CC BY
275ОЛЕГ ВАЛЕРЬЕВИЧ КУЛИК,
ведущий эксперт отдела нормативно-правового обеспечения Департамента государственной службы и кадров МВД России
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Раскрываются организационные и правовые основы обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации. Рассматриваются ошибки дисциплинарной практики и даются рекомендации по их устранению.
Ключевые слова: правовые основы, государственная служба, органы внутренних дел, служебная дисциплина, дисциплинарная практика, дисциплинарные взыскания, меры поощрения.
O.V. Kulik, leading examiner, Department of regulatory support, Department of state service and personnel of the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation; e-mail: hoigel@gmail.com, tel.: 8 (495) 667-35-45.
The institutional and legal framework of discipline provision for Ministry of Internal affairs of the Russian Federation. Problems and solutions.
The article deals with the institutional and legal framework of discipline provision for Ministry of Internal affairs of the Russian Federation. It presents the most common mistakes in and provides recommendations to avoid them.
Key words: legal framework, state service, internal affairs bodies, discipline, disciplinary practicesб disciplinary sanctions, incentives.
Эффективное и успешное выполнение органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) задач по обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности, охране общественного порядка и собственности, обеспечению общественной безопасности напрямую зависит от соблюдения сотрудниками органов внутренних дел (далее - сотрудники) служебной дисциплины.
В представленной статье предлагается общий обзор организационных и правовых основ обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел с учетом их последних изменений, а также наиболее часто встречающиеся ошибки правоприменительной практики, связанные с обеспечением служебной дисциплины в органах внутренних дел.
При оценке деятельности МВД России неоднократно обращалось внимание на необходимость предотвращения нарушений служебной дисциплины, своевременное выявление сотрудников, которые не соответствуют требованиям, предъявляемым к службе в органах внутренних дел.
Следует отметить, что тема обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел на современном этапе является важной. Исследований в данной области, в том числе проводимых образовательными и научными организациями системы МВД России, довольно мало.
Имеющиеся публикации и содержащиеся в них выводы, затрагивающие проблему обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел, как правило, носят общий характер, существенно оторваны от правоприменительной практики либо не учитывают требований и изменений законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации1.
Обусловлено это, прежде всего, тем, что с момента реформирования органов внутренних дел, начавшегося в 2011 г, существенно обновилась нормативная правовая база и, как следствие, поменялся сам механизм обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел. Так что требовать от отдельных авторов существенных результатов в изучении данной темы преждевременно. Организация комплексного научного исследования обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел, оценка ее состояния и
<
И ^
X X X X и а
н
^
X со
со О X
£ а О
X н и О X
да <
и н
и ^
о:
х
X X
£ а О
выработка мероприятий по ее укреплению - это задача, которую необходимо и предстоит решить МВД России в ближайшее время, используя всю совокупность имеющихся ресурсов.
Понятие служебной дисциплины приводится в ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее - Закон о службе), согласно которой служебная дисциплина - это соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Под организационными основами обеспечения служебной дисциплины следует понимать систему и комплекс мер, в том числе предусмотренных нормативными правовыми актами, которые могут применяться руководителями территориальных органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также руководителями входящих в их состав подразделений по работе с личным составом при отборе кандидатов на службу, в рамках индивидуально-воспитательной работы с сотрудниками, при предупреждении и профилактике правонарушений, оценке деятельности и проведении аттестации личного состава.
Сюда же необходимо отнести принимаемые руководством МВД России управленческие решения и итоговые документы отдельных коллегий и совещаний по вопросам обеспечения служебной дисциплины.
Правовую основу обеспечения служебной дисциплины составляет совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов МВД России.
К числу первых следует, прежде всего, отнести Закон о службе.
Закон о службе является основным нормативным правовым актом, регламентирующим прохождение службы в органах внутренних дел, содержит основные термины и регулирует общие
вопросы, касающиеся ответственности сотрудников, в том числе дисциплинарной.
В ч. 2 ст. 47 Закона о службе, которой установлено, что в целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины Министром внутренних дел Российской Федерации или иным уполномоченным руководителем к сотруднику могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 48 и 50 Закона о службе. Таким образом, на законодательном уровне обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел ставится в прямую зависимость от практики применения руководителями мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий на подчиненных сотрудников (далее - «дисциплинарная практика»).
Другим значимым документом является Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 (далее - Дисциплинарный устав)3.
Дисциплинарный устав содержит ряд важных положений, которые устанавливают:
1) обязанности сотрудников по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины;
2) обязанности и права руководителей по поддержанию служебной дисциплины;
3) обязательность исполнения приказов и распоряжений руководителя.
Однако в главе 4 Дисциплинарного устава содержится понятие только приказа руководителя. Представляется, что закрепление в этой же главе понятия распоряжения руководителя позволит избежать трудностей при определении его понимания на практике в спорных ситуациях при выполнении сотрудниками своих служебных обязанностей;
4) порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий;
5) порядок учета мер поощрения и дисциплинарных взысканий;
6) порядок обжалования дисциплинарных взысканий.
Примечательно, что подп. «а» п. 2 Дисциплинарного устава закреплено, что он определяет сущность служебной дисциплины в органах внутренних дел. При этом нигде далее по тексту понятие сущности служебной дисциплины и ее содержание конкретно не раскрываются. Понятие самой служебной дисциплины, используемое в п. 3 Дисциплинарного устава, аналогично понятию служебной дисциплины, данному в ст. 47 Закона о службе.
Анализируя текст Дисциплинарного устава, можно прийти к выводу, что сущность служебной дисциплины заключается в совокупности перечисленных в п. 4 мероприятий, которыми она обеспечивается.
На уровне нормативных правовых актов МВД России вопросы обеспечения служебной дисциплины урегулированы приказом МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации» (далее - приказ МВД России от 6 мая 2013 г. № 241)4 и приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» (далее - приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161)5.
Если в Законе о службе содержатся общие моменты, касающиеся применения к сотрудникам мер поощрения и наложения на них дисциплинарных взысканий, проведения служебной проверки, то в данных приказах они находят свое детальное отражение.
В приказе МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 приведен перечень руководителей системы МВД России и соответствующих им прав по применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных сотрудников. В настоящее время право наложения дисциплинарных взысканий, оформляемых соответствующими приказами, принадлежит исключительно руководителям (так называемым первым лицам) подразделений.
Если, по мнению руководителя (начальника), необходимо выбрать меры поощрения, применение которых выходит за пределы его компетенции, он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем (начальником).
Заместители начальников, а также руководители структурных подразделений (за исключением имеющих статус самостоятельных) из перечня в этом плане исключены. Им предоставлено право наложения только устных взысканий в виде замечания и выговора.
Ранее наложенное на сотрудника дисциплинарное взыскание снимается досрочно только руководителем, которым оно было наложено, либо вышестоящим.
Приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 в соответствии с Законом о службе определен приведенный здесь нами исчерпывающий
перечень оснований для проведения служебной проверки.
1. Необходимость выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка.
2. Подтверждение наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных ст. 29 Федерального закона «О полиции» (обязанности, ограничения и запреты, связанные со службой в полиции).
3. Заявление сотрудника.
В соответствии с требованиями Закона о службе срок служебной проверки теперь составляет один месяц, причем продлению данный срок не подлежит.
В связи с этим в случае совершения дисциплинарного проступка несколькими сотрудниками, если один из них пребывает на больничном, материалы служебной проверки в отношении него выделяются в отдельное производство. Срок служебной проверки по выделенным материалам при этом исчисляется с момента назначения первой служебной проверки.
По итогам проведения служебнной проверки составляется соответствующее заключение, а в случае необходимости наложения дисциплинарного взыскания подготавливается проект приказа. Оба документа подлежат согласованию с правовым и кадровым подразделениями.
Ознакомление сотрудника с заключением по результатам служебной проверки является его правом, а не обязанностью. Данное право не ограничено каким-либо сроком. Вместе с тем, в целях избежания спорных ситуаций в судах следует предложить сотруднику ознакомиться с заключением, а при его отказе - составить акт в произвольной форме.
Следует отметить, что обновленная нормативная правовая база позволила решить многие ранее существовавшие проблемы, связанные с дисциплинарной практикой, снять вопросы и устранить противоречия в применении актов различного уровня и их интерпретации. Используемая в Законе о службе, Дисциплинарном уставе и приказах МВД России терминология идентична, что исключает возможность различного толкования их текстов.
Многие нормы права были сформулированы с учетом рекомендаций и вопросов, поступивших из территориальных органов МВД России и образовательных организаций системы МВД России на стадии общественного обсуждения проектов в информационно-телекоммуникационной сети
<
И ^
X К X X и а
н
^
X ю
ю О X
£ а О
X н и О X
да <
и н се
и ^
ее
X
э
X X
£ а О
Интернет, а также по результатам мониторинга правоприменительной практики.
Вместе с тем, несмотря на некоторый уровень вовлеченности территориальных органов, организаций и подразделений МВД России в процесс нормотворчества, в настоящее время руководителями и подчиненными им по службе сотрудниками в дисциплинарной практике допускается ряд типичных ошибок, что негативно сказывается на состоянии служебной дисциплины и морально-психологическом климате в подразделениях.
Вот некоторые из них.
1. При проведении в отношении сотрудников служебных проверок отсутствуют даты на документах, содержащих резолюции с решением об их проведении. Данное нарушение в последующем не позволяет сделать правильные выводы о соблюдении срока проведения служебной проверки (в настоящее время он составляет всего один месяц без права продления) и порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, предусмотренных ст. 49-52 Закона о службе.
2. Вместо конкретных предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц (либо о проведении конкретных мероприятий по устранению недостатков) резолютивные части заключений служебных проверок содержат такие формулировки, как «указать на своевременное осуществление контроля», «указать на ослабление контроля».
Данные факты являются несоблюдением требований ст. 50 Закона о службе, пп. 33, 40 Дисциплинарного устава, что исключает постановку конкретных задач по итогам проведения служебных проверок и их исполнение.
3. В нарушение ст. 50 Закона о службе на сотрудников налагаются не предусмотренные законодательством дисциплинарные взыскания.
Например, наличествуют факты издания приказов «О привлечении к дисциплинарной ответственности», которыми наложены такие дисциплинарные взыскания, как «Признать заслуживающим привлечения к дисциплинарной ответственности», «Признать заслуживающим привлечения к строгой дисциплинарной ответственности».
4. При оформлении приказов в заголовках используются фразы «О наказании», тогда как ст. 50 Закона о службе определено, что на сотрудника органов внутренних дел налагаются дисциплинарные взыскания.
5. В нарушение ч. 2 ст. 15 Закона о службе за совершение административного правонаруше-
ния на сотрудников дополнительно налагаются дисциплинарные взыскания. Вместе с тем, в таких случаях сотрудник подлежит административной ответственности на общих основаниях.
6. Нередкими являются факты неправильной квалификации проступка, совершенного сотрудником. Например, привлечение к дисциплинарной ответственности за грубое нарушение служебной дисциплины, выразившееся в утрате служебного удостоверения. Однако исчерпывающий перечень проступков, являющихся грубым нарушением служебной дисциплины, указан в ч. 2 ст. 49 Закона о службе и расширительному толкованию не подлежит. Утрата служебного удостоверения в данный перечень не входит.
Представляется, что ознакомление широкого круга сотрудников (как руководителей, так и непосредственно исполнителей от кадровых, правовых и иных структурных подразделений территориальных органов, организаций и подразделений МВД России) с указанными ошибками позволит предотвратить их совершение в дальнейшем.
Еще одним важным моментом является предупреждение совершения сотрудниками коррупционных правонарушений и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц.
Согласно недавно действовавшей правовой конструкции ч. 4 ст. 15 Закона о службе за несоблюдение сотрудником органов внутренних дел ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, на сотрудника налагались дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 50 Закона о службе. Однако порядок их применения оставался общим, что на практике приводило к невозможности наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания по истечении шести месяцев с момента совершения дисциплинарного проступка.
С 1 января 2015 г.6 действует особый порядок наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения. Самый важный в этом порядке момент заключается в том, что взыскания, предусмотренные ст. 50.1 и 82.1 Закона о службе, налагаются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении сотрудником коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по со-
блюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть наложено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.
Взыскания за коррупционные правонарушения теперь налагаются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения МВД России, территориального органа МВД России, подразделения, а в случае если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию), и на основании рекомендации указанной комиссии.
Учитывая данные нововведения, в территориальных органах, организациях и подразделениях МВД России актуальным представляется:
1) своевременно доводить до сотрудников требования антикоррупционного законодательства;
2) совершенствовать методы предупреждения и выявления коррупционных правонарушений (в первую очередь связанных с ежегодным предоставлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудника);
3) повысить уровень эффективности деятельности сотрудников подразделений, осуществляющих функции профилактики коррупционных правонарушений (путем направления на профессиональную подготовку и повышение квалификации).
В заключение хотелось бы отметить важность соблюдения руководителями и сотрудниками органов внутренних дел нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы прохождения службы.
Данные документы создают условия для формирования высококвалифицированного кадрового состава органов внутренних дел. Предъявляя повышенные требования к кандидатам на службу
и действующим сотрудникам, государство в то же время предоставляет ряд социальных гарантий высокого уровня. Нарушение же данных гарантий, а также общего порядка прохождения службы в органах внутренних дел в последующем ведет к неблагоприятной судебной перспективе, финансовым затратам со стороны МВД России и снижению престижа службы в органах внутренних дел.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на необходимость надлежащего обеспечения социально-экономических прав сотрудников, уважения руководителями чести и достоинства подчиненных, обоснованность применения руководителями в отношении подчиненных по службе сотрудников мер поощрения и дисциплинарных взысканий.
1 Стригуненко Ю.В. Служебная дисциплина и законность в органах внутренних дел: понятие, основные компоненты и виды дисциплинарных отношений // Общество: политика, экономика, право. 2011. № 2. С. 161-164; Мальцев Е.П. Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации на современном этапе // Молодой ученый. 2013. № 2. С. 253-256; Кудин В.А. Профилактике правонарушений среди личного состава - особое внимание // Вестник С.-Петерб. ун-та МВД России. 2009. № 2. С. 4-7.
2 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 2011 г № 342-ФЭ: ред. от 22 дек. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ст. 7020.
3 Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента Рос. Федерации от 14 окт. 2012 г № 1377 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 43, ст. 5808; 2014. № 27, ст. 3754.
4 О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 (Зарегистрирован в Минюсте России 3 июля 2013 г., регистрационный № 28968) // Рос. газ. 2013. № 157. 19 июля.
5 Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 (Зарегистрирован в Минюсте России 30 мая 2013 г., регистрационный № 28587).
6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: Федер. закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ст. 7542.
<
И ^
X К X X и а
н
^
X ю
ю О X
£ а О
X н и О X
да <
и н се
и ^
ее
X
э
X X
£ а О
