CC BY
72
г.), «Положение об Инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846 г.) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.
В-третьих, в комплексе основополагающих юридических документов о государственной службе значительную роль играла «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи». Она была составлена на основе именных указов Николая I от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г. Это расписание ^
классных должностей как бы усовершенствовало Табель о рангах, в которой имелось значительное смещение распределенных по классам должностей и чинов. Регламенты, положения и другие ^
нормативные документы российского правительства устанавливали правовые, организационные и Я
социальные основы формирования и функционирования корпуса государственных служащих.
*
1 См.: Волков Н.Е. Двор русских императоров в его прошлом и настоящем. СПб., 1900. С. 146. ^
2 См.: Записки императрицы Екатерины II. Лондон, 1895. С. 242. ^
3 См.: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 127.
4 См.: Сперанский М.М. Проекты и записки / Под. ред. С.Н. Валка. М., 1961. С. 146.
5 См.: Корелин А. П. дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация.
М., 1979. С. 178.
6 См.: Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: исторический очерк. СПб., 1887. С. 144.
7 См.: Шепелев Л.Е. Указ. соч. С. 139.
В.В. Гибов*, И.В. Кацуба** ^
Организационные формы участия граждан ^
в охране общественного порядка в РСФСР §
в первые годы Советской власти (1917-1925 гг.) §
съ
. а
Характерной особенностью становления демократического правового государства является активное участие общественности, ее самодеятельных организаций и объединений в решении экономических, социально-политических, правовых и культурных задач государственного развития. Очевидно, что сложности нынешнего переходного периода, с одной стороны, настоятельно требуют активизации участия населения в деле охраны правопорядка, а с другой - изучения исторического опыта, как положительного, так и отрицательного, в этой сфере общественно-политической жизни.
Уже в самом начале исторического эксперимента строительства нового государства возникла проблема поддержания общественного порядка. Второй Всероссийский съезд Советов выдвинул перед новыми органами власти в числе других задач проблему обеспечения революционного порядка. ^
Вопросы его охраны нашли свое закрепление и в других первых декретах молодой Советской ^
республики, определив в общих чертах сферу деятельности местных Советов в рамках этих задач1. Й
Решая неотложные задачи, связанные с охраной общественного порядка, Советы на местах Й
использовали различные организационные формы привлечения трудящихся к этой работе, ^
руководствуясь ленинскими положениями о необходимости «заменить старые органы угнетения, полицию, чиновничество, постоянную армию, всеобщим вооружением народа, действительно всеобщей милицией.. ,»2 . Оо
Не прибегая к исторической и политологической оценке данного тезиса, истоки которого явно
0\
находятся в некритической оценке опыта Великой французской революции и революционной эйфории, ^
следует отметить, что подобные формы применялись в практике революционной борьбы еще до ^ октября 1917 г.: боевые дружины РСДРП(б) (1905-1907 гг.); боевые отряды народного вооружения
(БОНВ); рабочей милиции (февраль-октябрь 1917 г.) и др. Наиболее законченной формой пролетарской милиции, видимо, следует считать Красную гвардию - боевую ударную силу Советов, основной
* Кандидат юридических наук, доцент.
** Соискатель кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
История права и государства
задачей которой была борьба за установление Советской власти. После перехода власти в руки Советов Красная гвардия стала охранять общественный порядок и бороться с «контрреволюционными выступлениями».
18 ноября 1917 г. вопрос о дальнейшем строительстве Красной гвардии рассматривался Советом Народных Комиссаров, который принял решение «издать обращение к рабочим о ^ необходимости бесплатного несения службы в Красной гвардии»3.
Формирование отрядов Красной гвардии в центре и на местах происходило исключительно под партийным руководством. 20 ноября 1917 г. РСДРП(б) направил местным партийным организациям письмо о советском строительстве. В приложенной нему инструкции предлагалось провести организацию и вооружение Красной гвардии как городе, так и в деревне4.
Наиболее интенсивно организация отрядов Красной гвардии происходила в конце 1917-1918 ( гг. В это время отряды красногвардейцев были созданы в Архангельской, Вологодской, Воронежской,
^ Вятской, Курской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Орловской,
2 Псковской, Самарской, Симбирской, Тамбовской и других губерниях. К апрелю 1918 г. отряды Красной *2 гвардии были организованы в 449 городах и уездах, общая численность красногвардейцев, по ^ неполным данным, составила более 186 тыс. человек5.
Правовые основы организации и деятельности Красной гвардии по охране общественного порядка определялись нормативными документами, издававшимися местными органами власти. За период с октября 1917 г. по апрель 1918 г. было принято около сорока уставов, положений и инструкций, в которых нашла отражение общепринятая практика организации Красной гвардии6.
Отряды Красной гвардии строились по территориально-производственному принципу. В городах формирование отрядов производилось, как правило, на заводах, фабриках, железнодорожных станциях, а в сельской местности - по селам и деревням. Красногвардейцы выполняли свои обязанности добровольно и безвозмездно в течение определенного срока по очереди, а затем возвращались на свои рабочие места.
Красная гвардия наряду с функциями охраны общественного порядка осуществляла и армейские функции7.
(ф Параллельно с формированием отрядов Красной гвардии местные Советы создавали на местах
3 отряды рабочей милиции в виде вооруженных формирований, которые строились как добровольные
а»
3
а*
5
объединения трудящихся, призванные охранять общественный порядок.
^ В отдельных случаях рабочая милиция создавалась путем введения Советами обязательной
^ милиционной повинности по охране общественного порядка. В Петрограде, например, все мужское ^ население в возрасте с 18 до 40 лет привлекалось к выполнению полицейских обязанностей; кроме ^ того, каждый дом выставлял охрану из жильцов, а уличные посты обеспечивались домами по очереди. ^ Весной 1918 г. в силу действий внутренней контрреволюции и иностранной интервенции и
развития политического противостояния военные действия развернулись на значительной территории. ^ В создавшихся условиях для новой власти стала очевидной необходимость отделения функций охраны общественного порядка от функций вооруженных сил. Иными словами, на повестку дня был поставлен вопрос об организации государственного органа охраны общественного порядка с постоянным штатом.
12 октября 1918 г. НКВД и НКО утвердили инструкцию « Об организации советской рабочекрестьянской милиции»8, в соответствии с которой милиция строилась как штатный орган. Инструкция 5 предусматривала определенные организационные формы содействия трудящихся органам милиции - при городских и уездных Советах предполагалось создание добровольных отрядов милиции, члены которых должны были осуществлять охрану общественного порядка безвозмездно.
Исполкомы Советов должны были осуществлять общее руководство добровольными отрядами ^ милиции, а при исполнении своих обязанностей они всецело подчинялись начальнику советской милиции.
Таким образом, отношения между органами милиции и добровольными отрядами милиции строились ^ как отношения властвования и подчинения.
Естественное для этого исторического периода партийное руководство осуществлялось через революционные комитеты, профессиональные союзы и фабрично-заводские комитеты и реализовывалось в организации добровольных отрядов милиции. Так, в Яренском уезде местный комитет РСДРП(б) организовал добровольные отряды бедняков для охраны общественного порядка9, в Астрахани Советом профессиональных союзов для охраны порядка был сформирован рабочий батальон10, в Москве для поддержания порядка создавались рабочие дружины при районных
Советах11, в Уфе «под наблюдением милиции» была организована самоохрана граждан12. Такие отряды создавались преимущественно в крупных городах (зачастую по инициативе населения) и носили различные названия: «Друзья общественного порядка» (в Петрограде), «Дружины содействия милиции» (в Сибири), «Народная охрана» (в Марийской области) и т.п.
18 марта 1919 г. открылся VIII съезд РКП(б), решения которого стали основой для организации работы по привлечению масс к охране общественного порядка. Примечательно, что в резолюции съезда говорилось: «Отбрасывая на ближайший исторический период так называемый всенародный ^ характер милиции, как он значился в нашей старой программе, мы отнюдь не порываем с программой милиции как таковой... Милицию мы переносим на классовые основы и превращаем ее в советскую % милицию»13. ^
17 апреля 1919 г. ЦК РКП(б) принял постановление о создании частей особого назначения. В постановлении указывалось: «Центральный Комитет РКП(б) признал необходимым принять срочные ^ меры к мобилизации сил партии для защиты революции и ее завоеваний. р
В соответствии с этим всем партийным организациям предлагается немедленно приступить ?!
к созданию отрядов особого назначения.»14. Постановление определило основные принципы их ^
организации: милиционно-территориальное комплектование, коммунистический состав, непосредственное партийное руководство. ^
Части особого назначения создавались по типу строевых частей Красной Армии. Основной 2
организационной единицей была рота. В малочисленных партийных организациях формировались ^
взводы и отделения, а партийным комитетам разрешалось объединять отдельные небольшие отряды в масштабе города в более крупные подразделения. ^
В первые месяцы своего существования отряды особого назначения создавались лишь в ^
губернских городах. Однако впоследствии в связи с повышением их роли в охране общественного порядка и в борьбе с контрреволюцией ЦК РКП (б) счел возможным и целесообразным не ^
ограничивать увеличения их числа. С августа 1919 года они стали создаваться в уездах и селах. ^
Летом 1919 г. части особого назначения были созданы в Московской, Петроградской, Рязанской, ^
Щ
Тульской, Ярославской, Тамбовской, Тверской, Пензенской, Псковской, Самарской, Саратовской, ^
Витебской, Гомельской, Вятской, Пермской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, ^
Нижегородской, Олонецкой, Череповецкой губерниях. А к осени 1919 г. они были организованы уже ^ в 33 губерниях, и общая численность отрядов составляла около 30,5 тыс. бойцов. Особое назначение ^
этих отрядов состояло в том, что они предназначались для охраны общественного порядка в тылу и >
борьбы с любыми контрреволюционными выступлениями15. ^
Одну из основных обязанностей молодой советской милиции составляла борьба с «^!
бандитизмом. Эту задачу она решала с помощью трудящихся. Непосредственной ее опорой были ^
различные добровольные формирования населения, создаваемые местными органами власти на ^
подведомственной территории. Как организационные формы, так и основные направления их деятельности определялись решениями местных органов власти в соответствии с конкретной обстановкой. Такие отряды охраняли населенные пункты, дороги, поля, скот, информировали органы милиции о появлении бандитов. Нередко они привлекались к участию в боевых операциях. ^
8 марта 1921 г. в Москве открылся Х съезд РКП(б), на котором был дан анализ «новых форм ^
борьбы на внутреннем фронте». Съезд постановил принять меры по укреплению отрядов особого ^
назначения16. 55
26 августа этого же года ЦК РКП(б) утвердил «Положение о частях особого назначения РСФСР», которое регулировало организацию и деятельность ЧОН. 1 ^
В состав частей особого назначения по положению включались члены и кандидаты в члены Й
РКП(б) и комсомольцы. Состав ЧОН делился на кадровый и милиционный. Кадровый состав состоял на действительной военной службе и занимался формированием отрядов, обучением бойцов, осуществлял оперативное руководство. В милиционный состав входили рабочие заводов и фабрик, ^
служащие учреждений, которые выполняли свои обязанности по службе в ЧОН в свободное от ^
работы время. Таким образом, именно милиционный состав определял природу этих частей как своеобразную форму участия трудящихся в охране общественного порядка. Однако важной ^
особенностью ЧОН было то, что организация и порядок их деятельности определялись исключительно актами, издававшимися партийными органами.
В РСФСР формирование частей особого назначения было закончено к концу 1921 г. Но с ликвидацией политического бандитизма на территории страны необходимость иметь подразделения
История права и государства
чон отпала. В сентябре 1924 г. Реввоенсовет Союза ССР издал приказ о повсеместном расформировании частей особого назначения. В виде исключения в районах с неблагоприятной политической обстановкой отдельные подразделения ЧОН сохранялись до 1925 г.
Характерной для рассматриваемого периода формой деятельности граждан по обеспечению общественного порядка в сельской местности, что особенно важно с учетом специфики России, ^ являлся институт сельских исполнителей. Он был утвержден декретом ВЦИК и СНК от 27 марта ^ 1924 г. «О сельских исполнителях»17.
^ В соответствии с декретом, исполнители получали право наблюдать за состоянием
общественного порядка, задерживать преступников, конвоировать их и т.д. Они выполняли эти обязанности безвозмездно, в порядке очередности и на равных для всех основаниях, ведали охраной общественного порядка, личной и имущественной безопасностью граждан, задерживали лиц, совершивших преступления, охраняли места происшествий и т.д. Сельскими исполнителями могли быть все граждане, не лишенные избирательных прав, в возрасте от 20 до 50 лет для мужчин и от 25 ^ до 45 лет для женщин.
5 Таким образом, задача привлечения трудящихся к активному участию в охране общественного
^ порядка начала осуществляться с первых дней существования Советского государства. ^ Организационные формы такого участия в этот период определялись острым социально-политическим противостоянием и санкционировались занимавшей центральное место в формирующейся политической системе партией.
Если провести классификацию этих организационных форм по их месту в системе органов охраны общественного порядка, то можно выделить добровольные формирования граждан, которые охраняли общественный порядок на основе самостоятельного и непосредственного осуществления соответствующих функций, и добровольные формирования, которые оказывали содействие государственным органам в этой работе, т.е. выполняли вспомогательные функции.
К первой группе следует отнести Красную гвардию, рабочую милицию и другие подобные им *2 формирования, которые, после выполнения поставленных перед ними задач были заменены государственным органом охраны общественного порядка.
^ Вторая группа включает в себя различные организационные формы содействия трудящихся
2 государственным органам в борьбе с бандитизмом и в охране общественного порядка. Специфика "С исторического периода определяла и специфику этих форм - они, зачастую, существовали в виде вооруженных формирований, построенных по образцу воинских подразделений. Однако непредвзятый
*!
и
анализ позволяет выявить развивающиеся принципы и преемственность организационных форм ^ участия граждан в охране правопорядка.
N
^ 1 См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М. С. 8, 24, 71, 91, 92, 125, 162-163.
2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 31. С. 288.
^ 3 Триумфальное шествие Советской власти: Документы и материалы. Ч. 1. М., 1963. С. 99.
4 См. там же. С. 34.
5 См.: Верхось В.П. Красная гвардия в Октябрьской революции. М., 1976. С. 244-255.
6 См. там же. С. 93-96.
7 См.: Мулукаев Р.С. Развитие организационных форм участия трудящихся в охране общественного порядка в период построения социализма в СССР (1917-1937 гг.) // Труды ВШ МООП СССР. Вып. 18. М., 1968. С. 75.
8 См.: СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.
9 См.: Установление Советской власти и гражданская война в Коми крае (1917-1920): Сборник документов и материалов. ^ Сыктывкар, 1966. С. 196.
^ 10 См.: Борьба за власть Советов в Астраханском крае (1917-1920): Документы и материалы. Ч. 2. Астрахань, 1960. С.
143.
11 См.: Московские большевики на защите Советской столицы в 1919 г.: Сборник документов. М., 1947. С. 139, 146.
^ 12 См.: ЦГАОР. Ф. 393. Оп. 13. Ед. хр. 514. Л. 40.
5 13 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК. М., 1970. С. 60-61.
^ 14 См.: Правда. 1919. 23 апреля. В дополнение к этому постановлению ЦК РКП(б) 14 мая 1919 г. направил всем
партийным организациям циркулярное письмо.
^ 15 См.: Кротов В.Л. Чоновцы. М., 1974. С. 12-15.
16 См.: Известия ЦК РКП(б). 1921 20 июля.
17 СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266.
