Анализ организационных особенностей и основных недостатков Российской системы противодействия отмыванию преступных доходов Текст научной статьи по специальности «Право»

16. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

16.1. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ И ОСНОВНЫХ НЕДОСТАТКОВ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОТМЫВАНИЮ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ

Золотарев Евгений Владимирович, аспирант ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

eugene.zolotarev@gmail. com

Аннотация: Принимаемые российским правительством меры, направленные на усиление противодействия легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), позволили построить целостную систему, отвечающую международным требованиям и стандартам. В статье проведено исследование национальной системы ПОД/ФТ и основных ее недостатков, что может быть использовано органами государственной власти при реализации мероприятий по ее совершенствованию.

Ключевые слова: отмывание доходов, финансирование терроризма, система ПОД/ФТ, финансовый мониторинг

ANALYSIS OF THE ORGANIZATIONAL CHARACTERISTICS AND THE MAIN DRAWBACKS OF THE RUSSIAN ANTI MONEYLAUNDERING SYSTEM

Zolotarev Evgeniy V., PhD student of The Financial University under the Government of the Russian Federation (Financial University)

eugene.zolotarev@gmail. com

Annotation: Russian government measures aimed at

strengthening AML/CFT allowed to build an integrated system that meets international requirements and standards. The article analyzes the national AML/CFT system and investigated its main drawbacks that can be used by public authorities in the implementation of measures for its improvement.

Keywords: money laundering, terrorist financing, AML / CFT system, financial monitoring

В июне 2000 года ФАТФ1 опубликовала список стран и территорий, национальные системы противодействия легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) которых не соответствовали международным стандартам, что являлось препятствием в установлении эффективного

1 Г руппа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) (англ. Financial Action Task Force on Money Laundering — FATF) — межправительственная организация, которая занимается выработкой мировых стандартов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), а также осуществляет оценки соответствия национальных систем ПОД/ФТ этим стандартам.

международного сотрудничества в этой сфере. В этот «черный список» вошла и Российская Федерация. Однако нельзя сказать, что в России не велось борьбы с отмыванием денег. В Уголовном Кодексе РФ была соответствующая статья 174, в которой легализация преступных доходов признавалась уголовнонаказуемым преступлением. Также в 1999 году при МВД России был создан Межведомственный центр по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов, в задачи которого входило: сбор, анализ и обобщение информации о подозрительных сделках, организационное и информационное обеспечение мероприятий по выявлению и пресечению рассматриваемых преступлений и организация международного сотрудничества в области ПОД/ФТ. В тоже время данный Центр не являлся полноценным национальным подразделением финансовой разведки (ПФР) из-за отсутствия соответствующей законодательной базы, ядром которой являлся бы закон о борьбе с отмыванием денег. Принятию соответствующего закона предшествовало большое число острых дискуссий экспертов и поправок к нему, но уже в 2001 году Государственная Дума приняла Федеральный закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (далее -Закон № 115-ФЗ).

С момента принятия Закон № 115-ФЗ и создания в 2001 году Комитета по финансовому мониторингу (с 2004 года - Росфинмониторинг), выполняющего функции ПФР, в России сделан значительный шаг вперед в отношении противодействия отмыванию денег. В июне 2002 года Россия была исключена из «черного списка» ФАТФ, что стало оценкой всех тех усилий и шагов, которые были предприняты в нашей стране в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. С 2003 года Россия является членом ФАТФ.

В настоящее время национальную систему ПОД/ФТ, исходя из особенностей взаимодействия ее субъектов, условно можно разделить на две подсистемы -подсистему финансового мониторинга и правоохранительную подсистему (рис. 1).

Правоохранительная подсистема: правоохранительные органы России

1) Инициативная информация о явных признаках отмывания

денег

2) Информация по

запросам

Последующий финансовый мониторинг:

Рос фи н мо нито ринг

Первичный финансовый мониторинг: финансовые посредники

Рис. 1 Функционально-процессная организация системы ПОД/ФТ Российской Федерации

Золотарев Е. В.

Финансовый мониторинг как подсистема российской системы ПОД/ФТ. На уровне данной подсистемы решаются основные задачи по предупреждению, выявлению легализации преступных доходов, недопущению операций по финансированию терроризма. Учитывая, что в Российской Федерации субъектами финансового мониторинга выступают финансовые посредники, определенные

законодательством, а также уполномоченный федеральный орган исполнительной власти -Росфинмониторинг, осуществляющий последующий анализ представленных посредниками сведений, выделим из подсистемы финансового мониторинга два отдельных блока - блок первичного мониторинга и блок последующего аналитического

(государственного) мониторинга.

Субъектами блока первичного мониторинга выступают финансовые посредники - организации, осуществляющие операции с денежными средствами иным имуществом. Точный перечень определяется (при необходимости дополняется) российским законодательством и в настоящее время включает:2

- кредитные организации;

- профессиональные участники рынка ценных бумаг;

- страховые организации и лизинговые компании;

- организации федеральной почтовой связи;

- ломбарды;

- организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;

- организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи;

- организации, осуществляющие управление

инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;

- организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;

- коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов;

- операторы по приему платежей;

- кредитные потребительские кооперативы;

- микрофинансовые организации.

Кроме того, организациями, входящими в блок первичного мониторинга, могут быть: адвокаты,

нотариусы и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания бухгалтерских или юридических услуг.3

Таким образом, можно сделать вывод, что основным критерием для включения организации в число субъектов первичного финансового мониторинга является вид ее деятельности. Именно организации, работающие с денежными средствами или иным имуществом, и образуют фундамент национальной системы ПОД/ФТ. Они в обязательном или инициативном порядке сообщают в Росфинмониторинг

о проводимых их клиентами подозрительных операциях с денежными средствами и иным имуществом, которые с высокой долей вероятности говорят об отмывании денег.

2 Ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»

3 Ст. 7.1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»;

Так, обязательное информирование

Росфинмониторинга осуществляется финансовыми посредниками по операциям, подлежащим обязательному контролю, которые делятся на четыре основные категории.

I. Операции с денежными средствами и имуществом на сумму, равную или превышающую 600 000 рублей (или эквивалент в иностранной валюте).

II. Сделки с недвижимым имуществом, если сумма по ним равна или превышает 3 000 000 рублей (либо эквивалент в иностранной валюте). При этом обязательное условие такой сделки, как попадающей под контроль Росфинмониторинга, - переход права собственности на недвижимое имущество. Передача имущества в аренду, например, к данной операции не относится.

III. Операция по получению некоммерческой

организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 200 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 200 000 рублей, или

превышает ее.

IV. Операции с денежными средствами или иным имуществом, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, в отношении которых имеются сведения об их контактах с экстремистскими организациями или участии в такой деятельности.

Инициативное (необязательное) информирование Росфинмониторинга осуществляется финансовыми посредниками по сомнительным операциям, основными признаками которых являются:

- запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

- несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации;

- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных действующим законодательством;

- иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. Полный список признаков, указывающих на необычный характер сделки приведен в Положении Банка России от 2 марта 2012 г. № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

В Российской Федерации особое внимание в системе ПОД/ФТ отведено кредитным организациям как основным субъектам финансового мониторинга и контроля. Так, Банк России, как контрольно-надзорный орган, определяет для кредитных организаций порядок идентификации лиц, находящихся у них на обслуживании, а также установления и идентификации выгодоприобретателей. Вместе с тем, порядок идентификации бенефициарного владельца в настоящее время не установлен и можно предположить, что будут действовать требования

Закона № 115-ФЗ и Положения Банка России от 19 августа 2004 г. № 262-П.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ банки должны разрабатывать правила внутреннего контроля в целях ПоД/ФТ (далее

- ПВК), назначать специальных должностных лиц -ответственных сотрудников, обязанных обеспечивать реализацию в банке ПВК, а также принимать иные внутренние организационные меры в указанных целях. Так, в соответствии с типовыми банковскими ПВК все финансовые операции анализируются операционными сотрудниками фронт-офисов, которые в случае возникновения у них подозрений должны сообщать об этом в специальное структурное подразделение банка по ПОД/ФТ. То есть главным принципом реализации ПВК является обеспечение участия всех служащих банка независимо от занимаемой должности в рамках их компетенции в выявлении операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами и иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов или финансированием терроризма.

В целом, блок первичного финансового мониторинга, проводимого в целях ПОД/ФТ, основан на соблюдении законодательства, разработке и применении правил и программ внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ, а также иных внутренних документов организаций (финансовых посредников) в соответствии с законодательством.

Блок последующего (государственного) мониторинга. Как было сказано ранее финансовый мониторинг на государственном уровне осуществляется непосредственно ПФР России -Росфинмониторингом. Росфинмониторинг

осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, и принимает меры ПОД/ФТ. В случае возникновения каких-либо подозрений о возможном отмывании доходов Росфинмониторинг имеет право выносить постановления организациям о временном приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом до 5 рабочих дней. При наличии оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, информация об этом и необходимые сопроводительные материалы направляются в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, можно сделать вывод, что подсистема финансового мониторинга в Российской Федерации имеет сложную структуру и состоит из двух блоков (частей) - централизованной государственной (Росфинмониторинга) и децентрализованной (подразделения по ПОД/ФТ финансовых посредников). При этом наиболее уязвимая часть этой подсистемы -децентрализованная, принимающая на себя основной поток финансовых операций, среди которых отследить преступные достаточно сложно.

Правоохранительная подсистема. Главной задачей правоохранительной подсистемы является выявление, пресечение и расследование преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов, и финансированием терроризма. Субъектами правоохранительной подсистемы являются

правоохранительные органы, в компетенцию которых входит расследование данных преступлений и наказание преступников.

Так, Министерство внутренних дел (МВД России) является основным правоохранительным органом. Предупреждение, предотвращение, выявление и расследование преступлений и административных правонарушений является ответственностью МВД России. Его деятельность регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и Указами Президента Российской Федерации. В отношении ПОД/ФТ приоритетами МВД России являются:

- организационная и методологическая поддержка, координация деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по борьбе с экономической преступностью и налоговыми преступлениями;

- проведение расследований с целью раскрытия преступлений, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма;

- организация взаимодействия с Росфинмониторингом, ФСБ России и другими национальными и зарубежными правоохранительными органами.

Другим важным правоохранительным органом, занимающимся ПОД/ФТ, является Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России). Она отвечает, в том числе, за проведение антитеррористических операций, борьбу с коррупцией и организованной преступностью.

Собранные указанными ведомствами материалы о совершенных предикатных преступлениях и самом отмывании денег передаются в суд, который выносит приговор и избирает меру наказания преступникам.

Таким образом, система ПОД/Фт Российской Федерации имеет достаточно организованную структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов финансового мониторинга и правоохранительной деятельности. Предложенная модель системы ПОД/ФТ, построенная с помощью функциональнопроцессного подхода, позволяет проводить комплексный анализ субъектов системы, их ролей и порядка взаимодействия между собой, а также рассмотреть возможность включения новых актуальных субъектов финансового мониторинга, что также необходимо для разработки предложений по совершенствованию системы на макроуровне. Кроме того, проведенный анализ российской системы первичного мониторинга показал, что законодателем придается первостепенное значение кредитным организациям и их системам внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ, что подтверждает выводы, полученные при исследовании теоретической модели системы в первой главе.

Вместе с тем исследование российской системы ПОД/ФТ выявило и охарактеризовало следующие существенные недостатки, значительно снижающие качество и эффективность мер, предпринимаемых правительством в направлении ПОД/ФТ.

1) Субъективность оценок. Наиболее слабым звеном российской системы ПОД/ФТ является необходимость проведения сотрудниками финансовых посредников личной оценки финансовой операции клиента на предмет отнесения ее к «подозрительной». Российским законодательством рекомендованы лишь критерии и общие признаки операций, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Золотарев Е. В.

2) Отражение в законодательстве операций, подлежащих обязательному контролю. Так, например, преступники, изучив критерии финансовых операций, о которых банки обязаны информировать Росфинмониторинг, выстраивают соответствующим образом свои отмывочные схемы, что позволяет им избежать попадания в поле зрения правоохранительных органов.

3) Отсутствие нормативно-правовых актов детально регламентирующих отнесение той или иной операции и сделки к «подозрительной», и, исходя из этого, наличие возможности у подотчетных организаций, в частности кредитно-финансовых учреждений, в собственных интересах преуменьшать степень «подозрительности» и уклоняться от обязанности сообщения в соответствующие органы о подобных случаях.

4) Возложение на кредитные организации несвойственных функций по защите прав, свобод и безопасности граждан. Так, несмотря на закрепленную Конституцией Российской Федерации обязанность государства обеспечивать защиту прав, свобод и безопасность ее граждан, на кредитные организации возлагаются обязанности по разработке ПВК и созданию подразделений по по ПОД/ФТ, что приводит к существенному росту финансовых затрат. В связи с этим, данные расходы включаются банками в себестоимость своих услуг, что в конечном итоге увеличивает цену банковских продуктов для населения и субъектов предпринимательства.

5) Отсутствие единого перечня лиц и организаций,

причастных к экстремистской и террористической деятельности. Так, в отечественной и международной практике ПОД/ФТ не существует общей оперативно пополняемой базы данных лиц и организаций, причастных к экстремистской и террористической деятельности. Возникающие основания для включения в правительственный перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или

терроризму учитываются в нем с задержкой по мере поступления и не носят строго обязательного характера, что снижает эффективность процедуры идентификации клиентов и мониторинга операций. Кроме того, существуют множество других источников сведений и собственных национальных перечней таких лиц и организаций, что при транснациональном характере террористической деятельности недопустимо для

эффективного противодействия этой угрозе.

6) Отсутствие оперативного доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну. Так, действующее российское банковское законодательство не позволяет правоохранительным органам в короткие сроки получать доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну, и проводить эффективные оперативно-розыскные мероприятия в отношении лиц, возможно причастных к отмыванию криминальных доходов.

7) Слабая уголовная и административная

ответственность за преступления и правонарушения в сфере ПОД/ФТ. Так, предусмотренные административные штрафы, налагаемые на

должностных лиц организаций за непредставление в

уполномоченный орган сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, несоизмеримо меньше наносимого государству урона и не позволяет остановить тех лиц, кто совершает правонарушения

умышленно. В частности, за неисполнение требований Закона № 115-ФЗ установлен штраф от 50 000 рублей до

1 000 000 рублей (для юридических лиц) или

приостановление деятельности на срок до 90 суток, вместе с тем последствия осуществления терракта не поддаются оценке. Как показывает практика, наиболее часто организации привлекаются к ответственности за отсутствие правил внутреннего контроля и отсутствие в штате лиц, ответственных за соблюдение указанных правил. Кроме того, учитывая, что эти нарушения закона имеют срок давности всего год, производство по делу об административном правонарушении прекращается по истечению этого срока и правонарушители остаются ненаказанными. Другим негативным примером несовершенства мер наказания преступников является возможность привлечения их к уголовной ответственности с дальнейшим лишением свободы за отмывание доходов лишь при определенном размере легализованных средств. При этом действующие сроки лишения свободы за отмывание преступных доходов и финансирование терроризма также существенно меньше принятых за рубежом, что не позволяет уголовнокарательными методами снизить мотивацию преступников.

8) Необходимость Российской Федерации, как и всего международного сообщества, учитывать требования экстерриториального закона США «О налогообложении иностранных счетов» (FATCA), направленные на расширение, а фактически на устранение границ национальных систем ПОД/ФТ, что в ближайшем времени приведет к реорганизации самих систем и пересмотру национальных законодательств.

Список литературы:

1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № бЗ-ФЗ.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

3. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

4. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям».

5. Положение Банка России от 2 марта 2012 г. № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

6. Положение Банка России от 19 августа 2004 г. № 262-П «Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

7. Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты / Р.В. Жубрин. // М.: Волтерс Клувер, 2011. - с. 23-24.

8. Зубков В.А. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма / В.А. Зубков, С.К. Осипов. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Спецкнига, 2007. - с. 89.

9. Курныкина О.В. FATCA: борьба с уклонением от налогов с позиции силы? , Банковское дело// - М., 2013.-№ 7(235) июнь, 2013. - с. 24-28.

Reference list:

1. The Criminal Code of the Russian Federation of 13 June 1996 № 63-FZ.

2. The Code of Administrative Offences of the Russian Federation of 30 December 2001 № 195-FZ.

3. Federal Law of 7 August 2001 № 115-FZ «On Combating Legalization (laundering) of Proceeds from Crime and Terrorist financing».

4. Federal Law of 28 June 2013 № 134-FZ «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation with regard to combating illegal financial transactions».

5. Regulation of the Bank of Russia № 375-P of 2 March 2012 on the Requirements to the Rules of Internal Control in a Credit Organization for the Purpose of Combating Legalization (Laundering) of Incomes Obtained in a Criminal Way and Financing of Terrorism.

6. Regulations of the Bank of Russia № 262-P of 19 August 2004 «On the identification by credit institutions of clients and beneficiaries for the purposes of counteraction to the legislation (laundering) of incomes derived illegally and to financing terrorism».

7. Zhubrin R.V. Combating money laundering: theoretical and practical aspects / R.V. Zhubrin. / / M. : Wolters Kluwer, 2011. -P. 23-24.

8. Zubkov V.A. Russian Federation in the international system of combating legalization (laundering) of proceeds from crime and terrorist financing / V.A. Zubkov, S.K. Osipov. 2nd ed., Rev. and add. - M.: Spetskniga, 2007. - P.89.

9. Kurnykina O.V. FATCA: the fight against tax evasion from a position of strength? , Bankovskoe delo // - M., 2013. - № 7 (235) in June, 2013. - P.24-28

отмыванию преступных доходов» рекомендуется для публикации в открытой печати.

Профессор кафедры «Бухгалтерский учет в финансово-кредитных и некоммерческих организациях»

«Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации»,

доктор экономических наук

О.В. Курныкина

РЕЦЕНЗИЯ

На статью Золотарева Евгения Владимировича на тему «Анализ организационных особенностей и основных недостатков российской системы противодействия отмыванию преступных доходов»

В современных условиях наблюдается обострение проблемы отмывания преступных капиталов, при этом кризис усилил процессы рейдерства, криминала, мошенничества, создания «пирамид» и «прачечных», которые усугубляются и новыми схемами по легализации доходов, полученных преступным путем некоммерческих и благотворительных организаций, фондового рынка, операций в сфере кредитования и казино. При этом, чем быстрее развивается экономика и чем разнообразнее финансовые инструменты, тем обширнее становится «паутина» преступного капитала, и тем больше необходимы усилия по совершенствованию системы противодействия отмыванию преступных доходов. Тема поднятая в статье Золотарева Е.В. «Анализ организационных особенностей и основных недостатков российской системы противодействия отмыванию преступных доходов» является весьма актуальной в современных

условиях.

В статье проведен глубокий анализ организационных особенностей российской системы противодействия

отмыванию преступных доходов, автором выявлены и проанализированы основные ее недостатки, что является отправной точкой для разработки направлений совершенствования системы противодействия отмыванию преступных доходов и постановки задач по повышению ее эффективности и имеет важное теоретическое и

практическое значение. Новизна проведенного в статье исследования определяется комплексным подходом в

раскрытии проблем через призму совокупности субъектов контроля, используемых подходов контролирования и сопутствующих им проблем и недостатков.

Устранение описанных в статье недостатков позволит конкретизировать усилия контролирующих органов в противодействии отмыванию преступных доходов.

Статья «Анализ организационных особенностей и основных недостатков российской системы противодействия