CC BY
165
ВАК 08.00.10
ю.П. калмыков
к.э.н., профессор, заместитель директора института краткосрочных программ Финансового университета
анализ бюджетной эффективности государственных закупок и пути ее повышения
В рыночных условиях хозяйствования, основу которых составляют товарно-денежные отношения, государственные и общественные потребности в Российской Федерации удовлетворяются за счет размещения на рынке государственного заказа. Роль и место его в экономике страны постоянно возрастает. Об этом свидетельствуют объёмы ежегодно осваиваемых финансовых средств на эти цели. Так, по данным Минэкономразвития России общая стоимость заключенных контрактов в 2010 г. составила 4840,1 млрд руб. против 4078,1 млрд руб. в 2009 г., или увеличилась почти в 1,9 раза [1], [2].
На какие цели по линии госзаказа используются средства федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования? Сведения об этом содержаться в таблице 1.
Из представленных данных видно, что приоритетное место в размещении госзаказа на поставки товаров (работ, услуг) занимают поставки для национальной экономики. В общей стоимости заключенных контрактов и сделок на эту цель приходится более 1/3 всех государственных закупок.
А как распределяется стоимость госзаказа по распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования? Сведения об этом содержаться в таблице 2.
Данные таблицы показывают, что основные объемы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд приходятся на субъекты (республики, края,
области), входящие в состав наиболее развитых в экономическом отношений федеральных округов - Центрального федерального округа (38,5%), Приволжского федерального округа (15,4%) и Северо-Западного федерального округа (12,7%).
Учитывая, что на государственные закупки направляются значительные финансовые ресурсы, крайне важно их целевое и эффективное использование. В связи с этим встает вопрос: а как способствует решению этих задач механизм размещения госзаказа, введенный в действие Федеральным законом № 94-ФЗ от 25.07 2005 г.?
В экономике, где наряду с государственной собственностью сосуществует на равных правовых основаниях частная и другие формы собственности, исключительно важную роль в повышении эффективности общественного производства, экономии живого и овеществленного труда играет добросовестная конкуренция. Для оценки степени и динамики развития конкуренции на государственном и муниципальном рынках товаров (работ, услуг) используется ряд количественных и качественных показателей. Приведем сначала сведения за 2009 г. и 2010 г. о количестве размещения заказов путем торгов, в том числе аукционов в электронной форме. Они представлены в таблице 3 (в % от числа размещенных заказов без учета закупок малого объема) (табл. 3).
Из представленных данных видно, что в 2010 г. преобладающая доля размещения заказов для государственных и муниципальных нужд была осущест-
Таблица 1
Сведения о структуре направления средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования
Наименование целей госзаказа Удельный вес в общей стоимости заключенных контрактов (%)
Общегосударственные вопросы 12,53
Национальная оборона 23,69
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 14,47
Национальная экономика 31,55
Охрана окружающей среды 0,39
Образование 3,37
Культура, кинематография, средства массовой информации 1,43
Здравоохранение, физическая культура, спорт 9,25
Социальная политика 3,32
Таблица 2
Сведения о структуре направления средств госзаказа по субъектам Российской Федерации
Наименование Федеральных округов Российской Федерации Удельный вес в общей стоимости заключенных контрактов (%)
Центральный федеральный округ 38,46
Северо-западный федеральный округ 12,73
Южный федеральный округ 8,84
Приволжский федеральный округ 15,41
Уральский федеральный округ 7,42
Сибирский федеральный округ 7,15
Дальневосточный федеральный округ 9,99
Таблица 3
Сведения о размещении госзаказов путем торгов за 2010 г. и 2009 г.
Наименование заказчиков Всего закупок путем проведения торгов Открытые торги в форме аукционов Открытые торги в электронной форме
2010 2009 2010 2009 2010 2009
По всем заказчикам 54,1 42,3 24,3 23,2 12,2 8,1
По заказчикам федерального уровня 48,7 36,5 8,4 20,9 22,8 1,1
По заказчикам субъектов федерации 62,7 50,3 26,4 21,5 16,3 18,7
По заказчикам муниципальных образований 52,0 40,8 30,6 25,7 4,0 3,6
влена заказчиками в форме торгов, их доля составила 54,1%, что выше уровня предыдущего года.
В составе способов размещения заказов путем торгов наиболее привлекательным с точки зрения экономии бюджетных средств и предотвращения коррупции являются открытые торги в форме аукциона и открытые торги в форме аукциона в электронном виде.
Приведенные данные в таблице 3 показывают, что в 2010 г. на долю открытых торгов по всем заказчикам проходилось лишь 24,3%, что не намного выше уровня 2009 г. Особенно низок этот показатель (8,4 пункта) при размещении заказов распорядителями средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Ещё далеко от желаемого и положение дел с открытыми аукционами в электронной форме. За 2010 г. их удельный вес по всем заказчикам составил лишь 12,2%, а в муниципальных образования он не превысил 4 пункта и практически остался на уровне предыдущего года (3,6 %).
Не произошло улучшения с размещением заказов в электронной форме и по распорядителям средств бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников финансирования. По сравнению с 2009 г. их уровень не только не возрос, а снизился на 2 пункта.
Это означает, что в Российской системе государственных закупок аукционы в электронной
форме еще не заняли преобладающего положения, как это имеет место в развитых западных экономиках, что не способствует повышению эффективности использования общественных финансов. Здесь можно назвать много причин, но одна из главных - уклонение заказчиков от участия в таких торгах.
Исключительно важным индикатором для оценки уровня конкуренции на рынке госзаказа является показатель среднего числа поставщиков, принявших участие в одной закупке. Наличие жесткой, бескомпромиссной борьбы участников размещения заказов за получение государственных контрактов обеспечивает условия для большей прозрачности торгов, существенного снижения цен на товары (работы, услуги) и достижение конечного результата использования общественных финансов. Иными словами, необходимо при проведении каждого конкурса, аукциона и других форм закупок иметь как можно большее число их участников. Именно это позволяет добиваться системных качественных изменений в сфере госзакупок (табл. 4).
Из приведенных данных следует, что конкурентная среда при размещении на рынке государственных заказов имеет крайне негативную тенденцию: за 2010 среднее число участников торгов оказалось самым низким за весь период действия Федерального закона № 94-ФЗ.
Особенно неудовлетворительное положение с этим показателем сложилось на рынке феде-
ральных закупок, где среднее число поставщиков, участвовавших в 2010 г. в торгах, составило лишь 1,7.
Нельзя в связи с этим не отметить, что мировой опыт проведения торгов по госзакупкам, в том числе опыт по отдельным состоявшимся конкурсам в нашей стране, показывает, что для повышения их результативности необходимо привлечение к торгам от 7 до 10 участников.
Отрицательное влияние на развитие конкуренции в сфере государственных закупок оказывает значительная, не снижающаяся доля государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком без проведения торгов и запроса котировок. За 2010 г. количество таких контрактов составило 1384,9 тыс. против 879,3 тыс. в 2009 г., или увеличилось за один год почти в 1,6 раза (табл. 5).
Из данных таблицы видно, что доля государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком, в 2010 г. составила (без учета закупок малого объема) около половины их числа, а по заказчикам федерального уровня даже превысила этот уровень
Важно отметить, что преимущественная часть контрактов, заключенных с единственным поставщиком, приходилась на закупки без проведения торгов и запроса котировок (около 69%) и по причине несостоявшихся торгов (31,4%). Это обусловлено, с одной стороны, крайне медленной либерализацией естественных монополий и бюджетной сферы, а с другой - наличием серьёзных
Таблица 4
Сведения о среднем числе участников торгов по всем состоявшимся конкурсам и закупкам
2005 г. 2006 г 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
2,87 3,0 2,3 2,7 2,9 2,0
Таблица 5
Доля государственных контрактов, заключенных в 2010 г. с единственным поставщиком (без учета закупок малого объёма), в % от числа контрактов
Наименование показателей По всем заказчикам Заказчики федерального уровня Заказчики субъектов федерации Заказчики муниципального уровня
Число заключенных контрактов без учета закупок малого объема в том числе: размещение заказов у единственного 100 100 100 100
поставщика (исполнителя, подрядчика) из них: 46,3 52,6 38,0 47,7
без проведения торгов и запроса котировок 68,6 70,95 65,76 69,56
по результатам несостоявшихся торгов и запроса котировок 31,4 29,05 34,24 30,44
недостатков в системе администрирования (управления) государственным заказом.
В действующей архитектуре управления госзакупками контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется органами Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и органами местного самоуправления путем плановых и внеплановых проверок.
В 2010 г. органами ФАС было проведено 28728 проверок соблюдения законодательства о размещении заказов, в т.ч. плановых 542, внеплановых 28186. Что же показали эти проверки?
В общем числе проверенных случаев размещения заказов (177509) доля заказов, размещенных с нарушением федерального закона № 94-ФЗ, составила 13%. По результатам проведения плановых и внеплановых проверок органами ФАС России выдано заказчикам 1885 предписаний об устранении нарушений законодательства о размещении заказов.
Одним из важных показателей нарушений действующего порядка закупок для государственных нужд стало количество обоснованных жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Данные об этом приведены в таблице 6.
Эти данные свидетельствуют об увеличении поступивших в 2010 г. обоснованных жалоб, связанных с размещением заказа. По сравнению с 2009 г. они выросли на 3,1 пункта, а по отношению к 2008 г. - почти в два раза. Остается ещё высоким и их удельный вес в общем числе жалоб, рассмотренных по существу органами ФАС: за 2010 г. он превысил 45%.
Нельзя не отметить, что в общем количестве поступивших в 2010 г. жалоб наибольшая их доля (40,1%) подана на действия заказчиков при размещении заказов для муниципальных нужд.
Всего за 2009 г. органами ФАС России в процессе рассмотрения жалоб участниками размещения заказов и проведения контрольно-надзорных мероприятий было выявлено 22823 случаев нарушений законодательства о размещении заказов. Это на 2542 случая больше, чем в 2009 г., или 12,5%. По фактам выявленных нарушений ФАС России возбудила 17 138 дел об административных правонарушениях, наибольшее количество которых связано с принятием членами конкурсной (аукционной) комиссии незаконных решений в рамках процедур рассмотрения заявок участников конкурса или аукциона. К таким незаконным решениям, главным образом, относятся: необоснованный отказ в допуске участника; необоснованный допуск участника; требования к участникам либо к заявке противоречат закону.
Указанные выше нарушения законодательства в сфере государственных закупок, как показывает анализ, не обязательно являются следствием злоупотреблений и коррупции. Многие недостатки в размещении заказов - это результат отсутствия или неэффективности нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере госзакупок. Для подтверждения этого приведем только два примера.
При проверке эффективности организации государственных закупок в Федеральной налоговой службе Счетная палата РФ обнаружила значительное завышение цен по закупке оборудования для оснащения поликлинической базы МНС. Причиной этого стало участие в поставках нескольких фирм-посредников, которые действовали в интересах одного и того же представителя медицинского оборудования.
В целях повышения эффективности использования бюджетных средств, используемых для госзакупок, Счетной палатой РФ было предложено исключить участие в поставках продукции (работ, услуг) посреднических организаций либо ввести ограничение размера агентского вознаграждения указанным организациям от оптовой цены
Таблица 6
Сведения об обоснованных жалобах участников размещения заказов
Наименование показателя 2010 г. 2009 г. 2008 г. Результат в %
к 2009 г. к 2008 г.
Всего поступило жалоб 28314 27464 14344 103,1 197,4
в том числе количество жалоб, рассмотренных по существу 20822 19422 10669 107,2 195,2
количество жалоб, признанных обоснованными 9490 9257 5664 102,5 167,5
уд. вес (%) обоснованных жалоб от количества рассмотренных по существу 45,5 47.6 53,1 95,6 85,7
производителя продукции (работ, услуг). Однако оба этих предложения остались невостребованными, что сохранило базу для хищений бюджетных средств, но еще в больших масштабах [3].
Так, по информации Контрольного управления Президента РФ, опубликованной в Российской газете 11.08.2010 г., стоимость закупки одного томографа в Ростовской области, пройдя через цепочки фирм-посредников, составила 90,3 млн руб. при цене производителя - компании General Electric -в 34,5 млн руб., т.е. увеличилась в 2,6 раза. От одной только операции посредники «положили в свой карман» 55,9 млн руб., а вся программа закупки этих аппаратов для регионов составила 177 единиц [4].
Одним из вопросов, не урегулированных законодательством о госзакупках, является участие в торгах аффилированных лиц. Такие организации, как показали экспертно-аналитические мероприятия Счетной палатой РФ, имелись в подведомственной подчиненности Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы и у ряда других распорядителей средств Федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования [3].
Учитывая, что конкурсы на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) с участием аффилированных лиц носят формальный характер и не приводят к экономии бюджетных средств, Счетная палата РФ в своих выводах по результатам контрольных мероприятий по вопросам бюджетной эффективности госзакупок неоднократно выходила с предложениями об исключении из системы госзаказа аффилированных лиц и восстановлении в антимонопольном законодательстве правовой нормы о запрете их участия в конкурсах, которая была отменена Федеральным законом № 135-ФЗ от 26.07. 2006 г.
Данные предложения Счетной палаты РФ также оказались вне внимания законодателей и участие аффилированных лиц в торгах продолжается. Так, Фондом социального страхования РФ в 2010 г. был объявлен открытый конкурс на право заключения государственного контракта стоимостью 25 млн руб. на оказание услуг по повышению квалификации 1948 специалистов. Данный конкурс и заключение контракта на обучение априори было ориентировано государственным заказчиком
на подведомственный ему «Реабилитационный и учебный центр», содержание которого финансируется за счет бюджетных средств, выделенных Фонду социального страхования РФ на реабилитацию и лечение граждан. По этой причине вузы и другие учебные заведения, где дополнительное профессиональное образование ведется на коммерческой основе, не в состоянии конкурировать с учебным центром Фонда.
Вместе с тем, было бы неправильным и даже вредным для дела увязывать нарушения законодательства о размещении заказов только с имеющимися недостатками правового механизма обеспечения сферы госзакупок. Как отмечалось выше, большая часть нарушений действующего законодательства о размещении госзаказа связана с работой конкурсных и аукционных комиссий заказчика. Эти нарушения подпадают под состав Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но несмотря на это они имеют тенденцию к росту.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона 94-ФЗ, решение комиссии (конкурсной, аукционной, котировочной) по результатам размещения заказа принимается членами комиссии на коллегиальной основе. Однако, как показывает практика, решающую роль в принятии того или иного решения комиссии играет ее председатель, назначенный заказчиком. Не случайно, что в протоколах комиссии крайне редко можно увидеть протест-ные голосования.
Учитывая это, было бы целесообразно ввести в законодательство норму о личной ответственности председателя комиссии (конкурсной, аукционной, котировочной) за принятие решений, повлекших злостное нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов, вплоть до освобождения от занимаемой должности по основному месту работы и привлечения к уголовной ответственности.
Важной мерой по укреплению дисциплины в исполнении государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, и оказание услуг является ведение органами ФАС России реестра недобросовестных поставщиков. Данные о поступивших от заказчиков обращений о включении сведений об участниках размещения заказов в реестр недобросовестных поставщиков
Таблица 7
Сведения о включении участников размещения заказов в реестр недобросовестных поставщиков
2010 г 2009 г. изменения в %
Поступило и рассмотрено Обращений 4141 3004 137,8 %
Включено в Реестр 2653 1762 150,6 %
Количество записей в Реестре на конец года 4453 2817 158,1%
и результатах их рассмотрения органами ФАС России за 2010 г. и 2009 г. представлены в таблице 7.
Как видно из этих данных, «результативность» обращений заказчиков в органы ФАС России по вопросам включения хозяйствующих субъектов в Реестр недобросовестных поставщиков в 2010 г. значительно возросла (рост почти
1,4 раза). Это свидетельствует о приобретении заказчиками необходимого опыта работы в сфере контроля за размещением заказов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что сведения о количестве обращений заказчиков о включении в Реестр недобросовестных поставщиков далеко не полные. Они содержат в основном данные о поставщиках, уклонившихся от заключения государственных и муниципальных контрактах, хотя, как свидетельствуют результаты контрольных мероприятий Счетной палаты РФ, случаи неисполнения (ненадлежащего исполнения) условий контрактов (например, по качеству, срокам поставки и т.д.) носят массовый характер [5].
Важную роль в улучшении использования бюджетных средств на госзакупки играет стадия их планирования, в ходе которой определяется потребность в финансовых ресурсах и конечные результаты их использования в экономике. Однако, как показывает анализ, формирование прогнозов по закупкам и государственного платежеспособного спроса на очередной плановый год еще не отвечает этим требованиям.
Формирование прогноза закупок продукции (работ, услуг) на среднесрочную перспективу осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями Минэкономразвития России «О разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, включая средства государственных внебюджетных фондов, и обоснованию объема финансирования закупок». Между тем данные методические рекомендации носят не нормативный (обязательный), а рекомендательный характер, что отражается на качестве сведений о закупках, представляемых исполнительными органами власти и другими получателями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. С одной стороны, эти сведения неполные, а с другой - не имеют должного обоснования потребности в средствах на закупки.
В соответствии с постановлением правительства РФ от 22.07.2009 г. №596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации» Минэкономразвития России разработал уточненный прогноз объемов закупок продукции (работ, услуг) для федеральных
государственных нужд, а также прогнозы объемов закупок для региональных государственных и муниципальных нужд на 2011-2013 гг. в натуральном и стоимостных выражениях.
Согласно данному прогнозу, объем продукции (работ, услуг), закупаемых для государственных и муниципальных нужд по всем источникам финансирования, составит: в 2011 г. - 4522,1 млрд руб., 2012 г. - 3991,9 млрд руб., в 2013 г. -
4142,4 млрд руб. [1] .
Как показал анализ, в представленном прогнозе объема закупок для федеральных государственных нужд не учтены потребности Минобороны России, Уральского и Сибирского отделений РАН и других учреждений и организаций, которые не представили в Минэкономразвития России документов по прогнозу закупок.
Что касается субъектов Российской Федерации, то по 10 из них - Коми, Тыва, Нижегородская область, Кировская область и др. - прогноз объемов закупок сформирован только на 2011 г., что связано с практикой формирования ими бюджета лишь на очередной финансовый год.
Такое же положение имеет место и по муниципальным образованиям, где составление прогнозов социально-экономического развития городов, районов, поселков, а следовательно, и прогноза объемов продукции, на трехлетний период в большинстве своем не ведется.
Таким образом, отсутствие нормативного, обязательного характера формирования прогнозов при среднесрочном планировании социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований делает практически невозможным их использование для определения потребности в финансовых ресурсах на перспективу. Если же пренебречь этим и принять для исполнения представленные бюджетополучателями прогнозы, то это может привести к возникновению у отдельных заказчиков избыточных запасов, а у других - дефицита средств, необходимых для обеспечения исполнения государственных функций.
Далеко не благополучно обстоит дело и с планированием потребностей в средствах на закупки на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс Российской федерации (статьи 184.1 и 184.2) не предусматривает в системе бюджетного планирования представление бюджетополучателями документов по объему и номенклатуре закупок товаров (работ, услуг). Выходом из этой ситуации могла бы стать разработка в рамках Федерального закона о бюджете отдельного приложения для отражения информации о государственных закупках.
Наряду с перечисленными выше мерами по повышению качества среднесрочного и текущего
планирования объемов и номенклатуры госзакупок важную роль играет совершенствование порядка установления цен на товары, работы и услуги для государственных нужд.
Действующий механизм предусматривает при размещении заказов использовать начальную (максимальную) цену контракта. Однако обоснованное формирование цен по госзаказу в настоящее время крайне затруднительно. Это связано с тем, что: а) у заказчиков нет права на получение информации о фактических затратах поставщика продукции (работ, услуг); б) отсутствует база данных о номенклатуре и цене единицы продукции по исполненным контрактам; в) не разработана методика прогнозирования и установления цен на товары (работы, услуги), поставляемые для государственных и муниципальных нужд.
Такое положение ведёт к неэффективному использованию бюджетных средств заказчиками, переходу коррупции в сферу планирования и значительному повышению рисков заказчиков и поставщиков, которые компенсируются ростом цен на государственном рынке товаров, работ и услуг.
Так, при проверке Счетной палатой Российской Федерации 4-х видов однотипной спецодежды, закупленной Минобороны России, ФСБ России и МВД России с идентичными условиями поставки, из-за разницы начальных (максимальных) цен в контрактах неэффективные расходы бюджетных средств составили: в Минобороны России 9,8% от общего объема закупки, в МВД России - 7,6% [5].
Проведенное нами исследование показывает, что существующий механизм управления госзаказом не обеспечивает достижение целей, поставленных в Федеральном законе № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., в т.ч. по повышению эффективности использования общественных финансов. Предпринимаемые же попытки «лечения» на ходу действующей системы управления закупками путем введения в первоначальную конструкцию закона не увязанных между собой новых разделов и статей не дают ожидаемых результатов.
Нарастание неудовлетворенности исполнением Федерального закона № 94-ФЗ со стороны как участников размещения заказов, так и государственных заказчиков, вышло на уровень Президента Российской Федерации, который поручил Правительству РФ (№ ПР-3534 от 06.12.2010 г.) подготовить предложения о реформировании системы государственных закупок.
К настоящему времени сформировалось два подхода в решении данной государственной задачи: один из них разработан ФАС России, другой -Минэкономразвития РФ. Вариант ФАС России
представлен в виде новой концепции или новой редакции Федерального закона №94-ФЗ, а в варианте Минэкономразвития РФ предусматривается переход на Федеральную контрактную систему (ФКС).
Ознакомление с содержанием данных вариантов показало, что они имеют много общего, а именно: а) в обоих документах обозначены существующие проблемы действующего порядка размещения заказов; б) сформулированы и близки по содержанию цели, задачи и направления совершенствования механизма госзакупок; в) достаточно широко освещен опыт ведущих западных стран по вопросам управлению закупками - их планированием, ценообразованием, размещением и обеспечением конечных результатов использования государственных финансов.
Несмотря на близость концептуальных подходов, рассматриваемые варианты реформирования системы госзаказа имеют и весьма существенные различия. Если ФАС России предлагает устранить накопившиеся проблемы уже сегодня путем реализации соответствующих нормативных актов, то Минэкономразвития связывает их решение с внедрением ФКС, на что потребуется достаточно большое время - от 3 до 5 лет.
Нам представляется, что позиция ФАС России более прагматична, поскольку она, с одной, стороны, позволит не упустить возможности по улучшению использования бюджетных средств, а с другой - включить хорошо зарекомендовавшие себя на практике новые инструменты управления госзакупками в будущую Федеральную контрактную систему. На странице 19 концепции ФАС России записано: «Перечисленные предложения по совершенствованию сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд взаимоувязаны с планом по введению Федеральной контрактной системы, предусмотренной Концепцией по повышению эффективности бюджетных расходов, одобренной в Правительстве Российской Федерации» [6].
Вместе с тем, как в варианте ФАС России, так и варианте Минэкономразвития РФ или не нашли отражения или предложены решения, которые являются затратными и не эффективными. В первом случае речь идет об использовании в планировании и размещении госзаказа долгосрочных целевых программам, а во втором -- о предложенных в концепциях мерах по обеспечению надлежащего исполнения поставщиками условий контрактов.
Как известно, Правительство РФ намерено осуществить в ближайшие годы реформу государственных финансов, имеющую целью обеспечение прозрачности бюджетных расходов и повышение их эффективности. Основой бюджетной реформы,
как было объявлено Председателем Правительства РФ Путиным В.В. 26.04.2011 г. на совместной коллегии Минфина РФ и Минэкономразвития РФ, станет переход к долгосрочным целевым госп-рограммам. «Это не формальное распределение средств или смена вывесок. Должны измениться сами принципы работы государственных ведомств, повысится их ответственность, в том числе на уровне конкретных авторов и исполнителей программ» [7] .
Отказ от функциональной, ведомственной классификации расходов бюджета в пользу программно-целевой методологии их формирования позволит реализовать основную задачу бюджетного планирования - увязать бюджетные расходы с достижением конечных конкретных результатов. Внедрение в практику использования общественных финансов принципов бюджетирования ставит перед бюджетополучателями задачу использования для реализации долгосрочных целевых программ широкого комплекса экономических рычагов и инструментов и, прежде всего, государственного заказа.
Исследование роли и места госзаказа в развитых странах показывает, что он стал мощным рычагом для обновления производства и внедрения инноваций. Это достигается путем включения его в долгосрочные программы развития отраслей экономики и социальной сферы. При формировании госзаказа государственные структуры (министерства, ведомства, агентства) устанавливают особые технические требования к закупаемой продукции, которые отвечали бы передовым инновационно-технологическим и научным достижениям. В свою очередь, национальные компании, исполняя жесткие требования государства к техническим параметрам товаров, услуг и работ, вынуждены искать и находить наиболее эффективные научно-технические и производственные решения, что в конечном счете позволяет добиться более высокого уровня конкурентоспособности своей продукции на рынке.
Стимулирующая и инновационная роль госзаказа проявляется и в том, что государство, выступая в роли заказчика научно-технической продукции, оказывается и «первым покупателем» новых образцов изделий. В этом случае государство разделяет риски и выгоды новых технологических проектов совместно с их исполнителями. Участвуя не только в начальной стадии создания перспективных разработок, но и на этапах их опытного освоения, государство получает право, в случае успеха, на их массовое тиражирование
Практика западных стран свидетельствует о том, что стоимость приобретаемых государством инновационных разработок в сфере здравоохране-
ния, энергетики, приборостроения и других перспективных отраслях экономики составляет ежегодно от 5 до 15% объема госзакупок. [8].
Нам представляется, что в переходный период, когда ещё в отечественной экономике не отлажено должное взаимодействие власти и бизнеса, включение госзаказа в долгосрочные целевые программы и продвижение его на рынок следует оформлять в каждом отдельном случае нормативными актами Правительства РФ и размещать госзаказ преимущественно путем аукционов в открытой и закрытой формах. Такой порядок позволит более качественно подойти к разработке ДЦП, обеспечить за счет конкурентной борьбы поставщиков товаров (работ, услуг), в том числе иностранных, экономию бюджетных средств и повысить ответственность государственных структур (министерств и ведомств) за достижение конечных финансовых результатов.
Что касается проблемы обеспечения надлежащего исполнения поставщиками условий контрактов (по качеству, срокам поставки и т.д.). то оба варианта реформирования системы госзаказа предлагают ее решить вне судебной системы. Концепции ФАС России предусматривает административную процедуру расторжения контрактов на основании решений специальных межведомственных комиссий, а концепция Минэкономразвития России - издание законодательного акта о предоставлении заказчикам права одностороннего досудебного расторжения контрактов с обязательным обоснованием вынесения таких решений.
Нам представляется, что использование внесудебных процедур для расторжения контрактов приведет к снижению качества принимаемых решений по хозяйственным спорам, ещё большему удлинению сроков их рассмотрения и неоправданным конфликтным ситуациям между заказчиками и субъектами хозяйственной деятельности по поставкам товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, это потребует времени и затрат на формирование новых контрольных органов и создание регламентов их деятельности
Для ускорения процедур по делам о неисполнении или не надлежащем исполнении поставщиками обязательств по контрактам было бы целесообразно создать в системе арбитражных судов специализированные составы судей для рассмотрения споров, связанных с расходованием бюджетных средств. Важно также, чтобы такие дела судьи рассматривали единолично и в сокращенные сроки, что обеспечит экономию затрат и времени на судопроизводство.
Следовало бы также в главе АПК РФ по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, предусмотреть отдельный вид судопроизводства по вопросам целевого и эффективного использования государственных средств.
Реализация предложенных нами мер по совершенствованию действующей системы управления госзакупками позволит, на наш взгляд, избежать имеющихся здесь недостатков, повысить роль госзаказа в обновлении экономики и обеспечить условия для экономного и эффективного использования бюджетных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Доклад Минэкономразвития России Правительству РФ «Анализ размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в 2010 г.». Консультант плюс.
2. Сводная аналитическая записка по вопросу организации и проведения Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой, их территориальными органами и подведомственными учреждениями закупок товаров и услуг для государственных нужд, Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 8, 2007.
3. Российская газета от 11.08.2010 г., № 177. «Кто присвоил миллионы».
4. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Комплексный анализ эффективности функционирования существующей системы закупок для государственных нужд», Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 3, 2009.
5. Письмо ФАС России в адрес Счетной палаты РФ от 16.03.2011 г. №677 « О рассмотрении концепции проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа».
6. Российская газета от 26.04.2011. №189 « Несокращаемый Минфин».
7. Покровская В.В., Ускова Е.А. «Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок», Российский внешнеэкономический вестник №3, 2008.
