CC BY
44
Финансовый контроль
К ВОПРОСУ О КОНТРОЛЕ ЗА РАЗМЕЩЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА ПЕНСИОННЫМ ФОНДОМ РФ
Т.В. зырянова,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита
ЕМ. КоТ, старший преподаватель Уральская академия государственной службы
Одно из направлений участия государства в хозяйственном обороте — закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций.
На закупку продукции для государственных нужд приходится значительная доля расходной части бюджетов различных уровней, в том числе и Пенсионного фонда РФ, в связи с чем особую актуальность приобретает задача эффективного расходования выделенных на эти цели денежных средств, которая может быть решена в первую очередь при размещении государственного заказа.
Размещение государственного заказа является одним из этапов сложного процесса государственных закупок. Для того чтобы государство могло закупить ту или иную продукцию, необходимо, прежде всего, определить государственные потребности, затем сформировать на этой основе государственные заказы, осуществить их размещение, установить договорные отношения и исполнить принятые обязательства. Государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). Основной целью, стоящей перед заказчиком, в т. ч. и перед Пенсионным фондом РФ, на этапе размещения
государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения государственного заказа осуществляется заключение государственного контракта.
До недавнего времени контракты на поставку продукции для государственных нужд заключались стихийно, т. е. сами заказчики определяли поставщиков, условия поставки и суммы договоров. Такая система, точнее, отсутствие какой-либо узаконенной системы контроля со стороны государства за заключением государственных контрактов, являлась питательной средой для проявлений различного рода злоупотреблений и коррупции. Бюджетные средства нередко расходовались в личных интересах того, кто решал, будет заключен государственный контракт с тем или иным поставщиком или нет. При этом цена и качество продукции особого значения для заинтересованных в заключении контракта лиц не имели.
В результате, государственные средства использовались неэффективно, злоупотребления государственными служащими своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд достигли апогея, а действующее на тот момент законодательство, и в частности Гражданский кодекс РФ, никак не ограничивало действий руководителей государственных структур по выбору поставщиков и заключению с ними государственных контрактов. В
итоге государство несло убытки. В конце концов, назрела необходимость принятия эффективных мер в области контроля за финансами со стороны государства.
Начало формирования блока законодательства в сфере размещения государственных заказов в условиях перехода нашей страны к рыночной системе хозяйствования было связано с принятием в начале 90-х гг. прошлого века ряда правовых актов, в которых закреплялась возможность выбора будущих контрагентов по государственному контракту на конкурсной основе.
Практика государственных закупок десятилетней давности свидетельствует о том, что, несмотря на установленную законом возможность конкурсного размещения заказов, конкурсы проводились сравнительно редко. Причиной тому было отсутствие конкретного правового механизма реализации норм о конкурсном размещении государственных заказов: процедуры проведения конкурсных торгов по закупкам продукции для государственных нужд не были урегулированы в законодательном порядке. Из этого правила были лишь редкие исключения.
Первым шагом в этом направлении явилось подписание 8 апреля 1997 г. Указа Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Названный Указ, во-первых, установил, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах) и, во-вторых, утвердил Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Нормы Указа распространялись на всех заказчиков, использующих государственные денежные средства на закупку продукции для государственных нужд.
Данное положение определяет порядок размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд, осуществляемую государственными заказчиками за счет средств соответствующих бюджетов, а также юридическими лицами, которым государственные заказчики на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций по закупкам продукции для государственных нужд. Но данный правовой акт не регулировал вопросов поставок для муниципальных нужд.
Регулирование и межотраслевая координация деятельности по организации размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд были возложены на Министерство экономики
РФ, утвердившее Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ).
Далее был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Этот Закон регулировал отношения, возникающие между организатором (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками); регламентировал как сам порядок проведения конкурса (открытого и закрытого), так и возлагал контроль за его проведением на Министерство экономики РФ. В то же время Минэкономики издало ряд нормативных актов, таких как Методические рекомендации по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ, услуг), предварительному квалификационному отбору поставщиков; Положение об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд.
В большинстве стран законодательство по закупкам признавало право национальных поставщиков на равное отношение и получение равного доступа к государственным контрактам. В результате, стандартный способ закупки предусматривал публикацию объявления о планируемых закупках, чтобы привлечь к участию в торгах (как правило, в форме аукциона) все компании, заинтересованные в получении государственного контракта.
Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» с 1 января 2006 г. утратил силу. Вместо него вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Эти законы существенно отличаются друг от друга.
Закон о государственных поставках подготавливался на основе изучения отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮН-СИТРАЛ).
До принятия этого закона правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими целостной системы правового регулирования. Практически отсутствовали нормативные правовые акты,
направленные на регулирование поставок для нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд.
Федеральным законом №94-ФЗ был установлен единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. По сути дела, можно говорить об общем порядке обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд.
Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок.
Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств соответствующего бюджета потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий, предусмотренных уставной деятельностью.
Участниками отношений по размещению заказов для публичных нужд выступают: государственные и муниципальные заказчики, уполномоченные органы, комиссия по размещению заказов, участники размещения заказов, а в некоторых случаях — специализированные организации.
Государственными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Комиссии по размещению заказов — образуемая заказчиком, уполномоченным органом конкурсная, аукционная, котировочная комиссии. В полномочия конкурсной комиссии входит отбор участников конкурса, вскрытие конвертов, рассмотрение и оценка заявок, определение победителя, ведение протокола. В полномочия аукционной комиссии входит рассмотрение заявок на участие в аукционе, отбор участников, ведение протокола. В полномочия котировочной комиссии входит отбор участников, ведение протокола, рассмотрение и
оценка заявок, определение победителя в запросе котировок (ст. 7 Закона). Допускается организация единой комиссии, осуществляющей функции конкурсной, аукционной, котировочной комиссий.
Участники размещения заказа — лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Ими могут быть любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, места происхождения капитала, или любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Исходя из этого, участниками размещения заказов могут выступать потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики, готовые выполнить обязательства по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для публичных нужд и заявляющие свое участие в размещении заказа. Ограничение участия в размещении заказов может быть установлено лишь федеральными законами.
Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают в себя:
• соответствие закупаемой продукции ее назначению (т. е. качество);
• затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т. е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);
• доставку и наличие дополнительных затрат (например, транспортировку и хранение). Благодаря законодательству о проведении конкурсов поставщики продукции могут рассчитывать на более или менее честную борьбу и добросовестную конкуренцию при проведении конкурса.
Согласно законодательству о государственных закупках государственными заказчиками являются также органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие свою деятельность за счет внебюджетных источников. Пенсионный фонд Российской Федерации в случае размещения заказов на поставку продукции за счет бюджетных и внебюджетных средств также относится к категории государственных заказчиков.
Поэтому при контроле за эффективным использованием бюджетных и внебюджетных средств Пенсионным фондом РФ должно особое внимание уделяться правильной организации закупок для нужд фонда и его отделений.
С момента принятия Указа Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» в Пенсионном фонде РФ и его отделениях Счетной палатой РФ проводились проверки использования средств фонда, в том числе на закупки товаров, работ, услуг. Данные проверки предоставлены в табл. 1.
Одним из самых распространенных нарушений, выявляемых в ходе ревизий и проверок, является несоблюдение требований постановления Правительства РФ от 03.09.1998 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» в части формирования комиссий по проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд за счет
средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов исключительно из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд. Необходимо отметить, что постановлением Правительства РФ от 18.09.2006 № 577 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам кадрового обеспечения в сфере размещения заказов» с 19.09.2006 Постановление № 1022 признано утратившим силу.
Довольно значительную часть нарушений, связанных с размещением заказов, составляет заключение договоров на поставки товаров, работ, услуг без проведения конкурса (запроса котировок) либо до его проведения. Например, организация
Таблица 1
типичные нарушения, выявленные при проверках Пенсионного фонда рФ
№ п/п нарушение нормативный документ, согласно которому допущено нарушение Проверяемый период,год
1 Конкурсные комиссии должны формироваться преимущественно из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов Постановление Правительства РФ от 03.09.1998 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» 2003 - 2004 2005
2 Не составлялись перечни претендентов, которым целесообразно направить запрос котировок цен Письмо Минэконом России от 08.04.1999 № АС-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника» 2003 - 2004
3 Контракт заключен с участниками, условия которых не являлись лучшими Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» 2005
4 Договор на выполнение работ заключен без проведения конкурсных торгов 2005
5 Протокол проведения конкурса не содержит всех обязательных сведений 2003 - 2004
6 Проводился конкурс способом запроса котировок на выполнение работ, оказание услуг. В данном случае допустимо было проведение открытого или закрытого конкурса. Положение об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305 2003 - 2004
7 Проведение конкурса методом запроса котировок возможно только на сумму, не превышающую 250 тыс.руб. 2003 - 2004
8 Заключение контрактов должно производиться не позднее 20 дней со дня проведения конкурса Гражданский кодекс РФ 2003 - 2004
9 Выполнение работ осуществлялось со значительным отставанием от сроков, но штрафные санкции за неисполнение обязательств не предъявлены 2005
10 Участник конкурса должен представлять финансовое обеспечение заявки на оговоренную сумму, а после объявления победителя обеспечение контракта на сумму 10% от суммы контракта Приказ Минэкономики РФ от 30.09.1997 № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации)» 2004 г. и 1-е полугодие 2005 г.
занимается техническим обслуживанием зданий с января по ноябрь текущего года, а договор с ней заключен только в декабре, после проведения конкурса (без проведения конкурса).
На практике именно эти положения законодательства часто не соблюдаются и нарушаются. В такой ситуации трудно говорить о добросовестной конкуренции и становлении цивилизованного рынка. Хотя закон и предоставляет поставщику право обжаловать действия заказчика или организатора конкурса, этим правом редко пользуются, считая такую меру малоэффективной либо по незнанию.
Из полученных данных также видно, что правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими целостной системы правового регулирования.
Федеральным законом №94-ФЗ был установлен единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Данные
о соблюдении положений данного закона отделениями Пенсионного фонда РФ представлены в табл. 2.
Довольно часто отделениями Пенсионного фонда РФ в конкурсную документацию вносятся обязательные требования к участникам, не предусмотренные Законом, например обладание финансовыми, техническими и производственными ресурсами, квалифицированным персоналом, а также опытом работы не менее трех лет. Также в конкурсной документации отсутствует порядок оценки заявок на участие и/или критериев этой оценки
Еще к одному типу нарушений можно отнести отсутствие или частичную публикацию извещения о размещении заказов в сети Интернет. В этом случае нарушаются требования ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 42 Закона № 94-ФЗ. Также не всегда либо с нарушением сроков публикуются в официальном печатном издании протоколы рассмотрения заявок
Таблица 2
типичные нарушения, выявленные при проверке Пенсионного фонда РФ согласно Федеральному закону № 94-Фз
№ п/п Нарушение месяц, год нарушения
1 Конкурсная документация включала в себя требования к участникам, не предусмотренные законом (ч. 4 ст. 11, ч. 4 ст. 25) Июнь, 2006 Апрель, 2007 Июль, 2006
2 Конкурсная документация не содержала обязательных сведений, предусмотренных законом Июнь, 2006
3 Конкурсная документация не содержала порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе и значений и критериев оценки заявок на участие (п. 10 ч. 4 ст. 21, п. 15, ч. 4 ст. 22, ч. 7 ст. 65) Июнь, 2006 Апрель, 2007 Ноябрь, 2006 Август, 2006 Апрель, 2006 Июль, 2006 Май, 2007
4 Оценка и сопоставление заявок на участие осуществлялась по критериям, не предусмотренным в извещении о проведении торгов Апрель, 2007 Апрель, 2007 Май, 2007 Ноябрь, 2006
5 В разъяснениях положений конкурсной документации изменена суть конкурсной документации Апрель, 2007
6 Протокол вскрытия конвертов с заявками не содержал обязательных условий, предусмотренных законом Апрель, 2007 Июнь, 2006
7 Ограничение права участия в торгах индивидуальных предпринимателей (п. 1 ст. 8 ФЗ) Июнь, 2006
8 Срок окончания подачи заявки не совпадает со временем вскрытия конвертов Июнь, 2006
9 Срок размещения протокола вскрытия конвертов с заявками не совпадает с датой его подписания (ч. 8 ст. 26) Май, 2007 Апрель, 2007
10 Объявление о проведении торгов, конкурсная документация, протоколы конкурсной комиссии не публиковались на официальном сайте в Интернете Июнь, 2006 Апрель, 2006
11 Поправки в конкурсную документацию вносились позднее, чем за 20 дней до окончания подачи заявки на участие (п. 3 ст. 24 ФЗ) Апрель, 2006
12 Непредоставление в течение двух рабочих дней разъяснений положений конкурсной документации Апрель, 2006
13 Объявление о проведении торгов не содержит необходимого перечня обязательной информации (п. 4 ст. 21 ФЗ) Июнь, 2006
на участие в размещении заказов, как того требуют ч. 11 ст. 28 и ч. 4 ст. 47 Закона № 94-ФЗ.
Достаточно часто при проверках встречается нарушение ч. 3 ст. 42 Закона № 94-ФЗ, согласно которому учреждениями осуществляются размещения заказов путем запроса котировок на приобретение одноименных товаров, работ, услуг на сумму, превышающую 250 000 руб. (в настоящее время — 500 000 руб.), подлежащую уплате в течение одного квартала. Так, на практике был выявлен случай, когда учреждением проведены две закупки методом запроса котировок на выполнение одноименных работ (по восстановлению огнезащитных покрытий деревянных конструкций кровли) по двум зданиям, учитываемых на балансе учреждения, со сроком выполнения и оплаты в течение одного квартала. За нарушения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в соответствии со ст. 7.29-7.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.
В соответствии со ст. 7.29 Кодекса об административных правонарушениях РФ, за несоблюдение законодательства о размещении должностными лицами учреждения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд влечет наложение административного штрафа в размере от 30 000 до 50 000 руб. За нарушение законодательства в области закупок предусмотрена ответственность не только юридического лица, но и должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.
По результатам проверок управлениями Федеральной антимонопольной службы были выписаны предписания отделениям Пенсионного фонда об устранении выявленных нарушений и в некоторых случаях были отменены результаты торгов. Большинство проверок проводилось Федеральной антимонопольной службой по жалобам участников торгов.
Для предотвращения всех вышеперечисленных нарушений можно предусмотреть следующие профилактические меры:
• в каждом отделении Пенсионного фонда РФ создать постоянно действующую конкурсную комиссию;
• организовать внутренний контроль за соблюдением законодательства о государственных закупках.
Указанные меры будут способствовать более эффективному внутреннему контролю за целе-
сообразным расходованием бюджетных средств, что предотвратит нарушения законодательства в области размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изменениями от 31.12.2005, 27.07.2006, 20.04.2007, 24.07.2007, 08.11.2007).
2. Письмо Федеральной налоговой службы от 26.10.2005 № ВЕ-6-17/906@ «О вступлении в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
3. Комментарии к Закону о госзаказе» (интервью с Е. В. Виговским, советником налоговой службы III ранга) // Консультант бухгалтера. 2007. № 10.
4. П.В. Сокол. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. 2006. № 5.
5. Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
6. Постановление Правительства РФ от 03.09.1998 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».
7. Письмо Минэкономики России от 08.04.1999 № АС-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника».
8. Положение об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.
9. Приказ Минэкономики РФ от 30.09.1997 № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации)».
