CC BY
1176
В организации функционирования национальных финансовых систем финансовый контроль всегда играл и играет значительную роль. Любое государство осуществляет воздействие на социально-экономические процессы прежде всего посредством финансовой и бюджетной политики, регламентации кредитных отношений, регулирования финансового рынка и системы государственной собственности. Воздействуя на социально-экономические процессы через финансы и бюджет и выделяя для удовлетворения общественных потребностей значительные средства, оно должно уделять внимание их эффективному использованию. Достигается это на основе действенного государственного финансового контроля потоков, перераспределяемых через бюджеты всех уровней финансовых ресурсов, составляющих от 1/3 до 2/3 объема валового внутреннего продукта. В настоящее время через национальные бюджетные системы перераспределяется значительная доля ВВП. В частности, в Китае - 21 %, в США - 35 %, в России - 28 % (за вычетом 10 %, направляемых в Резервный фонд), в странах ЕС - 45 %, в Швеции - 62 % [1, с. 71].
В мировой практике основными условиями эффективности организации государственного финансового контроля считаются следующие.
1. Обеспечение доступа к любой значимой информации. Поскольку органам государственного финансового контроля необходима качественная информация о реальном состоянии или действии контролируемого объекта, соответствующие сотрудники указанных органов наделены правами получения даже информации закрытого характера (если это продиктовано интересами дела), беспрепятственного вхождения в любые помещения, изъятия документов, опечатывания объектов.
2. Постоянство, периодичность и комплексность. Постоянное функционирование органов государственного финансового контроля позволяет предупреждать потери финансовых ресурсов, их нецелевое использование. Постоянство финансового контроля предполагает непрерывность его осуществления, преемственность и периодичность контрольных мероприятий.
3. Соответствие механизмов государственного финансового контроля возможностям реализации требования приоритетности, в соответствии с которым в первую очередь проверяются наиболее важные объекты с наибольшей отдачей с точки зрения обеспечения экономии государственных средств.
4. Возможность адаптации системы финансового контроля к решению новых задач, возникающих в результате изменения внутренних и внешних условий функционирования государства.
5. Согласованность и взаимодействие контрольных органов.
6. Экономическая эффективность системы государственного финансового контроля.
7. Регламентация контрольной деятельности, начиная от планирования и заканчивая реализацией предложений по результатам контроля, включающая в себя также стандартизацию процессов и документации, поскольку без регламентации и применения типовых решений система органов государственного финансового контроля не сможет работать слаженно во всех ее звеньях.
Существует мнение, что еще одним из условий эффективности организации государственного финансового контроля является непревышение расходов на функционирование системы контроля над объемом средств, возвращенных государству в результате выявления финансовых нарушений. Нам оно представляется ошибочным. Если учесть, что одной из основных задач государственного финансового контроля является профилактика финансовых нарушений, то при идеальной организации финансового контроля нарушений всегда должно быть значительно меньше. А потому значительные траты государства на содержание контролеров (что неизбежно при качественном и своевременном контроле) становятся фактором снижения выявляемых в процессе контроля нарушений и объема средств, возвращаемых в казну. Высокая степень коррупции в системе государственного управления, как правило, связана с недооценкой системы контроля и ее соответствующего финансирования, вследствие чего становятся возможными оплачиваемые «откаты» контролерам. Тем не менее проблема оптимизации расходов, связанных с финансовым контролем, всегда остается актуальной. Этому способствует оптимальное сочетание централизации и децентрализации в системе органов управления финансовым контролем.
В литературе встречаются различные подходы и суждения в оценке современного состояния государственного финансового контроля в зарубежных странах.
Так, А.З. Селезнев считает, что системы финансового контроля за рубежом различаются в зависимости от отражения вопросов государственного контроля в конституциях различных государств. По этому критерию он выделяет следующие системы:
1) парламентскую, при которой в конституции страны финансовый контроль связывается с деятельностью парламента. В ней же оговаривается право последнего формировать соответствующий орган контроля (подобным образом, в частности, формируется система контроля в России);
2) судебную, при которой конституционные нормы, регламентирующие деятельность органа финансового контроля, включены в раздел, содержащий основополагающие нормы функционирования судебной ветви власти (примером могут служить Греция и Турция);
3) специализированную - создание и регламентация деятельности высшего органа финансового контроля отражены в разделе конституции, регулирующем деятельность контрольных органов, включая контроль функционирования финансово-бюджетной системы (Швеция, Ирландия, Бразилия, Польша);
4) президентскую, при которой основополагающие нормы организации и функционирования финансового контроля включены в раздел конституции о полномочиях президента страны, включая полномочия по формированию высшего контрольного органа (Португалия, Узбекистан) [1, с. 132 ].
Вместе с тем в чистом виде указанные модели используются редко и чаще являются смешанными, содержащими элементы всех перечисленных систем в различном соотношении. Примеры - системы финансового контроля Австрии, Чехии, Китая (сочетаются черты парламентской и специализированной систем), Италии и Франции (элементы парламентской, президентской, судебной систем).
Для систем, в основе построения которых лежит парламентская модель (так называемая Вестминстерская коллегиальная модель), характерно оптимальное соотношение единоначалия (полная ответственность генерального аудитора за деятельность высшего органа государственного финансового контроля) с коллегиальностью обсуждения проблематики контроля в парламенте. Глава органа финансового контроля представляет парламенту соответствующие доклады, являющиеся основанием для разработки рекомендаций парламента этому органу (применяется в Японии и Южной Корее).
Наполеоновская (французская) модель сочетает элементы специализированной и судебной систем и является наиболее громоздкой, т.к. все структуры в ней функционируют в режиме контроля законности выполнения финансовых операций с государственными средствами. Должностные лица системы государственного финансового контроля независимы, как судьи.
Сложившиеся к настоящему времени модели организации высших органов государственного финансового контроля постепенно развиваются под влиянием рекомендаций ИНТОСАИ, однако, по сути, остаются консервативными, поскольку изменяются не слишком радикально.
Е.Ю. Грачева полагает, что охарактеризовать систему финансового контроля в зарубежных странах возможно путем изучения следующих ее однотипных элементов:
- ведомство главного ревизора-аудитора (Счетная палата) с подчинением непосредственно парламенту или президенту страны. Главная цель этого ведомства - общий контроль за расходованием государственных средств;
- налоговое ведомство с подчинением президенту, правительству или Министерству финансов, контролирующее поступление в казну налоговых доходов;
- контролирующие структуры в составе государственных ведомств, осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений;
- негосударственные службы контроля, осуществляющие на коммерческой основе проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых операций;
- службы внутреннего контроля, основная задача которых - достижение снижения издержек, оптимизация финансовых потоков и увеличение прибыли [2, с. 21].
Удачной, на наш взгляд, является классификация государственного финансового контроля в зависимости от осуществляющих его субъектов [3, с. 235]. По этому критерию выделяют:
I. Парламентский контроль - в частности, четыре основные его формы:
1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном заседании парламента (универсальная форма контроля, применяемая во всех странах мира). В ходе осуществления этой деятельности депутаты непосредственно контролируют деятельность правительства и отдельных его министров.
2. Осуществление финансового контроля постоянно функционирующими парламентскими комитетами и контрольными комитетами, создаваемыми для рассмотрения конкретных вопросов финансовой деятельности различных государственных органов.
В большинстве западных стран имеются бюджетные комитеты, в функции которых входит проверка законности, правильности и полноты предусматриваемых в бюджете доходов и расходов. Кроме того, через специальные парламентские комитеты осуществляется выборочный контроль. Так, в Великобритании контроль со стороны парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, состоящий из 15-ти человек, избираемых парламентом в начале каждой сессии. Обычно Комитет возглавляет представитель оппозиции. Аналогичные комитеты существуют в парламентах Индии и Австралии.
3. Контроль посредством депутатских запросов (текущая форма контроля депутатов за финансовой деятельностью органов исполнительной власти). Данная форма контроля заключается в направлении депутатами устных и письменных запросов о законности и целесообразности расходования денежных средств различными органами.
4. Контроль со стороны специализированных независимых высших органов финансового контроля.
Лимская декларация закрепляет общепризнанное на Западе мнение о том, что независимые органы
государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создавать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъектов федеративных государств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности (например, в Германии).
Главной функцией высшего контрольного органа является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством.
В США главным контрольным органом, выполняющим функции Счетной палаты, выступает Главное контрольное управление, являющееся органом Конгресса. Во главе управления стоит генеральный контролер, назначаемый президентом США сроком на 15 лет.
Функции Главного контрольного управления достаточно обширны и разнообразны, но основным направлением его деятельности является содействие Конгрессу и его органам в осуществлении законодательных и контрольных функций, а также осуществление финансового контроля.
Высшим органом финансового контроля в Великобритании является Национальное контрольно-ревизионное управление, возглавляемое генеральным контролером и ревизором. Полномочия высшего контрольного органа в Великобритании более ограничены, чем у высшего контрольного органа США.
Национальное контрольно-ревизионное управление осуществляет свою деятельность от имени генерального контролера и ревизора, состоит не из государственных служащих, а из служащих генерального контролера и ревизора (всего около 750 человек, в США - свыше 5000 человек).
Во Франции контроль за исполнением бюджета осуществляет Счетная палата, состоящая из президента, председателей палат, советов, советников и ревизоров.
II. Административный контроль, осуществляемый правительством, главой государства и специализированными органами.
Основная роль в данной сфере финансового контроля традиционно принадлежит Министерству финансов, в структуру которого включены как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности. Так, во Франции Министерство экономики и финансов осуществляет функцию финансового контроля через службы и отделы управлений министерства, в Великобритании Министерство финансов (Казначейство) реализует контрольные функции через свои специализированные отделы, в Германии Федеральное министерство финансов - через все отделы по направлениям их деятельности, т.к. специализированных отделов контроля в министерстве нет.
Одновременно для осуществления контрольно-финансовых функций правительства создаются соответствующие комитеты или комиссии. Например, во Франции - Генеральный комиссариат планирования, в Великобритании - Экономический комитет кабинета и один из отделов секретариата премьер-министра, в Германии - Экономический комитет при канцлере.
III. Судебный контроль, характерный для стран континентальной системы права, при которой в рамках системы административных судов существуют специализированные финансовые суды.
Так, во Франции судебным органом финансового контроля является Суд бюджетной дисциплины, призванный осуществлять контроль за деятельностью распорядителей кредитов. В качестве основного наказания Суд налагает штрафы, а в качестве дополнительного - придает нарушение полной или частичной огласке. Кроме того, в течение последующих шести месяцев он требует отчета о принятых мерах.
IV. Банковский контроль - особый вид финансового контроля, заключающийся в контроле за деятельностью банков с целью обеспечения безопасности вкладов и стабильности банковской системы.
Центральный банк страны является ведущим звеном указанной системы и обладает достаточно широким кругом полномочий в сфере контроля и надзора за всеми элементами банковской системы.
В частности, в зарубежных государствах выделяются следующие полномочия Центрального банка в контрольной и надзорной сферах:
- контроль денежной массы, включая эмиссию банкнот и монет;
- разработка и проведение денежно-кредитной политики внутри страны во взаимодействии с правительством;
- осуществление валютного регулирования и валютного контроля;
- ведение счетов казначейства;
- контроль государственного долга;
- регулирование деятельности кредитно-финансовых институтов;
- лицензирование деятельности кредитных учреждений;
- установление правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности;
- осуществление надзора за банками, кредитными учреждениями и финансовыми рынками;
- проведение проверок деятельности национальных и иностранных финансово-кредитных учреждений [3, с. 255].
V. Наднациональный контроль, появившийся в мире с развитием интеграционных процессов. Например, в Европейском союзе функции финансового контроля возложены на Европейскую Счетную палату, Европейский парламент и Европейский Центральный банк.
Завершая исследование финансового контроля в зарубежных странах, следует отметить, что развитие национальных систем государственного финансового контроля в значительной степени предопределено изучением передового зарубежного опыта и использованием его достижений. В немалой степени этому способствует обмен опытом в ходе сотрудничества национальных органов финансового контроля. С этой точки зрения вполне оправдано создание соответствующих международных организаций, способствующих выработке общезначимых рекомендаций, которые могут быть реализованы в процессе совершенствования национальных систем государственного финансового контроля.
К таковым относится Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), созданная в 1983 г. на учредительном Конгрессе в Гаване. Роль ИНТОСАИ
чрезвычайно велика в ориентации национальных систем финансового контроля на применение общих принципов организации финансового контроля, которые были сформулированы в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля.
В 1990 г. в Мадриде была учреждена Европейская организация высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), включающая 46 организаций. Аналогично функционирует Организация высших органов финансового контроля Азии (АЗОСАИ - 36 организаций), Африки (АФРОСАИ - 45 организаций), Латинской Америки (ИЛАСИФ - 25 организаций), Карибского региона (КАРОСАИ -16 организаций), Арабского региона (АРАБОСАИ-19 организаций).
Анализируя деятельность контрольных органов в зарубежных странах, необходимо отметить их высокую эффективность. В результате проводимых проверок им удается возвращать в бюджет крупные суммы неизрасходованных средств. А так как главное внимание при проведении контрольных мероприятий обращается на целесообразность и экономическую эффективность затрат, разработку (на основе результатов проверок и ревизий) конструктивных предложений и рекомендаций по сокращению нерациональных расходов, то практическая отдача от них оказывается еще более значительной. Например, только в США, по данным исследовательской службы Конгресса, суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольно-ревизионных органов за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 млрд долларов [4, с. 78].
Таким образом, в организации государственного финансового контроля в зарубежных странах и в повседневной практике его осуществления есть много рациональных решений и подходов, которые можно было бы применить и в России.
