CC BY
212
УДК 336
БОРЬБА С ЛЕГАЛИЗАЦИЕЙ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ*
Ю. А. БАБИЧЕВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и цен E-mail: [email protected] Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова
Проблемы обеспечения экономической безопасности любого государства все чаще привлекают внимание и власти, и общественности, и научных кругов. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в качестве приоритетной определена задача экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан России, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.
Государственная стратегия экономической безопасности РФ - составная часть ее национальной безопасности, ориентированная на реализацию осуществляемых в стране экономических преобразований. Она развивает и конкретизирует соответствующие положения концепции национальной безопасности с учетом национальных интересов в области экономики.
Экономическая безопасность - категория комплексная, отражающая все уровни общественной жизни. Как отмечается в работе «Формирование национальной финансовой стратегии России: путь к подъему и благосостоянию» под редакцией В. К. Сенчагова, она определяет такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социально направленное развитие страны в целом, достаточный оборонный потенциал.
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2013. № 16 (544).
Признание экономической безопасности важнейшим видом национальной безопасности позволило отнести ее обеспечение к приоритетному направлению деятельности государства и общества. Экономическая безопасность может быть достигнута только при условии эффективного правового и государственного регулирования. Мониторинг и прогнозирование факторов, подрывающих устойчивость национальной экономики, выявление возможных угроз экономической безопасности и выработка мер по их предотвращению -первостепенные задачи любого государства.
Одной из основных проблем в сфере обеспечения национальной экономической безопасности, требующей комплексного решения, стала выработка основ государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике. В 2005 г. Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция национальной стратегии противодействия легализации доходов и финансирования терроризма. На координационном совещании с руководителями правоохранительных органов В. В. Путин особо отметил, что борьба с преступлениями в экономической сфере - одна из самых актуальных, схемы по легализации преступных доходов наносят серьезный ущерб всей экономике, подрывают доверие со стороны и отечественных, и иностранных инвесторов.
История легализации преступных доходов насчитывает почти сто лет1. Методы разнообразны и
1 В США в конце 1920-х гг. - во времена так называемого «сухого закона», когда в стране стало активно развиваться не-
многоступенчаты, но подавляющее число схем легализации тем или иным образом связано с банковской деятельностью. Банки как организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, занимают центральное место в мировой финансовой системе и законодательно являются участниками системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, играя решающую роль в предупреждении и выявлении фактов отмывания денежных средств и передаче сведений в соответствующие органы.
Во второй половине 1980-х гг. основными источниками незаконных доходов являлись торговля наркотиками и следующие финансовые преступления:
- банковское мошенничество;
- подлог;
- обман в сфере вложений в ценные бумаги;
- злостное банкротство и др.
Операции организованной преступности остаются одним из существенных источников «грязных» денег. Криминальные группы по всему миру принимают участие в различных видах преступной деятельности. Помимо торговли наркотиками они получают доходы за счет предоставления займов на кабальных условиях, игорного бизнеса, мошенничества с ценными бумагами, проституции, торговли оружием и людьми, угона автомобилей и многих других способов. Значительные капиталы в наличной или другой форме поступают в банки европейских стран из государств бывшего СССР и Восточной Европы. Отдельные регионы имеют как общие, так и отличительные особенности в деятельности преступных группировок и процессах отмывания капиталов. Следовательно, у них наработаны и собственные методы противодействия легализации средств, полученных незаконными путями.
В США раньше, чем в других странах, власти столкнулись с проблемой оборота теневого капитала и осознали необходимость разработки мер по противодействию его легализации. Поэтому в настоящее время Соединенные Штаты обладают наиболее обширным опытом в этой сфере. При разработке нормативной базы противодействия легализации преступных доходов основной акцент был сделан на выработку и закрепление специаль-
законное производство, ввоз и продажа алкогольных напитков, появился термин «отмывание нелегальных доходов». Легализовать доходы от запрещенной деятельности преступники придумали через сеть прачечных: дневная выручка от этого вполне законного предприятия смешивалась с «грязными» деньгами и декларировалась как легально полученный доход.
ных мер предупреждения этого явления. Начиная с 1970 г. властями проводится детальная проработка превентивных способов противодействия легализации преступных доходов. Началом формирования механизма регулирования движения наличных средств и контроля за преступно нажитым имуществом можно считать принятие Конгрессом США законов о банковской тайне и о контроле над организованной преступностью.
Закон о банковской тайне был принят в целях предупреждения использования финансовых учреждений в качестве посредников при отмывании денежных средств. Им определен контрольно-следственный механизм в форме истребования документального сообщения о проводимых сделках.
Закон о контроле над организованной преступностью расширил полномочия федеральных банковских учреждений, закрепив их право взаимодействовать с иностранными банковскими регуляторами.
Дальнейшее развитие законодательного регулирования направлено на повышение эффективности противодействия нелегальному обороту денежных средств, совершенствованию контрольных процедур и системы наказания. После событий 11.09.2001 в экстренном порядке в целях предупреждения, выявления и преследования терроризма и отмывания денежных средств был принят закон «О единении и укреплении Америки посредством предоставления соответствующих орудий, необходимых для выявления и препятствования терроризму». В условиях активизации международных преступных групп в борьбу с отмыванием денег начали включаться другие развитые страны. В качестве реакции на возрастающие угрозы международной стабильности и безопасности со стороны транснациональной организованной преступности международным сообществом организована глобальная система противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
На международном уровне выработка рекомендаций по борьбе с отмыванием денег была начата Комитетом по правилам и методам контроля за банковскими операциями (Базельским комитетом), в который входят представители центральных банков Бельгии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, США, Франции, Швейцарии, Швеции и Японии. В декабре 1988 г. Комитет принял декларацию «О предотвращении использования банковской системы в целях отмывания денег, полученных преступным путем».
Международные усилия по предотвращению отмывания денег также опираются на следующие документы:
- Конвенцию ООН «О борьбе с незаконной перевозкой наркотиков и психотропных средств» 1988 г.;
- Рекомендации группы старших экспертов по транснациональной организованной преступности совещания министров «Большой восьмерки» (Париж, 12.04.1996);
- Конвенцию Совета Европы «Об «отмывании», расследовании и конфискации преступных доходов» 1990 г.;
- другие документы.
Необходимость координации действий национальных правоохранительных органов на международном уровне послужила причиной создания специальной международной комиссии по борьбе с отмыванием денег. Среди прочих резолюций саммита «Большой семерки», проходившего в Париже в 1989 г. по вопросам распространения наркотиков, был принят документ о создании ФАТФ (Financial Action Task Force) - организации, основной целью которой на тот момент было противодействие банковским и иным финансовым операциям, приводившим к финансированию наркоторговли. Перед ФАТФ ставилась еще одна задача - подготовить методику противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем. Таким образом, была создана межправительственная организация, основной целью которой являлась разработка и реализация политики, направленной на борьбу с отмыванием денег. После известных терактов в США в работе ФАТФ появилось новое направление - борьба с финансированием международного терроризма.
Первые реальные шаги Российской Федерации в этом направлении относятся к 2001 г., когда был принят Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Тогда же был создан новый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующий деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти, - Комитет по финансовому мониторингу (КФМ)2.
Президент России В. В. Путин 21.11.2006 на координационном совещании с руководителями правоохранительных органов акцентировал внимание на необходимости скорейшего принятия законодательных и нормативно-правовых актов, необходимых для реализации. В частности, речь
2 В настоящее время - Федеральная служба по финансовому мониторингу.
шла о Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции ООН против коррупции, Конвенции ООН против транснациональной орг-преступности.
Развитие этого направления деятельности проходило в рамках ФАФТ, где Россия - полноправный участник, начиная с 2003 г. Было принято огромное количество разъясняющих документов. Сам Федеральный закон от 07.08.2001 №° 115-ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» претерпел значительные изменения: в основном в плане уточнения конкретных направлений деятельности в рамках разработанной ФАФТ концепции в аспекте российских реалий. Согласно российскому законодательству в борьбу с отмыванием денежных средств вовлечены все организации, занимающиеся операциями с денежными средствами и иным имуществом, путем процедур обязательного контроля за такими операциями.
Обязанность коммерческих банков - выступать в качестве агентов финансового контроля за совершением соответствующих сделок, перечень которых установлен законом. Для кредитных организаций установлено, что надзорным контрольным органом является Банк России, который согласовывает правила внутреннего контроля кредитных организаций. Через Банк России проходят сообщения, подлежащие обязательному контролю, направляемые в ФСФМ. На него также возложены функции воздействия на кредитные организации.
Для исполнения возложенных на коммерческие банки функций агентов финансового контроля они обязаны создавать службы внутреннего контроля, в функции которых входит:
- исключение вовлечения кредитной организации и участия ее служащих в противоправной деятельности, в том числе легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма;
- своевременное представление в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимых сведений в органы государственной власти и Банк России.
Также в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма банки обязаны:
а) разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления;
б) назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение этих правил и реализацию программ;
в) предпринимать иные внутренние организационные меры.
Правила внутреннего контроля должны включать:
- порядок документального фиксирования необходимой информации;
- порядок обеспечения конфиденциальности информации;
- квалификационные требования к подготовке и обучению кадров;
- критерии выявления и признаки необычных сделок с учетом особенностей деятельности этой организации.
Правила внутреннего контроля до весны 2012 г. разрабатывались с учетом методических рекомендаций Банка России и утверждались в установленном порядке.
Весной 2012 г. кредитные организации России стали приводить свою деятельность в соответствие с новыми требованиями к правилам внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ3, утвержденными положением Банка России от 02.03.2012 № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В документе реализованы последние рекомендации ФАТФ. Впервые изложенный подход к составлению правил внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ стал не рекомендательным, а обязательным.
Несмотря на значительные шаги, предпринятые в деле противодействия легализации незаконных доходов с 2001 г., практически реальная работа началась только с 2004 г.4. По данным экспертов, пик применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям РФ за нарушения в области противодействия отмыванию денег приходится на 2005-2007 гг. В целом Банком России за неоднократные нарушения законодательства и нормативных актов в области ПОД/ФТ в 2004-2011 гг. отозвано 137 лицензий на осуществление банковских операций, в том числе 109 отзывов приходятся на 2005-2007 гг.
В настоящее время на фоне значительных изменений в законодательстве динамика результатов проверок изменилась в сторону уменьшения радикальных мер воздействия со стороны регулятора -Банка России. Произошло качественное изменение подхода банков в части принятия мер внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ.
3 Данное сокращение обозначает: противодействие отмыванию доходов/финансированию терроризма.
4 13.05.2004 Банк России принял решение об отзыве лицензии на банковскую деятельность у Содбизнесбанка.
Для оказания содействия государствам евразийского региона в создании и развитии национальных систем противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма 06.10.2004 на учредительной конференции в Москве была создана региональная организация по типу ФАТФ: Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ). ЕАГ является ассоциированным членом ФАТФ с июня 2010 г.
Деятельность Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма направлена на оказание содействия государствам региона в создании надлежащих правовых и институциональных основ ПОД/ФТ, соответствующих стандартам ФАТФ. В этих рамках ЕАГ:
- проводит взаимные оценки национальных систем ПОД/ФТ своих государств на основе методологии ФАТФ;
- исследует типологии отмывания денег и финансирования терроризма;
- реализует программы технического содействия государствам - членам ЕАГ, включая обучение кадров.
Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма оказывает значительное влияние на развитие международной системы ПОД/ФТ наряду с ФАТФ, другими региональными группами, Всемирным банком, Международным валютным фондом, Управлением ООН по наркотикам и преступности, а также Группой подразделений финансовой разведки «Эгмонт». Важность международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ признана государствами - членами ЕАГ при подписании декларации об ее учреждении, а обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества на региональном уровне и интеграции государств - членов ЕАГ в международную систему ПОД/ФТ названо основной целью. В связи с этим одной из главных задач ЕАГ является координация программ международного сотрудничества и технического содействия со специализированными международными организациями, структурами и заинтересованными государствами.
Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма поступательно развивает сотрудничество с различными международными и региональными организациями и структурами, занимающимися вопросами противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, и
ведет диалог с отдельными государствами, которые получили статус наблюдателя в ЕАГ.
Основная роль региональных групп по типу ФАТФ (РГТФ) заключается в проведении взаимных оценок соответствия национальных систем ПОД/ ФТ своих государств стандартам ФАТФ на основе методологии ФАТФ. Под взаимностью подразумевается, что представители всех государств - членов РГТФ оценивают другие государства по очереди - в соответствии с графиком оценок.
В качестве основы для взаимных оценок используется методология ФАТФ по оценке соответствия стандартам в сфере ПОД/ФТ, регулярно дорабатываемая и обновляемая. Данной методологией при проведении оценок национальных систем ПОД/ФТ руководствуются МВФ, Всемирный банк и все региональные организации по типу ФАТФ.
К настоящему времени российская система ПОД/ФТ значительно эволюционировала: созданы нормативно-правовая и информационная базы, кредитные организации осознали эффективность модели внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ, основанной на принципе риск-ориентированного подхода.
Таким образом, роль кредитных организаций в решении сложной задачи противодействия нелегальному обороту денег законодательно определена, выработан новый взгляд на порядок реализации государственных программ в целях ПОД/ФТ для дальнейшего развития российских банков и экономики в целом. Со стороны регулятора (Банка России) предупредительные меры стали преобладать над принудительными. Аналитики подтверждают правильность выбранного курса на предотвращение вовлечения кредитных организаций в противоправную деятельность путем оптимального соотношения действий со стороны государственного надзора.
Тем не менее о необходимости дальнейшей работы в этом направлении свидетельствуют исследования российских практиков и заявления руководства страны. Требуется устранение существующих пока несоответствий и недоработок, особенно в части унификации и стандартизации нормативных документов для облегчения процесса контроля и обеспечения большей прозрачности документации. Следует наращивать степень интеграции в меж-
дународную систему, расширяя взаимодействие с международными организациями и учитывая опыт зарубежных стран по обеспечению финансовой безопасности. Насущными вопросами в проблеме противодействия легализации противозаконных доходов остаются:
- значительная доля неофициальных доходов как населения, так и бизнеса, что также требует совершенствования нормативно-правовой базы (особенно в части налогового законодательства);
- распространение коррупции среди государственных, исполнительных и судебных органов власти. С коррупцией связана десятая часть всех уголовных дел, находящихся в производстве Следственного комитета РФ. Всего таких дел - 20 тыс., и 16 тыс. из них - в отношении чиновников и должностных лиц.
Президент России В. В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 отмечает, что необходимо исправлять недоработки в судебной и правовой системе, ввести публичную отчетность надзорных органов: «Мы продолжим наступление, безусловно, на коррупцию, которая уничтожает ресурс национального развития... ни одна бизнес-структура не должна пользоваться привилегиями от близости к исполнительной, законодательной или судебной власти, причем любого уровня. Необходимое условие действенности борьбы с коррупцией - активное гражданское участие, эффективный общественный контроль. Нам нужна целая система мер по деофшо-ризации нашей экономики. Надо наладить планомерную работу по упорядочению законодательства, при этом раз и навсегда отказаться от презумпции виновности бизнеса, от обвинительного уклона в правоохранительной и судебной практике».
Список литературы
1. Бабичева Ю. А. Транспарентность финансовых операций в обеспечении финансовой безопасности государства. М.: Экономика. 2009.
2. Давыдов В. С. Легализация преступных доходов - уникальный криминальный феномен XXI века. URL: http://www. yurclub. ru/docs/criminal/ article79.html.
3. Финансовый мониторинг: управление рисками отмывания денег в банках. М.: КноРус. 2012.
