CC BY
93УДК 342.9 О. В. Кулик
ДГСК МВД России
Порядок наложения на сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации взысканий за коррупционные правонарушения: вопросы правового регулирования и правоприменительной практики
АННОТАЦИЯ. Научная и практическая разработка вопросов противодействия коррупции в органах внутренних дел в настоящее время имеет непосредственное значение для кадровой работы и обеспечения порядка прохождения службы. Будучи непосредственно связанными с обязанностями, ограничениями и запретами, установленными для сотрудников органов внутренних дел, указанные вопросы повседневно решаются в процессе отбора, приема на службу, ее прохождения, а также при увольнении сотрудников при наличии соответствующих оснований. Несмотря на наличие достаточного методического сопровождения со стороны профильных подразделений МВД России, практика привлечения сотрудников органов внутренних дел к ответственности за совершение коррупционных правонарушений по регионам разнится, а в правоприменении встречается ряд типичных ошибок. В связи с этим рассматриваются правовые и организационные основы привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений, даются практические рекомендации по организации деятельности кадровых служб и подразделений по профилактике коррупционных правонарушений. На основе проведенного анализа приводятся предложения по возможной корректировке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, позволяющие устранить имеющиеся недостатки и противоречия.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственная служба, органы внутренних дел, служебная дисциплина, дисциплинарная практика, дисциплинарная ответственность, коррупционные правонарушения, противодействие коррупции.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Кулик О. В. Порядок наложения на сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации взысканий за коррупционные правонарушения: вопросы правового регулирования и правоприменительной практики // Научный портал МВД России. 2020. № 3 (51). С. 111-119.
O. V. Kulik
Department of state service and personnel of the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation
The procedure of imposing penalties for corruption offenses on officers of the internal affairs bodies of the Russian Federation: issues of legal regulation and law enforcement practice
ABSTRACT. The scientific and practical development of corruption counteraction in the internal affairs bodies is currently has a direct importance for work with personnel and ensuring the order of service. Being directly related to the obligations, restrictions and prohibitions established for internal affairs bodies officers, these issues are resolved daily in the process of selection, recruitment, passage, and also for dismissing officers in relevant cases. At the same time, despite the availability of enough methodological support from the specialized units of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the practice of accountability of internal affairs bodies officers for corruption offenses varies depending on the regions. Also a number of typical mistakes are encountered in law enforcement. Accordingly to this it is proposed to consider the legal and organizational basis of accountability of internal affairs bodies officers for corruption offenses and give practical recommendations on the organization of activities of units working with personnel and divisions for the prevention of corruption offenses. In addition, on the basis of the analysis, recommendations are suggested on the possible adjustment of legislative and other regulatory legal acts governing legal relations in the field in question, allowing to eliminate existing shortcomings and contradictions. In addition, based of the analysis, recommendations on the possible adjustment of legislative
and other regulatory legal acts allowing to eliminate existing shortcomings and contradictions in this field are suggested.
KEYWORDS: state service, internal affairs bodies, discipline, disciplinary practice, disciplinary responsibility, corruption offenses, corruption counteraction.
FOR CITATION: Kulik O. V. The procedure of imposing penalties for corruption offenses on officers of the internal affairs bodies of the Russian Federation: issues of legal regulation and law enforcement practice // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2020. № 3 (51). P. 111-119 (in Russ.).
С принятием в 2008 г. Федерального закона № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»1 (далее - Закон о противодействии коррупции) деятельность по профилактике, предупреждению коррупции и борьбе с ней вышла на новый уровень, объединив усилия государства, общественных объединений и отдельных представителей гражданского общества. Закон о противодействии коррупции стал основой для дальнейшей разработки подзаконных нормативных правовых актов, планов работы государственных органов, организационных и методических мероприятий. Произошедшие изменения и сопровождающая их практическая работа в свою очередь подхлестнули научное сообщество, дав старт новым исследованиям по заданной тематике, которая до настоящих дней сохраняет статус мейнстрима. Отдельное внимание в научных работах уделяется ответственности государственных служащих за нарушения антикоррупционного законодательства, не влекущие уголовного или административного наказания (далее - коррупционные правонарушения). Подобная ответственность представляет собой своего рода внутренний регулятор и инструмент в руках работодателей, выступающих от лица государства, по своевременному выявлению неблагонадежных сотрудников, применению к ним надлежащих мер воздействия, а также устранению конфликта интересов [4]. Механизм привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения по сравнению с возможностями, предоставляемыми другими отраслями права, отличается значительными преимуществами, поскольку одновременно воздействует и на условия формирования коррупционных правонарушений, и на отношение государственных служащих к исполнению своих обязанностей путем укрепления служебной дисциплины.
Ответственность за совершение коррупционных правонарушений предусмотрена и для сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (далее - ОВД). Так, ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3
«О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее - Закон о службе) установлено, что за несоблюдение сотрудником ОВД (далее - сотрудник) ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о службе, Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные ст. 50 Закона о службе.
Безусловную актуальность разработке теоретических и практических проблем профилактики коррупционных правонарушений среди сотрудников придает и позиция руководства МВД России по данному вопросу. Так, выступая на расширенном заседании коллегии в 2020 г., Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В. А. Колокольцев подчеркнул, что задача укрепления служебной дисциплины среди личного состава остается на первом плане, а «борьба за чистоту рядов имеет... принципиальное значение»3. В этом контексте исследование действительно насущных вопросов правоприменения приобретает особую ценность.
Вместе с тем при рассмотрении в юридической литературе ответственности государственных служащих, в том числе сотрудников, за совершение коррупционных правонарушений нередко наблюдается прямо противоположная ситуация. Отдельные авторы ограничиваются в своих работах дублированием текстов нормативных правовых актов, не ориентируясь на практические ситуации [6], широкая дискуссия развивается вокруг тем и положений, обоснование, доказательство или опровержение которых сами по
1 См.: О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3 Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции Российской Федерации В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 26 февраля 2020 г. иЯ1_ : http://kremlin.ru/events/president/news/62860 (дата обращения : 02.03.2020).
себе малопродуктивны. Так, например, получило распространение обсуждение ответственности сотрудников за совершение коррупционных правонарушений как особого вида юридической ответственности [7; 3; 5]. При этом в условиях плюрализма научных мнений относительно природы и понятия правовых явлений совершенно забывается давний методологический принцип бритвы Оккама, согласно которому не следует плодить сущности и предполагать многообразие без всякой на то необходимости. И развитие серьезной дискуссии по приведенной теме - яркий пример пренебрежения названным принципом.
Во-первых, ч. 1 ст. 13 Закона о противодействии коррупции определяет, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Никаких иных видов ответственности за совершение коррупционных правонарушений законодательно не предусмотрено. Не выделяет в качестве отдельного вида юридической ответственности за коррупционные правонарушения и наука теории государства и права [8].
Во-вторых. О дисциплинарном характере ответственности за совершение коррупционных правонарушений говорит и содержание законодательства о службе. При этом ключевым моментом является ответ на вопрос о том, что же следует понимать под коррупционным правонарушением? Здесь необходимо отметить, что еще до внесения в Закон о службе специальных норм ч. 1 ст. 49 определяла, что нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), которое может выразиться в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению. А именно эти нарушения по смыслу ст. 501 Закона о службе признаются коррупционными. Аналогичным образом коррупционные правонарушения понимаются и в научном сообществе. В частности, В. А. Вовк предлагает следующее определение: коррупционное правонарушение - это дисциплинарный проступок, имеющий формальный состав и выражающийся в неисполнении государственным служащим или иным лицом требований, установленных в их отношении законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции [1, с. 9-10].
И, наконец, в-третьих. Несмотря на всю свою
специфику, особый правовой статус сотрудников, правовые отношения, связанные с прохождением службы в органах внутренних дел, все же аналогичны по своей природе и содержанию правоотношениям трудовым. Не случайно ч. 2 ст. 3 Закона о службе содержит оговорку о том, что в случаях, не урегулированных специальными нормативными правовыми актами, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, применяются нормы трудового законодательства. Трудовые же отношения - это отношения, возникающие на основе соглашения между двумя сторонами: работником и работодателем. В данные правоотношения входит и дисциплина труда, одной из составляющих которой являются дисциплинарные взыскания. Взыскания за коррупционные правонарушения, так же как и обычные дисциплинарные взыскания, налагаются на сотрудников только в рамках служебных (трудовых) правоотношений, при прекращении которых их реализация невозможна. Аналогичная позиция относительно природы взысканий за коррупционные правонарушения высказана Верховным Судом Российской Федерации4.
Итак, взыскания за коррупционные правонарушения - это не особый вид юридической ответственности сотрудников, а составляющая дисциплинарной практики, обладающая своей спецификой. Предположение и обоснование обратного не просто не выдерживает адекватной научной критики, но и чревато негативными правовыми последствиями в части принятия правотворческих и правоприменительных решений. Определившись с данным положением, обратимся непосредственно к порядку наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения и сопряженным с ним проблемным вопросам.
Правовую основу наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения составляют Закон о противодействии коррупции и Закон о службе. Помимо этого, необходимо упомянуть Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской служ-
4 См.: Обзор практики по рассмотрению в 20122013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков : утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 30 июля 2014 г. // СПС КонсультантПлюс; Обзор практики применения судами в 2014-2016 гг. законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции: утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 30 нояб. 2016 г. // СПС КонсультантПлюс.
бе Российской Федерации»5 (далее - Закон о государственной гражданской службе).
В изначальной редакции Закона о службе основные антикоррупционные требования содержались в ст. 14, посвященной ограничениям, обязанностям и запретам, связанным со службой в органах внутренних дел, и носившей отсылочный характер к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»6 и Закону о противодействии коррупции; ст. 71, определявшей конфликт интересов на службе в органах внутренних дел и способы его предотвращения; ст. 82, устанавливающей случаи и условия увольнения сотрудника в связи с утратой доверия.
Знаковые изменения в Закон о службе были внесены Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ7, о чем говорит само его название «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». Указанным актом Закон о службе был дополнен ст. 501 и 511, установившими особый порядок наложения на сотрудников ОВД взысканий за коррупционные правонарушения. Кроме того, в отдельную статью - 821 были выделены случаи и условия увольнения сотрудников в связи с утратой доверия. Федеральным законом от 12 февраля 2015 г. № 16-ФЗ8 обязанности, ограничения и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, исключены из Закона о полиции и консолидированы в Законе о службе. Нововведениями Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 307-ФЗ9 стали упрощенный порядок наложения на сотрудников дисциплинарных взысканий за коррупционные правонару-
5 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
6 См.: О полиции : Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
7 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» : Федер. закон от 22 дек. 2014 г. № 431-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
8 См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части уточнения ограничений, обязанностей и запретов, связанных со службой в органах внутренних дел Российской Федерации, и оснований прекращения или расторжения контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации : Федер. закон от 12 февр. 2015 г. № 16-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
9 См.: О внесении изменений в отдельные законодатель-
ные акты Российской Федерации в целях совершенствования
контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» : Федер. закон от 3 авг. 2018 г. № 307-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
шения и изменение сроков привлечения к дисциплинарной ответственности. Федеральный закон от 2 августа 2019 г. № 318-ФЗ10 уравнял юридические последствия наложения дисциплинарных взысканий и взысканий за коррупционные правонарушения в части приостановления присвоения сотруднику очередного специального звания. Наконец, Федеральным законом от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ11 в очередной раз были скорректированы сроки наложения взысканий за коррупционные правонарушения.
Интересной отличительной особенностью приведенных документов является то, что те из них, которые были изданы исключительно в целях совершенствования мер по противодействию коррупции, внесли изменения не только в Закон о службе. За счет такого «пакета» правовых новаций законодателю во многом удается обеспечить единый подход к организации всей государственной службы. Трансформация перечисленных статей Закона о службе в основном касается двух моментов - процедуры наложения взысканий за коррупционные правонарушения и сроков. Именно от их соблюдения напрямую зависит правомерность привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности.
На сегодняшний день ст. 501 Закона о службе установлено, что за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, налагаются взыскания, предусмотренные ч. 1 ст. 50 Закона о службе, а именно: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; увольнение со службы в органах внутренних дел. Статья 511 Закона о службе определяет особый порядок наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения.
Первая особенность данного порядка состоит в том, что исходя из содержания ч. 2 ст. 511 Закона о службе дисциплинарные взыскания за коррупционные правонарушения могут быть наложены с соблюдением общей или упрощенной процедуры.
10 См.: О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 2 авг. 2019 г. № 318-ФЭ // СПС КонсультантПлюс.
11 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции: Федер. закон от 16 дек. 2019 г. № 432-ФЭ // СПС КонсультантПлюс.
Общая процедура предполагает обязательность проведения подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений проверки в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (далее - Указ № 1065). Проверка по Указу № 1065 проводится на основании письменного решения Министра внутренних дел Российской Федерации или должностного лица, которому предоставлено право назначения сотрудника на должность, и должна быть завершена в срок, не превышающий шестидесяти, а в случае необходимости - девяноста дней со дня принятия решения о ее проведении. В течение двух рабочих дней со дня получения решения о проведении проверки кадровое подразделение должно уведомить сотрудника в письменной форме о начале в отношении его проверки и разъяснить ему право на проведение в случае его обращения с ним беседы. В ходе беседы, которая должна быть проведена в течение семи рабочих дней со дня обращения сотрудника, а при наличии уважительной причины - в срок, согласованный с сотрудником, он информируется о том, какие сведения и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке. В отличие от служебной проверки дача объяснений в ходе рассматриваемой проверки является правом сотрудника, а не его обязанностью. По окончании проверки сотрудник должен быть ознакомлен с ее результатами, отражаемыми в докладе. Сроки такого ознакомления Указом № 1065 не оговариваются.
В случае если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, взыскание за коррупционное правонарушение накладывается на основании рекомендации такой комиссии. В отношении сотрудников в силу подп. «б» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» доклады о результатах проверки рассматриваются на аттестационных комиссиях, в которые в обязательном порядке включаются представители научных образовательных организаций среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой [2, с. 28].
В рамках проводимой проверки чрезвычайно важно правильно квалифицировать действия сотрудника. Так, например, в качестве конфликта
интересов могут ошибочно квалифицироваться действия, представляющие собой уголовно наказуемые деяния. Допущение ошибок подобного рода становится возможным в связи со смежностью коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений. Однако совершение сотрудником преступления коррупционной направленности, на которое он имел прямой умысел, - это не ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего соответствующую должность, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Для наложения взыскания недостаточно копировать постановление о возбуждении уголовного дела, а требуется точно установить коррупционное правонарушение и доказать вину сотрудника в его совершении. При этом увольнение сотрудника в данных обстоятельствах при наличии всех признаков объективной стороны может быть осуществлено еще и в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника ОВД . Равным образом недостаточно и просто констатации факта предполагаемого нарушения. Необходимо детально установить все юридически значимые факты и обстоятельства, вину сотрудника и т.д. В противном случае результаты проверки могут быть признаны недостаточными, а привлечение сотрудника к дисциплинарной ответственности - незаконным .
Упрощенная процедура возможна при признании сотрудником факта совершения коррупционного правонарушения. В этом случае взыскание накладывается на основании письменного объяснения сотрудника и доклада подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения. Еще раз подчеркнем, что данный доклад не тождествен докладу по результатам проверки, осуществляемой в соответствии с Указом № 1065.
Важно отметить, что основным субъектом реализации обеих процедур являются кадровые подразделения (подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений), которые в зависимости от номенклатуры назначения на должности в ОВД будут разными. Так, проверка в отношении сотрудника, замещающего должность руководителя (начальника) медицинской организации системы МВД России, подчиненной территориальному органу МВД России на региональном уровне, назначаемого на должность заместителем Министра внутренних дел Россий-
ской Федерации, должна проводиться, а доклад готовиться соответствующим подразделением МВД России (в настоящее время - отделом организации профилактики коррупционных правонарушений ДГСК МВД России). От территориального органа МВД России на региональном уровне в таком случае должна поступать только информация, которая может содержаться в заключениях по результатам служебных проверок или иных документах. Вместе с тем на практике на согласование в ДГСК МВД России в ряде случаев поступают проекты проверок, предусмотренных Указом № 1065, либо проекты докладов, подписанные неуполномоченными лицами. Исправление подобных ошибок требует времени, зачастую весьма ограниченного для реализации материалов о наказании виновных сотрудников.
Вторая особенность касается квалификации самого коррупционного правонарушения и выбора налагаемого взыскания. В ст. 511 Закона о службе, помимо применения взысканий, перечисленных в ст. 50, говорится о возможности наложения взыскания, предусмотренного ст. 821,
- увольнения в связи с утратой доверия. Причем ч. 1 ст. 821 Закона о службе сформулирована так, что сотрудник безоговорочно подлежит увольнению во всех случаях, перечисленных в ч. 2 и 3 указанной статьи. Об этом свидетельствует и то, что увольнение в связи с утратой доверия осуществляется на основании п. 13 ч. 3 ст. 82 Закона о службе, когда контракт обязательно подлежит расторжению, а сотрудник - увольнению со службы. При этом по п. 20 ч. 2 ст. 82 Закона о службе (в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных федеральными законами, к числу которых относятся и требования антикоррупционого законодательства) контракт может быть расторгнут, а сотрудник
- уволен со службы на усмотрение соответствующего руководителя (начальника). Более того, по смыслу ч. 1 ст. 49 Закона о службе несоблюдение сотрудником запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, представляет собой нарушение служебной дисциплины, а не коррупционное правонарушение. К числу обстоятельств, которые влияют на выбор налагаемого взыскания, ч. 3 ст. 511 Закона о службе отнесены: характер совершенного сотрудником коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а
также предшествующие результаты выполнения сотрудником своих служебных обязанностей. Одновременно ч. 4 ст. 511 Закона о службе оговорено, что при малозначительности совершенного коррупционного правонарушения на сотрудника может быть наложено взыскание в виде замечания или выговора. Возникает закономерный вопрос: Возможно ли при совершении малозначительного коррупционного правонарушения наложение на сотрудника взыскания иного вида или же в ч. 4 ст. 511 Закона о службе подразумевается безальтернативное требование?
Неясно также, возможно ли, например, в случае представления сотрудником заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера или о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей применение к нему более «мягкого» дисциплинарного взыскания, чем увольнение в связи с утратой доверия. Разрешению данной проблемы должна была способствовать разработка по поручению Президента Российской Федерации до 1 марта 2019 г. специальных критериев, служащих своеобразным ориентиром для работодателей. К сожалению, до настоящего момента какого-либо юридически значимого документа во исполнение названного мероприятия принято не было.
Добавляет правовой неопределенности и тот факт, что в п. 11 ч. 2 ст. 49 Закона о службе в качестве грубого нарушения служебной дисциплины называется совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя (начальника), которые, по всей видимости, к утрате доверия, о которой речь идет в ст. 821, не относятся. По крайне мере, за грубое нарушение служебной дисциплины должно налагаться дисциплинарное взыскание (вплоть до увольнения со службы в ОВД) по самостоятельному п. 6 ч. 2 ст. 82 Закона о службе.
Третья особенность - сроки. В действующей редакции Закона о службе при общей и упрощенной процедурах взыскания должны быть наложены не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении сотрудником коррупционного правонарушения, не считая периодов временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или командировке, и не позднее трех лет со дня совершения им коррупционного правонарушения. В указанные сроки не
включается время производства по уголовному делу. Таким образом, законодателем установлен своего рода срок давности совершения коррупционного правонарушения, по истечении которого сотрудник освобождается от ответственности. От правильного расчета и соблюдения рассматриваемых сроков напрямую зависит законность привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности, о чем наглядно свидетельствуют судебные решения как в пользу МВД России, так и в пользу сотрудников.
Четвертая особенность - юридические последствия. О наложении на сотрудника взыскания за коррупционное правонарушение издается приказ за подписью соответствующего руководителя (начальника), в котором указываются: в качестве основания привлечения к дисциплинарной ответственности - ст. 501 или 821 Закона о службе; само коррупционное правонарушение; нормативные правовые акты, положения которых были нарушены. Копия приказа в течение пяти дней с даты издания вручается сотруднику под расписку. Публично в устной форме взыскания за коррупционные правонарушения объявляться не могут.
После издания приказа о наложении взыскания за коррупционное правонарушение в соответствии с ч. 9 ст. 511 Закона о службе сотрудник считается не имеющим такого взыскания при условии, если в течение одного года с момента привлечения к дисциплинарной ответственности он не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию или взысканию за коррупционное правонарушение. Иначе говоря, взыскания за коррупционные правонарушения продолжают действовать весь период времени до момента снятия последующих дисциплинарных взысканий или взысканий за коррупционные правонарушения. В этом отношении данный вид взыскания является более строгим, чем обычное дисциплинарное взыскание, которое в силу ч. 14 ст. 51 Закона о службе с 13 августа 2018 г. автоматически снимается по истечении одного года со дня его наложения либо со дня издания приказа о поощрении в виде досрочного снятия ранее наложенного на сотрудника дисциплинарного взыскания.
На сотрудников, имеющих взыскания за коррупционное правонарушение, не распространяется ч. 11 ст. 51 Закона о службе, в которой речь идет именно о дисциплинарном взыскании. В связи с этим взыскание за коррупционное правонарушение не может быть досрочно снято в качестве меры поощрения. Однако, несмотря на данный запрет, как это ни парадоксально, буквальное толкование ст. 51 и 511 Закона о службе
юридически оставляет возможность применения к сотруднику, имеющему взыскание за коррупционное правонарушение, иных мер поощрения, что не в полной мере отвечает эффективности применяемых мер и не благоприятствует укреплению служебной дисциплины. Учитывая данное обстоятельство, ДГСК МВД России совместно с заинтересованными подразделениями центрального аппарата МВД России рекомендовано на местах соблюдать единый порядок применения мер поощрения, не допуская случаев премирования, награждения и т. д. до момента снятия как дисциплинарных взысканий, так и взысканий за коррупционные правонарушения.
В части поощрения и стимулирования служебной деятельности обращает на себя внимание еще и п. 32 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 31 января 2013 г. № 65 (далее - Порядок обеспечения денежным довольствием), согласно которому ежемесячная премия за добросовестное выполнение служебных обязанностей не выплачивается только сотрудникам, имеющим дисциплинарное взыскание «строгий выговор», «предупреждение о неполном служебном соответствии», «перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел». Ограничений для производства указанной выплаты сотрудникам, имеющим взыскания за коррупционные правонарушения, Порядок обеспечения денежным довольствием не содержит.
После внесения в 2019 г. изменений в п. 4 ч. 1 ст. 45 Закона о службе на период действия взыскания за коррупционное правонарушение приостанавливается присвоение сотруднику очередного специального звания.
При наложении на сотрудника взыскания за коррупционное правонарушение в виде увольнения в связи с утратой доверия необходимо учитывать, что издание приказа на основании ст. 821 Закона о службе требует его реализации путем издания последующего приказа по личному составу о расторжении контракта и увольнении со службы в ОВД. При издании второго приказа в территориальных органах МВД России встречается ошибка, заключающаяся в том, что в качестве основания для увольнения также указывается ст. 821 Закона о службе, в то время как должен указываться п. 13 ч. 3 ст. 82 Закона о службе.
Увольнение сотрудника по п. 13 ч. 3 ст. 82 Закона о службе на основании ст. 15 Закона о противодействии коррупции с 2018 г. влечет за собой включение сведений о нем в реестр лиц, уволен-
ных в связи с утратой доверия, размещаемый в сети Интертнет по адресу: http://gossluzhba.gov.ru/ reestr. В настоящее время в реестре числятся 2 099 лиц, 317 из которых - сотрудники. Указанная информация может быть в последующем использована при оценке личных и деловых качеств бывшего сотрудника при поступлении на муниципальную службу или государственную службу иных видов.
Таким образом, негативные последствия, которые сотрудник претерпевает в случае привлечения его к ответственности за коррупционное правонарушение, в ряде случаев имеют характер, отличный от последствий наложения обычных дисциплинарных взысканий. Наличие подобных различий является сигналом для МВД России для проведения тщательного мониторинга правовой базы и приведения ее к общему знаменателю в той степени, в которой наказание за коррупционное правонарушение не должно быть более благоприятным, чем наказание за дисциплинарные проступки.
Подводя итог проведенному в настоящей статье исследованию, можно констатировать, что в силу относительной «молодости» антикоррупционного законодательства, динамики его развития, частоты поправок Закона о службе, затрагивающих порядок наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения, нормы, регулирующие общественные отношения в рассматриваемой области, в будущем еще не раз подвергнутся изменениям. При этом крайне важно, чтобы последующие нововведения не превращали взыскания за коррупционные правонарушения в безальтернативный инструмент наказания, а обеспечивали объективность, справедливость и эффективность их применения.
Учитывая актуальность повседневного разрешения вопросов наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения, приведения к единообразию дисциплинарной практики и дальнейшего ее совершенствования, можно сделать следующие основополагающие выводы.
1. Несмотря на специфику правового регулирования и правоприменения, наложение на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения по своей природе относится к дисциплинарной ответственности, влекущей для них негативные последствия в части дальнейшего прохождения службы в органах внутренних дел.
2. Изменения, вносимые в Закон о службе и приказы МВД России, касающиеся ответственности сотрудников за коррупционные правонарушения, хотя и отвечают общим тенденциям правовой
регламентации прохождения государственной службы, но и отличаются своими особенностями. По отдельным вопросам МВД России обладает уникальным опытом, который является примером для иных федеральных органов исполнительной власти, о чем свидетельствует наличие в законодательных актах, составляющих правовую основу прохождения службы в иных правоохранительных органах - МЧС, ФСИН, Росгвардии, недавно созданной службе в органах принудительного исполнения, норм, сконструированных подобно нормам Закона о службе.
3. Существующий порядок наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения включает в себя общую и упрощенную процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности. Первая основывается на активном доказывании факта совершения сотрудником коррупционного правонарушения, его вины, установлении всех условий и обстоятельств и предполагает проведение кадровым подразделением специальной проверки. Вторая используется в случае признания сотрудником факта совершения коррупционного правонарушения и своей вины. При упрощенном порядке, в отличие от общего, кадровым подразделением проверка не проводится, а составляется доклад о совершении коррупционного правонарушения.
4. Анализ действующей редакции Закона о службе и приказов МВД России свидетельствует о том, что на сегодняшний момент имеются достаточные основания для внесения в них следующих изменений:
4.1. В ст. 51 Закона о службе должен быть четко установлен запрет на возможность применения к сотрудникам, имеющим взыскания за коррупционные правонарушения, любых мер поощрения.
4.2. С целью устранения противоречий и правовой неопределенности требуется отчетливо разграничить в Законе о службе (ст.14, 50, 511, 82 и 821) коррупционные правонарушения и дисциплинарные проступки, а также исключить возможность двоякого толкования правовых норм, которые за нарушение требований антикоррупционного законодательства одновременно допускают наложение взыскания любого вида и безальтернативно требуют увольнения сотрудников со службы в органах внутренних дел.
4.3. Срок действия взысканий за коррупционные правонарушения (ч. 9 ст. 511 Закона о службе) следует привести в соответствие со сроком действия обычных дисциплинарных взысканий (ч. 14 ст. 51 Закона о службе), установив, что такие взыскания
снимаются по истечении одного года со дня их наложения.
4.4. Требует корректировки или конкретизации п. 11 ч. 2 ст. 49 Закона о службе в той части, в которой в нем идет речь об утрате доверия сотрудникам, влекущей наложение на них дисциплинарного взыскания за совершение грубого нарушения служебной дисциплины.
4.5. Пункт 32 Порядка обеспечения денежным довольствием после слов «имеющим дисциплинарное взыскание» необходимо дополнить словами «взыскание за коррупционное правонарушение» либо учесть данное предложение при подготовке нового приказа МВД России взамен действующего.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Вовк В. А. Административно-правовые средства противодействия коррупции в органах внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2019. - 202 с.
2. Золотова Е. В. Специфика полномочий Центральной аттестационной комиссии МВД России // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2019. № 2 (84). С. 26-32.
3. Кандрина Н. А. К вопросу о служебной ответственности государственных гражданских служащих // Российская юстиция. 2015. № 3. С. 50-53.
4. Кожокарь В. В., Дерешко Б. Ю. Правовые и профессионально-этические формы предотвращения конфликта интересов в органах внутренних дел Российской Федерации // Научный портал МВД России. 2018. № 3 (43). С. 120-125.
5. Коробченко В. В., Иванкина Т. В. Правовая природа ответственности гражданских служащих за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 7. С. 31-41.
6. Ольшевская А. В. О правовых аспектах ограничений, установленных в целях противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2019. № 7. С. 262-267.
7. Туганов Ю. Н., Журавлев С. И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. 2014. № 4. С. 57-60.
8. Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: монография. - СПб. : Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. - 950 с.
REFERENCES
1. Vovk V. A. Аdministrativno-pravovye sredstva protivodejstviya korruptsii v organakh vnutrennikh del : dis. ... kand. yurid. nauk (Administrative and legal means of combating corruption in the internal affairs bodies: candidate's thesis), Moscow, 2019, 202 p.
2. Zo lot ova E. V. Vestnik Ufimskogo yurid ich -eskogo instituta MVD Rossii (Bulletin of the Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2019, No. 2 (84), pp. 26-32.
3. Kandrina N. A. Rossijskaya yustitsiya (Russian Justice). 2015. №. 3. pp. 50-53.
4. Kozhokar V. V., Dereshko B. Yu. Nauchnyjportal MVD Rossii (Scientific portal of the MIA of Russia), 2018, No 3 (43), pp. 120-125.
5. Korobchenko V. V., Ivankina T. V. Аktual'nye problemy rossijskogo prava (Actual problems of Russian law), 2016, No 7, pp. 31-41.
6. Olshevskaya A. V. Vestnik Moskovskogo univer-siteta MVD Rossii (Bulletin of the Moscow University of the MIA of Russia), 2019, No 7, pp. 262-267.
7. Tuganov Yu. N., Zhuravlev S. I. Rossijskaya yustitsiya (Russian Justice), 2014, No 4, pp. 57-60.
8. Khachaturov R. L., Lipinsky D. A. Obshhaya teoriya yuridicheskoj otvetstvennosti: monografiya (General Theory of Legal Responsibility: Monograph), St. Petersburg: Publishing House of R. Aslanov «Legal Center Press», 2007, 950 p.
Рукопись поступила в редакцию 07.08.2020, принята к публикации 14.09.2020.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Олег Валерьевич Кулик, кандидат юридических наук, главный эксперт Департамента государственной службы и кадров МВД России (125009, г. Москва, Газетный переулок, д. 6, Российская Федерация)
E-mail: [email protected]
Тел.: 8 (495) 667-19-66
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Oleg V. Kulik, Candidate of Juridical Sciences, chief examiner of the legal support division of the Department of state service and personnel of the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation (Gazet-ny lane, 6, Moscow, 125009, Russian Federation)
E-mail: [email protected]
Tel.: 8 (495) 667-19-66
