CC BY
405
13. Ходасевич, С. Г. Финансовые последствия реформы местного самоуправление ди муниципальных образований / С. Г. Ходасевич // Финансы и кредит, 2005. № 6.
14. Чернявский, А. Финансовая децентрализация местного самоуправления в период реформ/А. Чернявский, К. Варапетов //Вопр. экономики. 2003. № 10.
Е. А. Ковалева
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
Исследуется система государственных заказов в Российской Федерации как института государственного регулирования. Раскрыты особенности механизма государственных закупок, сущность основных способов закупок. Выявлены этапы формирования государственного заказа. Проанализирован рынок государствен-ныхзакупок и обозначены основные проблемы.
В настоящее время Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Система государственных закупок может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.
Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
Положительная дийамика доходов федерального бюджета позволяет увеличить его расходную часть. Но одновременно рост выделяемых финансовых ресурсов актуализи-№ проблему повышения эффективности их распределения и использования. Усиление контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, а также модернизация ^Дарственной политики в сфере формирования и размещения заказов, повышение их бюджетной, организационной и управленческой эффективности позволит решить дан-проблему.
важнейшей задачей формирования рыночного механизма обеспечения государствен ■®» заказа является переход от политики максимизации результата к концепции макси-
----закупок В целом. г
0сУДарственные закупки осуществляются на основе государственного з »
^Уемого, в свою очередь, на основе государственных нужд. ус-
°Д государственными нуждами понимаются потребности в товара , р . ^
5 обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета или - ых в Федерации и внебюджетных источников финансирования,
для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых Программ, в которых участвует Российская Федерация.
Под государственным заказом понимается обоснованная и оформленная потреб* ность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Конечным этапом процесса реализации государственного заказа является государственная закупка, то есть приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд.
Государственный заказ размещается в основном среди частных предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа. Также к участию в системе государственного заказа могут быть привлечены иностранные поставщики, в том случае если производство необходимых товаров для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно,
Государственный заказ, как элемент экономической деятельности государства, выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются:
— воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;
— функция ценового регулирования; посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг;
— стимулирующая функция; расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;
— социальная функция: направлена на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе на вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс;
— инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпо-
сылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг). .
Для повышения достоверности планирования формирование государственного заказа должно осуществляться в два этапа:
Предварительный этап
Длится до утверждения бюджета субъекта Российской Федерации представительным органом власти и завершается формированием Сводного проекта государственных нужд и его утверждением в виде государственного (муниципального) заказа.
Заключительный этап ° М0МеНТа утаеРждения государственного (муниципального) заказа в Т ПеРЯНЯ ^^нных (муниципальных) нужд и завершается одновременно с формированием бюджетной росписи. Результатом данного этапа являете* 104
формирование государственного (муниципального) заказа в виде Сводного перечня государственных (муниципальных) нужд с поквартальной разбивкой.
Государственный заказ включает в себя мероприятия по планированию, размещению, учету, контролю, анализу заключаемых контрактов и прямых закупок по счетам (см. схему). ,
ЭТАПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
Планирование и формирование 1. Формирование планов государственного заказа на основании смет расходов, ведомственных целевых программ, содержащих номенклатурные, количественные, ценовые характеристики. 2. Формирование сводного плана государственного заказа по региону или муниципальному образованию в целом. 3. Формирование плана-графика государственного заказа в соответствии с утвержденным сводным планом государственного заказа. 4. Контроль соответствия заявок на размещение заказа сводной бюджетной росписи и целевому назначенню по ведомственным целевым программам
*
Размещение 1. Выделение лотов в процедуре размещения заказа. . 2. Формирование условий допуска к участию в размещении заказа и критериев оценки заявок на участие в размещении заказа. 3. Формирование документации по процедуре размещения заказа, а также различных извещений и протоколов, регламентированных соответствующей процедурой размещения заказа. 4. Регистрация предложений участников размещения заказа. 5. Определение участников размещения заказа, допускаемых к процедуре размещения заказа. 6. Определение участников размещения заказа, занявших первое и второе место по результатам процедуры размещения заказа
_ +
Учёт 1. Формирование и контроль государственного контракта на основании результатов раз* мещения государственного заказа. 2. Постановка на учет бюджетных обязательств. 3. Ведение реестра государственных контрактов
г- *
Контроль 1. Проведение мониторинга исполнения государственных (муниципальных) контрактов для осуществления их финансирования. 2. Регламентирование процедур приемки и оплаты поставляемой продукции
1
Анализ В задачи анализа входит обработка информации на основании статистической отчетности о количестве и объемах заключенных договоров по результатам проведенных конкурсных процедур, где, в свою очередь, отражена экономия бюджетных средств
Планирование предполагает составление перечня товаров, работ и услуг отдельно Пятого государственного учреждения или в целом главного распорядителя бюджет-^ средств, оформленного в виде сводного перечня нужд.
Размещение представляет собой организацию конкурсных процедур (открытых, Зшфытых торгов, метода запроса котировок, единственный источник), направленную На своевременное и эффективное заключение контрактов (договоров) на закупку то-®аР°в, работ и услуг в рамках выделенного государственным учреждениям лимита
Финансирования. .
Учет . ведение, в первую очередь ведомственного реестра контрактов (договоров) ^вньщи распорядителями бюджетных средств в целях сбора информации о постав ■* и заказчиках, осуществляющих освоение бюджетных средств в намеченные
Контроль включает в себя ряд мероприятий, направленных на осуществление приемки выполненных работ на основании ранее заключенных договоров, включенных в
реестр с последующей оплатой.
В задачи анализа входит обработка информации на основании статистической отчетности о количестве и объемах заключенных договоров по результатам проведенных конкурсных процедур, где, в свою очередь, отражена экономия бюджетных средств.
В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
осуществляется (табл. 1):
— путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
— без проведения торгов путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) или на товарных биржах.
Таблица I
Способы размещения государственного заказа
I
О
и* н я
с к Р « * и Йве,
Конкурс
Аукцион (в т. ч. аукцион в электронной форме)
Торги, победителем которых признается лицо, которое пред-дожило лучшие условия исполнения контракта
Торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципала ного контракта
Запрос котировок
Си
о
н
д
03
о
Он
2
ш
Размещение заказа у единственного поставщика_________
Способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. р
Размещение заказов на товарных бир-
жах
Способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному поставщику
Способ размещения заказа на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму. превышающую 5 млн р._________________________________
Размещение заказа у единственного поставщика осуществляется заказчиком в случае, если:
— поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;
— осуществляется оказание услуг водоотведения, водо-, тепло- и газоснабжения, ка* нализации;
— заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии*
— осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение и предназначенные для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов-
106 *
- выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации;
- возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с ах полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями;
- возяиклапотребность в определенныхтоварах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в свя^тт с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно;
- производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной, системы;
- размещается заказ на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.
Выбор данных способов закупки в России объясняется неразвитостью конкуренции на отдельных рынках товаров, нацеленностью национального законодательства, регламентирующего размещение государственного заказа, прежде всего на сокращение коррупции, а не на оптимизацию системы государственных функций с целью максимального удовлетворения потребностей населения.
Процедуры размещения государственного заказа (процедуры закупок) служат для определения поставщика и заключения договора на поставку Основная цель закупочных процедур — обеспечение наиболее качественного, своевременного и эффективного выполнения государственных заказов на поставку необходимых товаров, работ и услуг для нужд бюджетов различных уровней.
Система государственных закупок на всех уровнях (федеральный, региональный и муниципальный) имеет следующие общие проблемы:
* нечеткость и несогласованность отдельных нормативных правовых актов трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, предусмотренных законодательством;
* несовершенство системы прогнозирования и планирования на этапе подготовки бюджета, приводящее к увеличению сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств;
* отсутствие полноценной методической базы проведения закупок, в том числе регистрации государственных и муниципальных контрактов;
* сложности информационного обеспечения размещения заказов;
* отсутствие эффективного контроля за выполнением установленных норм и правил размещения заказов;
* недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности государствен-Вйх и муниципальных заказчиков, органов контроля.
Сказанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих ор-Гайов государственной власти и местного самоуправления, но и для развития хозяйст-Веннь1х отношений с частным бизнесом. Субъекты рынка государственных закупок, ае возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к учас
в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижа ет Уровень конкуренции и ведет к неэффективности закупок* ^
то же время наблюдается положительная динамика основных показателей, характе ОДшцих развитие рынка государственных заказов. Увеличивается объем закупок для
^Дарственных нужд. За 2000-2006 гг. объем закупок вырос в 8,7 раза,
Как показывает проведенный анализ статистических данных (табл. 2), в период 2000-
2004 гг. не наблюдалось значительной динамики роста государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов к ВВП и доходной части федерального бюджета. Пик расходов пришелся на 2006 г. По оценкам экспертов, совокупный государственный заказ в 2006 г. превысил 2 трлн р. и составил порядка 7,5 % ВВП.
Таблица 2
Динамика закупок для государственных нужд в 2000-2006 гг.1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Доход федерального бюджета, млрд р. 1132Д 1594,0 2204,7 2586,2 3428,9 5127,2 6276,3
ВВП, млрд р. , 7306 8944 10831 13243 16966 21598 26621,3
Объем закупок, млрд р. 230,9 352,8 463,5 615,4 786,5 1092,0 2008,2
Объем закупок, % от доходной части федерального бюджета 20,4 22,1 21,0 23,8 22,9 21,3 31,9
Объем закупок, % от объема ВВП) 3,1 3,9 4,3 4,6 4,6 5Д 7,5
На основании приведенных показателей можно сделать вывод о том, что в России доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд по отйошешио к ВВП ниже, чем в странах Европейского Союза (15-20 % ВВП) и США (около 15 %), Однако статистика не в полной мере отражает государственные расходы и объемы закупок по ряду причин: не все государственные заказчики в полном объеме предоставляют необходимые данные; не учитываются государственные расходы на закупку товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.
Анализ результатов размещения и реализации государственных заказов по данным официальной статистики, материалов Минэкономразвития РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ позволяет сделать определенные выводы. В первую очередь, наблюдается устойчивая тенденция к росту государственных закупок на всех уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном.
Так, в 2007 г. (табл. 3) рост закупок для государственных нужд составил более 20,0 % по сравнению с предыдущим 2006 г. Соответственно на федеральном уровне объем закупок увеличился на 21,9 %, на уровне субъектов Российской Федерации — на 18,8 %•
Чго шещ закупок для муниципальных нужд, то, по оценке Минэкономразвития ^ в 2006 г. их объем составил около 475 млрд р., в соответствии с прогнозом на 2007 г. жидается их рост на 22,1 %, объем закупок достигнет 580 млрд р. т Раритетными становятся открытые, конкурсные принципы размещения заказов.
’ е^ ШСК0И 0 ласти в 2007 г. (за 9 месяцев) объем закупок на торгах в форме конкурса и аукциона составил 79 % от общего объема закупок2.
кам эюш(шт^!ГНее НС Следует бывать 0 качестве проводимых конкурсов. По ОЦ6Н-
“ЛГ На П0СТавку Д*» государственных нужд со-
Во-первых это то&тем ° °Т °бЩеГ0 количества доводимых открытых конкурсов.
проведения конктесов * массовых ошибок в оформлении документов, организации
ловий для победы оппет*ВерШенных’ в ряде слУчаев намеренно, в целях создания Ус' -----— р ленных организаций. И, во-вторых, получившие на практике
3 По давды^четаТгт ежегодник - 2006. М., 2006. С. 33,615-617108 Управления материальных ресурсов Челябинской области.
распространение так называемые «псевдоконкурсы», предполагающие скоординированные действия участников размещения заказа.
Таблица 3
Динамика объема продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования на 2007 г. (млрд р.)1
Уровень бюджета 2006 Оценка 2007 Прогноз Объем, % 2006г.
Федеральный 828,6 1009,7 121,9
Субъекты Российской Федерации 1179,6 1401,0 118,8
Итого 2008,2 2410,7 120,0
Причины подобных нарушений объясняются несовершенством законодательства, недостаточной квалификацией специалистов по государственным закупкам, отсутствием контроля за процедурой размещения заказов.
На современном этапе мы можем говорить только о становлении системы контроля за соблюдением законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. На всех уровнях рынка выделяются структуры, уполномоченные на осуществление контроля, наделяемые соответствующими функциями. На федеральном уровне в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами — Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Федеральная служба по оборонному заказу (в случае размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу). На уровне субъектов Федерации и муниципалитетов — соответствующие органы исполнительной власти. Контроль за соблюдением заказчиками законодательства осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок.
В целях оптимизации размещения государственных заказов в ряде регионов реализуется проект присвоения «Рейтинга прозрачности государственных и корпоративных закупок». Деятельность государственных заказчиков оценивается по нескольким критериям: экономическая эффективность, соблюдение законодательства при размещении заказов, уменьшение доли закупок без конкурсов, квалификация членов конкурсных комиссий, В связи с этим в отчетности субъектов рынка государственного заказа отмечается бурный рост «процентов» экономии государственных и муниципальных средств как показателя повышения эффективности размещения заказов. Так, в Челябинской области экономия бюджетных средств от планируемых затрат при размещении заказа на торгах, признанных в 2007 г. состоявшимися, составила: в форме конкурса 7,26 %; в форме аукциона —10,73 %2.
В соответствии с новым законом определен новый порядок формирования контрактных цен — на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком, что предполагает необходимость проведения анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения «цена-качество». Однако применение этого положения на практике оказалось проблематичным вследствие отсутствия регламентации понятия начальной цены и отсутствия методик обосно ®ания, механизмов определения этой цены. Кроме того, согласно Федеральному закону ^-ФЗ конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки,
Показатели таблицы рассчитаны на основании данных Минэкономразвития РФ.
По Данным отчета за 2007 г, (9 мес) Главного управления материальных ресурсов Челябинской области.
аукционная же документация может содержать данные указания. Но в то же время нет четкого определения «товарный знак» и тощ что к нему относится.
Реализация комплекса мер нового закона позволяет решать ряд важных задач, в частности получают приоритетное развитие конкурсные и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, принципы процедур размещения государственного заказа, На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу — от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа _ формируется «единое экономическое Пространство» государственных закупок,
Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.
В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.
В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, поскольку, как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходят из-за неграмотности управленческого персонала. Следует также отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона являются одной из острейших проблем на современном этапе1, .
Таким образом, на современном этапе развития системы государственных закупок приоритетным направлением является разработка экономической политики, направленной на достижение экономической эффективности системы. В основе этой политики должен лежать переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов.
Список литературы
1. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21 июля
2005 г. (с изм. и доп.).
2. Вабич, А. М. Государственные и муниципальные финансы : учеб. для вузов / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. М.: Юнити, 2004. С, 687.
3. Бондарев, Г. И. 94-ФЗ—руководство к действию / Г. И. Бондарев II Госзаказ. 2006.
№3. а 110-111.
4. Горбунов, В. А. Практика применения № 94-ФЗ / В. А Гопбунов // Госзаказ. 2006. №5. С. 99-101.
5. Кончева, Т. А. Требования к извещению о проведении открытого конкурса /Т. А. Кончева // Госзаказ. 2006. № 2. С. 89-91.
6. Российский статистический ежегодник - 2006. М., 2006. С. 33,615-617.
7. Рыжикова, И. И. Нужны новые решения / И. И. Рыжикова, Л. Р. Либман // Госзаказ
2006. №3. С 112-115. *
8. Годовые отчеты Главного управления материальных ресурсов Челябинской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.chelgumr.ru
А, В. Гарматин
МЕСТО И РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Осуществлено исследование государственной собственности в национальной экономике. Проанализирована эволюция государственной собственности в России, Представлен процесс управления государственной собственностью в странах с рыночной и плановой экономикой. Рассматриваются процессы передачи государственной собственности в частные руки.
В последнее 20 лет в российской экономике происходят активные преобразования. Лидирующее место в этом процессе занимает трансформация общественной собственности (в форме государственной собственности). В плановой экономике наиболее распространенной формой собственности была государственная собственность. Впоследствии был проведен процесс разрушения государственной собственности (приватизация), однако данный вид собственности существует и по сей день, причем его роль в современной экономике далеко не маловажная. Рыночная экономика базируется на частной собственности, поэтому весьма значимым становится вопрос о месте и роли государственной собственности в национальной экономике России, при этом особую актуальность приобретает судьба государственной собственности.
Роль государственной собственности в национальной экономике весьма значительна. Даже в Западной Европе, где доля государственной собственности невелика, ее значение Для национальной экономики ощутимо. Речь идет о государственном секторе, который является достаточно обширным во многих моделях рыночной экономики таких стран, как Швеция, Великобритания и др. Что же касается либеральной американской модели, То в качестве доминирующего вида собственности в данной модели выступает так называемая смешанная собственность. При этом на долю государственного сектора приходится лишь 12 % произведенных товаров и услуг [2. С. 85]. Государственная собственность приспосабливается к изменениям хозяйственной деятельности. Предприятия, относящиеся к государственной собственности в американской модели, постепенно стали выступать в качестве экономического гаранта рыночного развития. Такое наступление на частный сектор хозяйства многие собственники расценили как введение социализма. Правда, Не обошлось без насмешливых разговоров о переходе к «табачному социализму».
Кстати, во многих странах образование государственной собственности отождествляется с социалистическим присвоением. Но при этом не учитывается, что государственная
• 111
