CC BY
57
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
История права и государства
А.С. Квитчук*
Нормативно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в первые годы Советского государства
Изданное Народным комиссариатом внутренних дел РСФСР 10 ноября 1917 г. постановление «О рабочей милиции», возлагало на Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов обязанность организации рабочей милиции. При этом на местах руководствовались инструкцией ЦК РСДРП(б), в которой говорилось, что «все Советы, не высказавшиеся за поддержку новой революционной власти, должны быть переизбраны»1. Милиция сразу же включилась в работу по охране правопорядка и поддержанию безопасного движения транспортных средств и пешеходов на улицах городов.
Петроградский комитет охраны города в декабре 1917 г. предложил проект Положения об охране Петрограда, который был одобрен Главным штабом Красной гвардии и НКВД РСФСР. В этом акте вместе с вопросами охраны общественного порядка ставились задачи по обеспечению безопасности дорожного движения2 .
Утвержденное Петросоветом Положение об охране Петрограда устанавливало охрану двух типов: невооруженную сторожевую и патрульно-обходную. В задачу первой входило наблюдение за выполнением правил уличного движения, а второй - милиционная повинность. Наиболее последовательно она была проведена в жизнь в Кронштадте. Порядок несения службы определялся Инструкцией милиционерам всенародной милиции3. Среди основных направлений ее деятельности по охране общественного порядка предусматривалось наблюдение за безопасным движением транспортных средств и пешеходов.
Советы на местах создавали вооруженные формирования трудящихся и под другими названиями: специальные отряды охраны, отряды порядка и охраны, охранные дружины, рабочие дружины, крестьянские дружины, охранные команды. Организационно все они строились путем объединения трудящихся и осуществляли широкие функции по укреплению власти Советов и поддержанию правопорядка, включая надзор за безопасным движением транспортных средств и пешеходов4.
Например, в Положении о привлечении общественности к охране правопорядка в 1-м городском районе Петрограда (январь - февраль 1918 г.) говорилось, что для оказания помощи населению при поддержании уличного порядка 1-й Гражданский комитет образует в пределах своего района специальную организацию под названием «Друг общественного порядка» (ДОП). В обязанность членов ДОП входило наблюдение за передвижением транспорта и пешеходов на улицах с интенсивным движением и др.5
Учитывая сложное внутреннее положение в стране, Советское правительство приняло решение
о создании штатных органов охраны общественного порядка, которые в то же время решали бы неотложные задачи по движению транспорта.
В целях скорейшего решения этих важных вопросов на заседании СНК РСФСР 21 марта 1918 г. был рассмотрен вопрос «О сохранении и преобразовании милиции». В результате обмена мнениями окончательное решение принято не было, однако Совет Народных Комиссаров предложил НКВД выработать и внести на рассмотрение правительства Положение о советской милиции6. Это решение явилось отправным пунктом последовательной работы НКВД и советских органов в центре и на местах по созданию милиции на штатных началах.
В апреле 1918 г. НКВД обязал исполкомы местных Советов установить единую структуру отделов управления, подразделив их на ряд подотделов. В их числе предусматривались и подотделы милиции. Так, отдел управления Орловского губернского исполкома был образован 15 мая 1918 г., а уже 19 июня начальник подотдела милиции издал приказ, в котором требовалось обязательное выполнение постановления Орловского губисполкома по упорядочению работы транспорта, в т.ч. регистрации всеми учреждениями и частными лицами грузовых и легковых автомобилей, выдачи их владельцам номерных знаков. Милиции предписывалось задерживать всех разъезжающих без
к'7
номеров и удостоверений7.
В начале июня 1918 г. был опубликован проект Положения о народной рабоче-крестьянской охране, в котором предусматривалась организация милиции как «постоянного штата лиц». Оно явилось правовой основой первоначальных организационных и практических мероприятий по перестройке имевшихся формирований трудящихся в штатный государственный орган - советскую милицию. На основании этого руководящего документа местные Советы разрабатывали и вводили в действие
* Начальник кафедры транспортной юриспруденции и безопасности дорожного движения Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
Квитчук А. С. Нормативно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения...
нормативные акты, регламентировавшие организационно-структурное построение и деятельность милиции. Так, комиссаром по внутренним делам Петрограда была утверждена Инструкция дружиннику революционной наружной охраны Союза коммун Северной области от 24 июля 1918 г.. которая вводила институт старших дружинников по контролю за служебной деятельностью дружинников. Дружинники осуществляли охрану общественного порядка и контроль за безопасным движением транспортных средств8 .
21 августа 1918 г. проект Положения о советской милиции был рассмотрен на очередном заседании СНК. Советское правительство поручило народным комиссариатам внутренних дел и юстиции переработать его, сделав инструкцию. Выполнив это поручение, названные наркоматы 12 октября 1918 г. утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Милиция создавалась как специальный штатный орган Советского государства. Были определены основные направления ее деятельности: охрана общественного порядка, борьба с правонарушителями, контроль за соблюдением всеми гражданами декретов и распоряжений Советской власти и т.п., а также «надзор за порядком движения транспорта и пешеходов и техническим состоянием дорог и мостов». А в Инструкции милиционерам рабоче-крестьянской милиции (декабрь 1918 г.) прямо указывалось, что «милиционер поддерживает на улицах своего поста свободное и безопасное движение»9.
Одновременно с созданием советской милиции образовывались специальные службы по обеспечению безопасности дорожного движения в органах автомобильного транспорта. Практически эта деятельность осуществлялась впервые. Так, постановлением ВСНХ от 26 апреля 1918 г. «О пользовании автомобилями, мотоциклами и прочими средствами передвижения, потребляющими бензин» предписывалось иметь отличительный знак для водителей и путевой лист, а там, где еще не было автомобильного движения и органов, регулирующих и контролирующих эксплуатацию автомобилей, - учредить такие органы. Для контроля за работой водителей в транспортных организациях вводились книги нарядов, путевые листы, в которых делались отметки о выпуске автомобиля на линию и его возвращении, производился учет лиц, имеющих право на управление автомототранспортом10.
Постановлением Автомобильного совета Центральной автосекции ВСНХ от 10 июля 1918 г. «О пользовании автомобилями и мотоциклами и порядке автомобильного движения по городу Москве и окрестностям» предусматривался более широкий круг вопросов: запрещение частным лицам пользоваться автомототранспортом ввиду недостатка бензина; обязательное предоставление всеми учреждениями, общественными организациями и администрацией гаражей автомототранспортных средств для учета в Транспортный отдел Московского Совета; выдача на каждый автоэкипаж пропуска и двух номерных знаков, введение правостороннего автомобильного движения со скоростью до 25 верст в час для легковых и до 12 верст в час для грузовых автомобилей; наличие во всех учреждениях, организациях и гаражах контрольных книг с путевыми листами; учет и проверка свидетельств на право управления у водителей автотранспортных средств; необходимость членства работников автотранспорта в профсоюзных организациях; административное наказание виновных в нарушении требований данного постановления в виде штрафа в размере от 1 до 3 тыс. руб. или ареста на срок от
1 до 3 месяцев. Для контроля за выполнением указанных положений этим же постановлением при Автомобильном совете была утверждена контрольно-техническая комиссия в составе трех человек11 .
Как видно, на самом раннем начальном этапе становления советского государства безопасность дорожного движения обеспечивалась двумя тесно взаимодействовавшими государственными органами - милицией и Центральной автосекцией ВСНХ. При этом организационные и практические мероприятия высших органов государственной власти, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, являлись руководящим началом для местных Советов в создании ими первых органов контроля за обеспечением безопасности дорожного движения. Так, в одном из своих постановлений исполком Московского Совета предусматривал определенные правила пользования автомобилями и мотоциклами, а также порядок автомобильного движения по городу12.
Несмотря на огромные трудности, обусловленные военной обстановкой, развитию автомобильного транспорта, дорожной сети и укреплению дорожно-транспортной дисциплины в стране уделялось серьезное внимание. Состоявшийся в марте 1919 г. VIII съезд РКП(б) принял документы, в которых важное место отводилось дальнейшему развитию автомобильного транспорта и обеспечению охраны жизни и здоровья людей13.
На основе этих актов исполком Моссовета в августе 1919 г. утвердил Положение об автомобильной инспекции в городе Москве. На инспекцию возлагались следующие основные функции: надзор за соблюдением правил автомобильного движения; наблюдение за выполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью, контроль за распределением и использованием горючего.
Огромное значение имело включение в декрет положения о том, чтобы во всех гаражах, службах связи, у подрядчиков и прочих лиц, ведающих выпуском и назначением автотранспорта, правила движения вывешивались на видных местах. Тем самым было положено начало организации пропаганды безопасности дорожного движения, в первую очередь среди работников автомобильного транспорта.
Контроль за соблюдением правил автомобильного движения осуществляла Автомобильная инспекция - первый орган по обеспечению безопасности дорожного движения, созданный в составе Транспортного отдела Моссовета. Виновные в нарушении правил автомобильного движения
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
История права и государства
подвергались административному и уголовному наказанию в соответствии с действовавшим законодательством.
Тем не менее основные функции по обеспечению безопасности дорожного движения выполняла милиция. Серьезным достижением в совершенствовании деятельности милиции, в т.ч. и в борьбе с авариями на транспорте, стало принятие СНК РСФСР Положения о советской рабоче-крестьянской милиции. Вслед за этим был осуществлен ряд крупных мер по комплектованию ее кадрами, повышению общеобразовательного и культурного уровня работников, обеспечению милиции материально-техническими средствами.
Письмо ЦК РКП(б) от 25 января 1920 г. «О работе милиции» оказало заметное влияние на дальнейшее совершенствование работы милиции. Принятые меры по становлению и развитию советской милиции и автомобильной инспекции сыграли первостепенную роль в обеспечении прочного общественного порядка в стране, укреплении дисциплины на автомобильном транспорте.
В Положении о советской рабоче-крестьянской милиции и Декрете СНК РСФСР «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям» нашли четкое закрепление структуры органов милиции и автомобильной инспекции. Несмотря на несколько чрезмерную централизацию в руководстве этими органами и некоторое сужение функций местных Советов, вызванные сложной военной обстановкой в стране, правильно организованное управление органами милиции и автомобильного транспорта оказало положительное воздействие на последовательную и единообразную организацию дорожного движения и обеспечение его безопасности в крупных городах страны14.
В июне 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет «О порядке наложения административных взысканий», который предусматривал следующие наказания: лишение свободы; принудительные работы; штраф. Размер взысканий за нарушение правил уличного движения специально не оговаривался. Его - с учетом интенсивности движения и особенностей городской транспортной сети - устанавливали местные Советы.
В целях четкого и правильного регулирования уличного движения в соответствии с приказом по милиции РСФСР от 29 ноября 1922 г. № 546 об объявлении «Инструкции постовому милиционеру о порядке пользования жезлом» вводился «жезл длиною около 11 вершков красного цвета с желтой рукояткой» и устанавливалось значение его положения для движения транспорта15. Поскольку были нередки случаи, когда сотрудники милиции, покидая на время свой пост, передавали жезл для регулирования уличным движением дворникам близлежащих домов, начальник милиции города вынужден был отдать приказ, категорически запрещавший «передачу милиционерами сигнальных палок дворникам на время их отсутствия»16.
Основным вопросом XI Всероссийской конференции РКП(б), прошедшей в декабре 1921 г., стал анализ процесса восстановления народного хозяйства. В результате конференция определила в качестве основной задачи внедрение во все области жизни страны строгой законности. В частности, устанавливалось, что ответственность органов власти и граждан за нарушение законов и правопорядка должна идти рядом с усилением гарантии безопасности для личности и имущества граждан.
Завершение гражданской войны и переход к новой экономической политике требовал упрочнения правопорядка. Поэтому необходимо было добиться строгого проведения законности во всех звеньях государственного аппарата, и особенно там, где представители власти непосредственно работали с населением с населением.
В первые годы создания Советского государства правительство предприняло активные меры по созданию органов милиции, в функции которой включалось и обеспечение безопасности дорожного движения. Государственно-правовая политика заключалась не только в издании нормативно-правовых актов, но и в организации межотраслевого взаимодействия; в создании общественных институтов и широко развернутой пропагандистской деятельности, что являлось прочными предпосылками для создания надежной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
1 Переписка Секретариата ЦК РСДРП(б) с местными партийными организациями (ноябрь 1917 г. - февраль 1918 г.): Сборник документов. Т. 2. С. 45.
2 См.: Низамов В.Т., Рифицкий Г.П. Деятельность милиции РСФСР по обеспечению безопасности дорожного движения (1917 - июнь 1941 г.). Орел, 1989. С. 12-13.
3 См.: Вестник Народного комиссариата внутренних дел (далее Вестник НКВД). 1918. № 5. С. 14-15.
4 См.: Мулукаев РС. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М., 1975. С. 45.
5 См.: Первые годы ленинградской милиции (1917 - 1922 гг.) Л., 1967. С 41.
6 См.: Центральный партийный архив института марксизма-ленинизма. Ф. 19. Оп. 1. Д. 184 . Л. 20.
7 См.: Вестник НКВД. 1918. № 11. С. 1-2.
8 См. там же. С. 13.
9 См.: Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., 1967. С. 14-16.
10 См.: Сборник декретов и постановлений по автомобильному хозяйству 1917-1919 гг. М., 1919. С. 26-28.
11 См.: Афанасьев М.Б., Кочетов Л.А., Россинский Б.В. и др. История ГАИ /Под ред. В.А. Федорова. М., 1996. С. 33.
12 См.: Вечерние известия Моссовета. 1918. 27 августа.
13 См.: Протоколы VIII съезда РКП(б). М., 1962. С. 398-400.
14 См.: Собрание узаконений РСФСР 1920. № 79. Ст. 371.
15 См.: Отдел специальных фондов и реабилитации информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Ф. 2. Оп. 1. Д. 8. Л. 67.
16 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 10. Л. 31.
