на рынке государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.
За прошедшие годы многое изменилось в данной сфере. Об этом красноречиво свидетельствуют объёмы освоенных финансовых средств на эти цели. Так, по данным Минэкономразвития России объём закупок товаров (работ, услуг) составил в 2009 г. 3292,2 млрд руб., что равно 8,4% ВВП страны в этот период. По его же прогнозам объём
закупок продукции (работ, услуг) для федеральных, региональных и муниципальных нужд составит в 2012 г. 4793,3 млрд руб., т.е. увеличится против 2009 г. более чем в 1,4 раза.
В общей сумме освоенных в 2009 г. средств по линии госзаказа, 1945,2 млрд руб. или 59,1% составила стоимость контрактов и сделок, заключённых главными распорядителями средств федерального бюджета и государственными внебюджетными фондами, а оставшуюся часть суммы (1347,0 млрд. руб. или 40,9 %) - контракты и сделки на поставку товаров (работ услуг), заключённые главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальными фондами обязательного медицинского страхования [2].
Сведения о том, на какие цели использованы средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, содержатся в таблице 1.
Из представленных данных видно, что в рассматриваемый период исключительно важное место в размещении госзаказа занимали поставки для национальной экономики. В общей стоимости заключённых контрактов и сделок за счёт средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов на эту цель пришлось более 1/3 всех госзакупок.
Сведения о том, как распределилась стоимость госзаказа в 2009 г. по главным распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальным фондам обязательного медицинского страхования содержатся в таблице 2.
Данные таблицы 2 показывают, что основные объёмы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд приходились в рассматриваемый период на субъекты (республики, края, области), входящие в состав наиболее развитых в экономическом отношении федеральных округов: Центральный
Таблица 1
Сведения о стоимости госзаказа за счёт средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов
Наименование целей госзаказа Общая стоимость заключённых Удельный вес в общей стоимости
контрактов и сделок (млн руб.) заключённых контрактов и сделок (%)
Общегосударственные вопросы 243674 12,53
Национальная оборона 461001 23,69
Национальная безопасность и 281513 14,47
правоохранительная деятельность
Национальная экономика 613736 31,55
Охрана окружающей среды 7328 0,39
Образование 65626 3,37
Культура, кинематография, средства массовой информации 27853 1,43
Здравоохранение, физическая 179945 9,25
культура, спорт
Социальная политика 64533 3,32
Таблица 2
Сведения о стоимости заключённых контрактов и сделок по Федеральным округам Российской Федерации
Наименование Федеральных округов Российской Федерации Общая стоимость заключённых контрактов и сделок (млн руб.) Удельный вес в общей стоимости заключённых контрактов и сделок (%)
Центральный федеральный округ 518086 38,46
Северо-Западный федеральный округ 171475 12,73
Южный федеральный округ 119147 8,84
Приволжский федеральный округ 207499 15,41
Уральский федеральный округ 100033 7,42
Сибирский федеральный округ 96340 7, 15
Дальневосточный федеральный округ 134444 9,99
федеральный округ (38,5%), Приволжский федеральный округ (15,4%) и Северо-Западный федеральный округ.
Приведённые данные об объёмах выделяемых финансовых ресурсов по линии госзаказа в России и странах Запада свидетельствуют о важности их роли в развитии национальных экономик. Не случайно за рубежом применительно к госзакупкам закрепился термин «система» (public procurement system).
Вместе с тем, сфера госзаказа, несмотря на большие усилия западных государств по её развитию, ещё далека от совершенства. Об этом свидетельствуют перманентно возникающие острые парламентские дискуссии и громкие судебные процессы. Такое внимание общественности к финансированию госзакупок вызвано рядом причин. Во-первых, в этой сфере ещё не изжиты условия и предпосылки для коррупции в среде государственных чиновников, особенно на этапе присуждения контрактов на поставки товаров (работ, услуг).
По оценке экспертов ОЭСР ущерб от коррупции в развитых странах по линии госзакупок, выраженный в завышении стоимости заключённых государственных контрактов, составляет более 30% от суммы бюджетных затрат по этим статьям. Особенно большой ущерб от коррупции несут развивающиеся экономики, где механизм управления госзаказом ещё проходит стадию становления. Исследования, проведённые в 37 развивающихся странах, показали, что снижение уровня цен в процессе госзакупок только на 10%, ведёт к экономии бюджетных средств в размере, сопоставимом с объёмом предоставляемой им внешней финансовой помощи [1].
Во-вторых, при планировании госзаказа далеко не всегда просчитываются конечные результаты использования бюджетных средств. По этой причине огромные материальные, трудовые и финансовые ресурсы тратятся не эффективно. Такое положение вызвано ограниченной мерой участия
и ответственности работников госструктур в процессе принятия решений о выделении бюджетных средств и их слабой заинтересованностью в конечных результатах их использования.
В-третьих, выбор тех или иных объектов для государственных заказов нередко является результатом откровенного лоббирования интересов отдельных регионов, компаний и проектов со стороны законодательных и исполнительных органов власти. В результате подрываются принципы свободной конкуренции и наносится крупный ущерб развитию региональных экономик и отдельных отраслей хозяйства.
Всё перечисленное, в той или иной степени, имеет место и в отечественной практике размещения заказов. Взять, к примеру, факты о многократном завышении цен на закупку для регионов дорогостоящего медицинского оборудования по Национальному проекту «Здоровье», в т.ч. томографов, которые стали объектом специального рассмотрения по поручению Президента Российской Федерации.
В целях повышения эффективности использования финансовых средств в сфере размещения госзаказа, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, мировая практика выработала комплекс рычагов и инструментов, начиная с планирования потребности в закупках, до принятия специальных решений по стимулированию государственных заказчиков и поставщиков продукции (работ, услуг). Однако, приоритетным в этом контексте остаётся повышение качества нормативной правовой базы госзакупок, без чего все другие меры, несмотря на их актуальность и важность, могут не реализоваться.
В связи с этим возникает вопрос о совершенствовании правового механизма управления госзакупками.
Первым правовым актом, заложившим основу для обеспечения государственных потребностей, стало принятие в 1993 г. Конституции Российской
Федерации, за которым последовал масштабный пересмотр законодательства в сфере производства и поставки продукции, идущей на государственные нужды. Так, в 1994 г. были приняты сразу три Федеральных закона: «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» № 60-ФЗ; «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» № 53-ФЗ; и «О государственном материальном резерве» № 79-ФЗ, а через год был принят Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» № 213-ФЗ.
Перечисленные законы инициировали законодательное регулирование государственных закупок; вместе с тем, на практике выявились и их слабые стороны. Во-первых, они касались только федерального уровня государственного управления, не затрагивая региональный и муниципальный уровни. Во-вторых, не содержали процедур проведения торгов, что сдерживало конкурсное размещение заказов. В-третьих, они не нацеливали государственных заказчиков и исполнителей госконтрактов на экономное использование бюджетных средств и противодействие коррупции.
Отмеченные проблемы нашли своё разрешение в Указе Президента Российской Федерации от 08.04.1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд». Указом Президента РФ был существенно расширен также круг государственных заказчиков - к ним приравнивались все юридические лица, которые использовали средства бюджета и государственные внебюджетные источники финансирования госзакупок. Тем самым был решён вопрос о роли и месте в государственных закупках органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Вступление в силу перечисленных нормативных правовых актов, несмотря на их большой вклад в формирование правового поля функционирования госзаказа, не обеспечивало ещё всех потребностей этой сферы. Требовался специальный правой акт, который бы установил единые правила размещения заказа для всех распорядителей средств бюджета и внебюджетных источников финансирования госзакупок независимо от их отраслевой принадлежности и возложенных на них задач и полномочий. Кроме того, необходимо было привлечь к участию в торгах на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд как можно больше поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе предприятий сферы малого бизнеса, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.
Таким законодательным актом стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Он вступил в силу с 2006 г. и является на сегодняшний день, с учётом внесённых в него изменений и дополнений, основополагающим нормативным правовым документом, регулирующим гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок.
Отличительной чертой Закона № 94-ФЗ является его универсальность. Он, во-первых, основывается на общих нормах права и механизмах их реализации, в том числе на Гражданском, Бюджетном, Налоговом, Таможенном и других кодексах Российской Федерации. Во-вторых, в этом законе отражены специальные нормы права, регулирующие отношения, например, в сфере оборонного заказа, создания материального резерва, закупок и поставок для государственных нужд сельскохозяйственной продукции и др. В-третьих, разработан с учётом положительного опыта правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательствах иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций. Кроме того, он открыл возможности для участия в конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) зарубежным поставщикам.
Конечными целями Закона № 94-ФЗ, как это сформулировано в его первой статье, являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации и решение правовыми средствами ряда других, важных для государства задач, среди которых особое место занимают проблемы повышения эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования государственных закупок и предотвращения злоупотреблений в этой сфере.
Федеральный закон № 94-ФЗ действует уже более трёх лет и сегодня можно уже оценить, какое влияние оказывают заложенные в нём правовые нормы и положения на достижение целей, продекларированных, в том числе в области экономии бюджетных средств и ликвидации коррупции.
В рыночной экономике исключительно важную роль в повышении эффективности общественного производства, экономии живого и овеществлённого труда играет добросовестная конкуренция. Являясь, по выражению Адама Смита (1723-1790), «невидимой рукой» рыночной системы хозяйствования, конкуренция выполняет роль «соединительной ткани», благодаря которой рыночное хозяйство функционирует как сложная многозвенная система.
Наличие в экономике добросовестной конкуренции создаёт условия для соперничества за более выгодные и экономически оптимальные результаты производства и реализации продукции и услуг, за лучшее качество обмениваемых благ и обслуживание потребностей, а также содействует ускорению научно-технического прогресса и совершенствованию структуры национального хозяйства. «Конкуренция создает необычайное и важное тождество - тождество частных и общественных интересов. Фирмы и поставщики ресурсов, добивающиеся увеличения собственной выгоды и действующие в рамках остро конкурентной рыночной системы, одновременно - как бы направляемой «невидимой рукой» - способствуют обеспечению государственных или общественных интересов» [3].
Если наличие в экономике добросовестной конкуренции стимулирует производителей товаров, работ и услуг к снижению издержек производства и повышению качества товаров (работ, услуг), то её ограничение и, тем более, отсутствие, не побуждает участников рынка к экономному использованию материальных, трудовых и финансовых ресурсов, ведёт к необоснованному повышению цен, снижению потребительских свойств общественных благ, а в конечном счёте - к стагнации экономики и необратимым политическим кризисам. Подтверждением этому может служить крах социалистической командной системы хозяйствования в СССР, которая, в условиях отсутствия конкуренции на внутреннем рынке товаров и процветания монополизма, не смогла противостоять западной модели развития.
Учитывая важную и всё возрастающую роль госзаказа в развитии отраслей российской экономики, разработчики Закона № 94-ФЗ предусмотрели ряд правовых положений и норм, которые бы способствовали усилению конкуренции на государственном рынке товаров и услуг, в частности, касающихся механизма размещения государственного заказа.
В п. 1 ст. 10 Закона указано, что размещение государственного заказа может осуществляться путём проведения торгов и без проведения торгов, а в п. 2 данной статьи записано: «Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом» [4].
Торги относятся к конкурентной форме размещения заказа. Они широко используются в национальных экономиках развитых стран и в международной торговле. Торгам, как конкурентному механизму реализации потребностей государства и отдельных компаний в товарах и услугах, присущи следующие черты:
- публичное оповещение о предстоящих торгах;
- жёсткий регламент и единообразные требования ко всем участникам торгов;
- публичное оглашение победителя, его условий и цены;
- наличие конкурсной комиссии;
- ведение протокола по результатам тендера;
- установление финансового обеспечения заявок и контрактов.
Организация торгов обеспечивает заказчику товаров, работ и услуг наиболее выгодные коммерческие условия по цене и качеству товара (работ и услуг), срокам выполнения работ или оказания услуг, наличие гарантий от заключения сделок с недобросовестными продавцами или подрядчиками, отбор наиболее конкурентоспособных представителей из числа производителей и поставщиков конкретных товаров и услуг, а также исполнителей работ в рамках проведения торгов.
Законодательное оформление процедуры публичных торгов в России относится к середине XVII в., когда были введены « поручные записи». Они стали эффективной мерой пресечения злоупотреблений должностными лицами и сговоров подрядчиков в определении условий и цены исполнения государственных заказов. В «Регламенте об управлении адмиралтейством и верфью», утверждённом императором Петром I в 1722 г., определяется комплекс требований к порядку проведения подряда [5].
Федеральным законом « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» к способам размещения государственных заказов путём проведения торгов отнесены конкурсы и аукционы. Конкурс (от лат. еопеи^ш -стечение, столкновение) - соревнование для выявления наилучших из числа участников, представленных работ и т. п.
Под конкурсом на право заключить государственный или муниципальный контракт, согласно ст. 20 Закона № 94-ФЗ понимаются торги, победителем которых признаётся юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, предложившее лучшие условия исполнения контракта, и заявке которого на участие в конкурсе присвоен первый номер. Конкурсы могут проводиться в открытой и закрытой форме. Право на размещение заказа в закрытой форме возникает у заказчика исключительно в случаях, когда сведения о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд составляют государственную тайну.
Аукционы, как форма конкурентных торгов при размещении и исполнении государственного заказа, проводятся при наличии двух условий: когда
поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, и когда товары (работы, услуги) оцениваются рынком. Победителем признаётся лицо, предложившее наиболее низкую цену.
Размещение заказа путём проведения аукциона осуществляется в открытой форме, закрытой форме и путём проведения открытого аукциона в электронной форме. Если к первым из двух названных форм законом предъявляются те же требования, что и к проведению открытых и закрытых конкурсов, то электронная форма проведения открытых аукционов имеет ряд особенностей: они, во-первых, осуществляются в режиме реального времени (Оп-Ьте) в сети Интернет и обеспечиваются оператором электронной площадки, обладающим необходимыми для её функционирования программно-аппаратными средствами. Во-вторых, при проведении аукциона обеспечивается строгая конфиденциальность и анонимность участников размещения заказов на основе использования индивидуальных паролей и логинов для допуска к информации об аукционе. В-третьих, результат проведения торгов становится известен участникам размещения заказов в течение получаса после окончания аукциона.
Как показывает мировой опыт, осуществление госзакупок путём проведения конкурсов и аукционов позволяет добиться максимальной экономии бюджетных средств. По оценкам зарубежных специалистов в развитых странах она достигает, в среднем, 14-16% от первоначальной цены продукции, и до 30% - в развивающихся странах. В отдельных ситуациях эти величины могут быть ещё более высокими. Так, в Италии, по данным ОЭСР, использование европейского регламента о проведении открытых торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению их стоимости на 30%. Правительство Бразилии стало ежегодно экономить до 20% бюджетных средств на госзакупки после введения процедуры аукциона в электронной фирме в сети Интернет. В Колумбии за счёт использования открытых государственных конкурсов удалось сократить правительственные расходы на приобретение товаров военного назначения на 47% [1].
Наряду с получением значительной экономии бюджетных средств, размещение государственных заказов путём проведения конкурсных торгов способствует и преодолению коррупции в сфере госзакупок, особенно при проведении открытых торгов в электронной форме с присущим им высоким уровнем публичности и прозрачности размещения заказов.
Для обеспечения поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государствен-
ных и муниципальных нужд используются также и другие способы, без проведения торгов: запрос котировок и размещение заказа у единственного поставщика.
Под запросом котировок, согласно п. 1 ст. 42 Закона понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребности в товарах (работах, услугах) сообщается неограниченному кругу лиц, а победителем признаётся участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Важно отметить, что Законом установлен ряд ограничений на осуществление размещения заказа путём запроса котировок цен. Заказчик может воспользоваться этой формой в случае, если: а) поставки товара (работ, услуг) осуществляются по конкретным заявкам заказчика; б) для поставок продукции (работ, услуг) есть функционирующий рынок; в) цена государственного или муниципального контракта на поставку одноимённых товаров и оказание одноимённых услуг не превышает пятисот тысяч рублей.
Способ размещения госзакупок путём запроса котировок отнесён Законом № 94-ФЗ, как отмечалось выше, к группе способов, осуществляемых без торгов. Нам представляется это далеко не бесспорным, поскольку форма запроса котировок содержит ряд элементов, побуждающих участников размещения заказа к конкурентной борьбе.
Котировки цен имеют, во-первых, публичный характер, о запросах котировок сообщается неограниченному кругу лиц путём размещения информации на официальном сайте. Во-вторых, требования, предъявляемые к запросу котировок, должны, согласно ст. 43 Закона, содержать полную информацию о товаре (работе, услуге): наименование, количество, потребительские свойства, технические характеристики, гарантийные обязательства и др. Кроме того, в требованиях, предъявляемых к котировочной заявке, обязательным является пункт о согласии участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок (ст. 44, часть 4). В-третьих, победителем в проведении запроса котировок признаётся участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую стоимость (цену) за поставку товара, выполнение работы и оказание услуги для государственных и муниципальных нужд.
На этом основании можно утверждать, что способ размещения госзаказа путём запроса котировок отвечает механизму проведения коммерческих торгов, следовательно, было бы целесообразным отразить это положение в Федеральном законе № 94-ФЗ, изложив п. 1 ст. 10 в следующей редакции: « Размещение заказа может осуществляться:
1) путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, и запроса котировок;
2) без проведения торгов (у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах)».
Помимо признания способа размещения заказа путём запроса котировок одной из форм торгов, внесение указанной поправки позволит более корректно судить о качестве исполнения Закона № 94-ФЗ, о чём подробнее будет сказано ниже.
Как отмечалось, к способу размещения заказа без проведения торгов относится форма размещения госзаказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Согласно ст. 55 Закона № 94-ФЗ под размещением заказа у единственного поставщика понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт, либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). В законе определён перечень конкретных случаев, когда заказчик вправе воспользоваться данным способом размещения заказа.
Если их сгруппировать с точки зрения предмета и цели решения государственных и муниципальных задач, то они могут быть представлены следующей схемой.
Из представленной схемы видно, что далеко не все случаи имеют основания на «вечную прописку» для их размещения у единственного поставщика. К ним, например, относятся контракты заказчиков: с субъектами естественных монополий; учреждениями и предприятиями, подведомственными органам исполнительной власти; участниками размещения заказа в случаях несостоявшихся торгов, и поставщиками товаров (работ, услуг) в малых объёмах. Каждый из перечисленных случаев имеет реальную перспективу стать объектом конкурсов и аукционов, позволяющих экономить средства бюджетов и внебюджетных источников финансирования госзаказа.
Естественные монополии являются, как отмечалось, «наследием» командной системы управления общественным производством. Либерализация этой сферы, формирование новых эффективных собственников позволит не только обеспечить экономию бюджетных средств, но и повысить качество оказываемых услуг населению.
Значительные возможности по организации конкурентных торгов имеет размещение госзаказа у государственных учреждений и унитарных предприятий. Перевод государственных и муниципальных учреждений на режим автономии, а государственных и муниципальных предприятий (кроме казённых) на механизм управления
Схема размещения госзаказа у единственного поставщика
имуществом на правах хозяйственного ведения создаст стимулы для самостоятельного зарабатывания средств, в т.ч. за счёт выполнения контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Заключение государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) у единственного поставщика в случаях, когда торги не состоялись, является следствием многих причин, но, как показывает практика, все они - результат имеющихся недостатков в механизме размещения заказа. Если обеспечить должное администрирование размещения заказов и повысить заинтересованность поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в участии в тендерах, то проблема несостоявшихся конкурсов, аукционов и размещения котировок цен отпадает сама собой. Тем самым будет исчерпано ещё одно основание (случай) для размещения госзаказа у единственного поставщика.
Что касается поставок товаров (работ, услуг) в малых объёмах, то учитывая ничтожно малую величину стоимости контрактов по ним (средняя стоимость контракта по таким закупкам составила за 2009 г. по всем распорядителям бюджетных средств 20 тыс. руб.), было бы целесообразно исключить их из состава случаев размещения заказа у единственного поставщика и, соответственно, из Закона № 94-ФЗ. Принятие этого предложения позволит, во-первых, отменить обязанность получателей средств бюджета и государственных внебюджетных источников финансирования за-
ключать контракты и иные гражданско-правовые договора по таким закупкам. Во-вторых, сократить статистическую отчётность по размещению заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. В-третьих, сосредоточить усилия государственных и местных органов власти, призванных осуществлять администрирование госзаказа, на решении проблем, ограничивающих использование конкурентных торгов при его размещении.
Что касается контроля за целевым использованием финансовых средств на закупку товаров (работ, услуг) в малых объёмах, то было бы целесообразно восстановить в Бюджетном кодексе статью 71 (отменена Федеральным законом № 63-ФЗ от 26.04.2007 г.), которая обязывала бюджетные организации вести реестры закупок, осуществляемых без заключения государственных и муниципальных контрактов [6].
Проведённый экспресс-анализ законодательства о размещении заказа у единственного поставщика показывает, что даже в первом приближении здесь имеются резервы для перевода поставок продукции, выполнения работ и оказания услуг на условия конкурентных торгов, обеспечивающих экономию бюджетных средств и повышение качества товаров (работ, услуг). Вместе с тем, использование или мобилизация этих резервов -далеко не простое дело, и требует принятия соответствующих мер со стороны государственных и муниципальных органов власти, на которые возложено управление госзакупками.
ЛИТЕРАТУРА
1. Покровская В.В., Ускова Е.А. «Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок», Российский внешнеэкономический вестник, 2008. - № 3.
2. Доклад Минэкономразвития России Правительству Российской Федерации «Анализ размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в 2009 году».
3. Кэмпбелл Р. Макконнел, Стенли Л. Брю. Экономикс. - М. : Республика, 1992. - Т. 1.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Консультант плюс.
5. Финансово-кредитный энциклопедический словарь. - М. : Финансы и статистика, 2004.
6. Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Консультант плюс.
