CC BY
33
ФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ
С.К. ОСИПОВ, статс-секретарь - заместитель председателя Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу
В.А. ГАМЗА, член Экспертного совета по банковскому законодательству Государственной Думы РФ, председатель совета директоров ОАО «Агрохимбанк»
Принятие в августе 2002 года Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»1 (далее - Федеральный закон) явилось очередным шагом в деле усиления борьбы против опасных форм экономической преступности.
Этот Федеральный закон, направленный на совершенствование правового механизма борьбы с экономической основой преступности, предоставил государственным органам дополнительные возможности для предупреждения и пресечения операций с денежными средствами и иным имуществом, добытыми в результате преступной деятельности, а также для идентификации и розыска материальных ценностей, подлежащих конфискации.
В кратчайшие сроки в Российской Федерации созданы нормативно-правовая база и организационная система, позволившие с момента вступления Федерального закона в силу (1 февраля 2002 года) вывести работу по противодействию легализации преступных доходов на новый уровень. Важным признанием соответствия нашей системы международным стандартам государственного контроля за подозрительными финансовыми операциями стало принятие в
1 См.: Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Собрание законодательства РФ, 13.08.2001, № 33.
июне 2002 года учрежденного в ноябре 2001 года во исполнение Федерального закона уполномоченного органа - Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) в группу «Эгмонт» - международную организацию, объединяющую подразделения финансовой разведки 69 стран мира.
Прогресс наметился и в решении вопроса о выведении России из составленного в июне 2000 года другой специализированной международной организацией - ФАТФ списка государств и территорий, не сотрудничающих в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. По результатам рассмотрения инициативно представленных нашей страной материалов на пленуме ФАТФ в июне 2002 года. России было предложено подготовить план завершающих мероприятий по выводу из этого списка. Такой план направлен в ФАТФ в начале августа, и сейчас согласовываются сроки прибытия в Россию миссии экспертов Европейской группы ФАТФ, заключение которой будет рассмотрено на очередном пленуме этой организации.
Вместе с тем первый полугодовой опыт применения Федерального закона на практике выявил трудности в реализации некоторых его положений. Суть этих трудностей заключается, в частности, в следующем.
Как известно, Федеральный закон в целях противодействия легализации преступных доходов устанавливает для кредитных и иных орга-
низаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, обязанность выявлять и фиксировать два вида операций (сделок), а именно:
• операции, подлежащие обязательному контролю, исчерпывающие признаки которых перечислены в ст. 6 данного Федерального закона;
• иные операции, подлежащие выявлению в рамках внутреннего контроля как вызывающие у работников организации подозрение о возможной принадлежности их к отмыванию преступных доходов, ориентировочные признаки которых приведены в п. 2 ст. 7 Федерального закона.
Организация и осуществление контроля за операциями первого вида особых затруднений не вызывает. Выявление операций, подлежащих обязательному контролю,,осуществляется банком (или иной организацией) на основе их простого сопоставления с совокупностью указанных в Федеральном законе формальных признаков. Указанная деятельность достаточно хорошо формализуется и не требует, например, от работников банка выполнения действий, выходящих за пределы банковских технологий2. Дальнейшая работа с собранной организацией информацией: получение дополнительных данных о выявленной операции, их оценка на предмет связи операции с легализацией преступных доходов, передача соответствующей информации в правоохранительные органы, - возложена Федеральным законом на уполномоченный орган - КФМ России.
Принципиально иная картина возникает при проведении контроля за осуществлением операций, отнесенных к разряду «иных», то есть «необычных» (в смысле подозрительных) сделок. Последние должны выявляться организацией из общей массы проводимых операций в соответствии со специальными критериями. Однако в данном случае Федеральный закон не предусматривает четких критериев выявления операций, подлежащих выборочному контролю. По этой причине решение об отнесении операций к числу «необычных», наряду с выявлением формальных признаков (на основе специальных критериев), требует оценки дополнительных фактических данных о наличии в конкретной сделке признаков отмывания преступных доходов. Причем, в отличие от ситуации обязательного контроля, задача сбора и оценки указан-
2 См.: Банк как субъект борьбы с легализацией (отмыванием) преступных доходов// Банковское дело. № 5.2002. С. 25 - 31.
ных данных возложена не на КФМ России, а на работников организации. Выполнение указанных функций требует от последних специальных навыков для поиска, собирания и оценки необходимых сведений и может выходить за пределы, например, банковских технологий.
В частности, в качестве основания документального фиксирования информации законодатель указывает «запутанный или необычный характер сделки, отсутствие очевидного экономического смысла, очевидной законной цели» и другие признаки, требующие субъективной оценки их возможной связи с «отмыванием» со стороны работников организации.
Суть субъективной оценки таких операций со стороны работника организации изложена Федеральным законом с применением специфической терминологии, которая чаще всего используется для решения задач в рамках оперативно-розыскной и следственной деятельности («...сделок, характер которых дает основание полагать»', «...обстоятельства, дающие основание полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем»). Пункт 3 ст. 7 Федерального закона и вовсе говорит о случаях, когда у работников организации, осуществляющей контроль операций с денежными средствами, «...возникают подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем».
Для вывода о возможной связи «иных» операций с отмыванием преступных доходов в ряде случаев необходимо проведение проверки фактических обстоятельств, выходящих за пределы собственно деятельности организации, например кредитной. При этом от работников организации требуется наличие специальных навыков поискового характера, способности правильно оценивать относимость тех или иных сведений к числу признаков возможно совершенного преступления. Работник должен разобраться в возникшем подозрении, то есть проявить определенные качества субъекта оперативно-розыск-ной и уголовно-процессуальной деятельности.
Уменьшению указанных трудностей по замыслу законодателя должна была способствовать дальнейшая конкретизация критериев выявления и признаков «необычных» сделок в рамках разработки самими организациями правил внутреннего контроля с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством Российской Федерации, а для кредитных организаций - Центральным банком Российской Федерации.
Такие критерии и признаки уже детализированы в рекомендациях Банка России3, в то время как Правительство Российской Федерации поручило подготовку рекомендаций в этой части КФМ России совместно с соответствующими надзорными органами4. Однако, как представляется, даже наличие более подробных рекомендаций по данным показателям не позволяет в полной мере решить проблему выявления «подозрительных операций». В значительной степени это связано именно с рекомендательным характером соответствующих положений, которые должны только «учитываться» организациями при разработке собственных правил внутреннего контроля.
Кроме того, очевидно, что, например, любая банковская операция, которая используется в целях легализации преступных доходов, не имеет сама по себе формальных отличий от операций, преследующих законные цели.
Представляется, что основным направлением выявления «необычных» сделок и содержащихся в них признаков легализации «грязных» денег следует считать не только выявление формальных признаков, а получение данных о подлинном содержании и целях деятельности клиента организации в периоды до и после совершения финансовой операции (сделки). Указанное направление работы преимущественно выходит за пределы задач внутреннего контроля банка или иной организации и, как правило, осуществляется в рамках оперативно-розыскной и следственной деятельности. Знаниями и навыками указанной деятельности работники финансовых организаций в большинстве своем пока не обладают и, видимо, не должны обладать. По этой причине результатом их деятельности в части выявления «необычных» сделок зачастую будет либо крайне ограниченный, либо чрезмерно обширный объем информации. И в том, и в другом случае выборка сведений будет носить в значительной степени случайный характер с преобладанием «информационного мусора».
Необходимо также иметь в виду, что, в отличие от информации об операциях, подлежа-
3 См.: Критерии выявления и признаки необычных сделок. Приложение № 3 к Рекомендациям по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. (Указание Банка России от 28.11.2001 № 137-г).
4 П. 5 Рекомендаций по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 17.07.2002 № 983-р.
щих обязательному контролю, Федеральный закон не предусматривает ответственность организаций за непредставление ими в уполномоченный орган информации о подозрительных операциях (ст. 13).
Пути устранения указанных трудностей видятся в принятии ряда решений законодательного и организационного характера.
Во-первых, следует рассмотреть вопрос о максимальном освобождении кредитных и некредитных организаций от задачи выявления и фиксации сделок по признакам их «необычности», ограничив, по возможности, их обязанности фиксацией операций, имеющих строго определенный набор формальных признаков. Одновременно целесообразно расширить перечень операций, подлежащих обязательному контролю (в том числе за счет «необычных» сделок, имеющих такие четко определенные формальные признаки, как «анонимный счет», «анонимный получатель», «сообщение клиентом сведений, не соответствующих действительности», «использование клиентом недостоверных сведений и поддельных документов, относящихся к сделке или личности клиента (его представителя, посредника, контрагента)» и т.д.) При этом необходимо предусмотреть механизм оперативной актуализации такого перечня на основе рекомендаций соответствующих надзорных органов и саморегулируемых организаций.
Во-вторых, в целях защиты финансовой системы Российской Федерации от проникновения доходов, полученных преступным путем, и использования ее для их легализации, необходимо предоставить финансовым учреждениям право отказа в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации в соответствии с положениями Федерального закона. Кредитные организации должны также иметь право отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в случае непредставления соответствующим лицом документов, подтверждающих требуемые в соответствии с Федеральным законом сведения, либо представления им недостоверных документов. Очищению банковской системы от «грязных денег» способствовало бы и предоставление кредитным организациям права расторжения договора банковского счета в одностороннем порядке при наличии обоснованных подозрений, что данный счет используется в целях легализации преступных доходов (такая норма применяется в экономически развитых
странах, однако ее принятие связано с необходимостью внесения изменений в гражданское законодательство).
В-третьих, целесообразно исходить из того, что поиск и оценка признаков преступления, содержащихся в «необычных» сделках, с наибольшей эффективностью могут осуществляться уполномоченным органом в лице КФМ России и правоохранительными органами, обладающими профессиональными кадрами, соответствующими средствами и необходимыми полномочиями для ведения поисково-проверочной, оперативно-розыскной и следственной деятельности. Особое значение имеет координация деятельности в этой сфере всех федеральных органов исполнительной власти, возложенная Президентом и Правительством Российской Федерации на КФМ России5.
В этой связи отдельной темой рассмотрения должно стать место Комитета в организационной системе противодействия легализации преступных доходов.
Согласно Федеральному закону уполномоченный орган решает следующие главные задачи:
• принимает меры по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3);
• направляет соответствующие информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов (ст. 9).
В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации Положением о КФМ России в рамках указанных задач Комитет выполняет, в частности, следующие функции:
• осуществляет сбор и обработку информации об операциях (сделках), подлежащих контролю в соответствии с федеральным законодательством о противодействии легализации преступных доходов;
• осуществляет в установленном порядке проверку полученной информации;
5 См.: Указ Президента РФ от 01.11.2002 № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», а также Положение о КФМ России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 № 211.
• выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией преступных доходов;
• направляет информацию по операциям (сделкам) в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о ее связи с легализацией преступных доходов;
• координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации преступных доходов;
• организует формирование и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации преступных доходов;
• осуществляет в пределах своей компетенции контроль за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства в части соблюдения порядка фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля;
• участвует в деятельности международных организаций в области противодействия легализации преступных доходов и осуществляет в соответствии с международными договорами взаимодействие и информационный обмен с компетентными органами иностранных государств.
Можно сделать вывод, что в данном случае речь идет о профессиональной деятельности поисково-проверочного характера, направленной на сбор и передачу правоохранительным органам информации, указывающей на признаки преступления.
По классификации, принятой группой «Эгмонт», созданную в России систему сбора и обработки информации о подозрительных финансовых операциях следует отнести к так называемой административной модели, ядром которой является информационно-аналитический орган, не обладающий правоохранительными функциями (в отличие от имеющихся в некоторых других странах полицейской, судебной и смешанной полицейско-прокурорской моделей, в центре которых находятся соответствующие правоохранительные органы).
Несмотря на то, что административная модель организации финансовых расследований принята во многих странах мира и в наибольшей степени соответствует стандартам группы «Эгмонт», эффективность ее применения в на-
шей стране зависит от правильного учета особенностей национальной финансовой и правовой систем и требует ее продуманной адаптации.
Так, получение от КФМ России информации о признаках связи операции (сделки) с легализацией преступных доходов может рассматриваться правоохранительными органами в качестве сообщения о совершенном или готовящемся преступлении и, соответственно, служить поводом для возбуждения уголовного дела. В то же время основанием для возбуждения уголовного дела является только наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления (ст. 140 УПК РФ). Учитывая ограниченность сроков, отводимых следователю и прокурору на проверку и принятие решений по таким сообщениям (от 3 до 10 суток - ст. 144 УПК РФ), для вынесения постановления о возбуждении уголовного дела соответствующие (то есть достаточные) данные должны уже содержаться в самом сообщении Комитета.
При отсутствии таких данных сообщение КФМ России следует рассматривать в качестве сведений о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния и соответствующих лицах, которые являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (п. 2 ст. 7).
Нарабатываемый в настоящее время опыт практического взаимодействия Комитета с правоохранительными органами уже в ближайшее время позволит с относительной определенностью судить о наиболее целесообразном статусе представляемой им информации (сообщение о преступлении или сведения о признаках преступления). При этом очевидно, что реализация первого из рассматриваемых вариантов потребует не только уточнения, но и определенного расширения полномочий КФМ России.
Особую актуальность данная проблема приобретает в связи с осуществляемым во всем мире расширением сферы действия «антиотмывоч-ных» программ и компетенции подразделений финансовой разведки на область противодействия финансированию терроризма.
Как известно, в дополнение к 40 рекомендациям по борьбе с отмыванием преступных доходов ФАТФ в октябре 2001 года приняла восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма. Указанные рекомендации предусматривают создание и совершенствование правовых механизмов, позволяющих не только осуществлять контроль за «от-
мыванием денег» криминального происхождения, но выявлять и блокировать финансовые операции и активы, посредством которых осуществляется или может осуществляться поддержка террористической деятельности. Соответствующие инициативы, оформленные также резолюциями Совета Безопасности ООН, решениями постоянного Совета ОБСЕ и совместными заявлениями лидеров «Восьмерки», полностью поддерживаются Российской Федерацией.
По инициативе Президента и Правительства Российской Федерации в текущем году уже принят ряд важных законодательных актов, направленных на совершенствование правовой базы борьбы с финансированием терроризма.
10 июля 2002 года принят Федеральный закон «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма».
В соответствии с Федеральным законом от
24 июля 2002 года Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен новой статьей 205, устанавливающей ответственность за вовлечение лица в совершение преступлений террористического характера, а равно финансирование акта терроризма либо террористической деятельности. Поскольку соответствующая санкция предусматривает возможность конфискации имущества, становится возможным и применение к преступлениям террористического характера такой обеспечительной меры процессуального принуждения как наложение ареста на имущество, включая денежные средства (ст. 115 УПК РФ).
В связи с принятием Федерального закона от
25 июля 2002 года «О противодействии экстремистской деятельности» внесено дополнение в ст. 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», предусматривающее распространение механизма обязательного контроля на операции, хотя бы одной из сторон которых является экстремистская организация либо физическое лицо, виновное в совершении преступлений экстремистской направленности, либо лица, связанные с такими организациями или лицами.
Указанная норма создает необходимые условия для мониторинга и операций, подозрительных на связь с финансированием терроризма, который является крайней формой экстремизма.
Однако механизмы реализации соответствующей информации после ее получения и обработки в КФМ России пока отсутствуют. Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону Комитет имеет право передавать информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о свя-
зи операции (сделки) с легализацией преступных доходов. Выявление признаков связи с другими преступлениями, включая финансирование терроризма, таким основанием не является.
Между тем, учитывая особую опасность преступлений террористического характера и необходимость их предотвращения, вполне оправданным представляется введение такой меры, как приостановление в административном порядке операций, связанных с финансированием терроризма. В соответствии с международной практикой административное блокирование (замораживание) операций и активов террористов и связанных с ними лиц обеспечивает последующее применение уголовно-правовых процедур, имеющих целью арест и конфискацию имущества.
Безусловно, процедура и, что особенно важно, основания для приостановления таких операций должны быть четко определены законом, максимально исключив возможные проявления субъективизма. В качестве оснований для включения в соответствующий список могут рассматриваться приговоры и решения судов Российской Федерации, постановления следователей и прокуроров о возбуждении уголовных дел, признанные в Российской Федерации приговоры судов и решения компетентных органов иностранных государств, а также перечни, утвержденные международными организациями и признанные в Российской Федерации. Подчеркнем еще раз, что введение такой меры целесообразно рассматривать только в отношении операций, имеющих признаки связи с финансированием терроризма.
Применительно к таким операциям следовало бы также рассмотреть возможность вынесения обязательного для кредитных и иных организаций постановления о негласном контроле за счетами и операциями клиентов, в действиях которых содержатся соответствующие признаки. Подобная норма имеется, например, в законодательстве Великобритании и представляется довольно эффективным инструментом предупреждения особо тяжких преступлений.
Нельзя не отметить, что действующий Федеральный закон за нарушение его требований по осуществлению организациями обязательного контроля и представления информации в КФМ России предусматривает единственный вид санкции в виде отзыва (аннулирования) лицензии. Такая ответственность применима только к организациям, действующим на основании лицензии, и Является чрезвычайной мерой. Других административных санкций, включая штрафы, федеральное законодательство не устанавливает.
На устранение многих из отмеченных выше пробелов направлены внесенные Президентом Российской Федерации и принятые 27 июня 2002 года Государственной Думой в первом чтении законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
В частности, предлагается дополнить Федеральный закон нормами, предусматривающими использование соответствующих правовых механизмов для противодействия финансированию терроризма с установлением процедуры приостановления подозрительных операций.
С учетом рекомендаций международных организаций предполагается расширить перечень организаций, представляющих информацию в КФМ России, а также состав контролируемых операций (торговля драгоценными металлами и драгоценными камнями, игорный бизнес, управление инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами). При этом предусматривается придать обязательный характер указаниям Правительства Российской Федерации и Банка России по разработке организациями правил внутреннего контроля.
Кроме того, предлагается наделить кредитные организации правом отказывать юридическим и физическим лицам в открытии счета, а все организации - правом отказывать клиентам в проведении операций в случае непредставления документов, необходимых для подтверждения сведений, требуемых Федеральным законом.
Одновременно предусматривается дополнить КоАП РФ нормами, направленными на обеспечение исполнения Федерального закона путем установления административной ответственности за его нарушение.
Представляется, что принятие указанных норм позволит существенно усовершенствовать правовой механизм борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма и обеспечит выполнение международных обязательств Российской Федерации в этой области.
В то же время указанные поправки (как и высказанные в настоящей статье соображения) не носят исчерпывающего характера. Очевидно, что развитие криминальных технологий в финансовой сфере требует постоянного и адекватного повышения стандартов государственного противодействия и его правового регулирования, чему, как надеются авторы, будет способствовать открытое обсуждение этой проблемы с участием всех заинтересованных сторон.
