CC BY
55
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ВОЕННОЙ ОБЛАСТИ
Х.М. Джантаев
Центр исследований экономических проблем СНГ Совет по изучению производительных сил (СОГТС) РАН
У п. Вавилова, 7, 117997 Москва, Россия
В работе рассматриваются организационно-правовые основы обеспечения деятельности Министерства обороны по выполнению международных договоров Российской Федерации в военной области.
При выполнении международных договоров в военной области Министерство обороны Российской Федерации, как орган государственной власти, руководствуется Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами Российской Федерации, указами Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, межправительственными соглашениями России в военной области, а также издает нормативные акты и заключает межведомственные соглашения с иностранными государствами по вопросам, отнесенным к его ведению [3, с. 92]. Из анализа, действующего законодательства, видно, что ратифицированные договоры могут отменять или устанавливать любую правовую норму, за исключением конституционной. Договоры, утвержденные Правительством Российской Федерации, обладают таким же статусом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов. Соглашения межведомственного характера (например, заключенные по линии министерств обороны различных стран) не подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции и п. 2 ст. 5 Федерального Закона 1995 г. и пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства. На наш взгляд, при ратификации международных договоров в военной области было бы целесообразно делать указание в федеральном законе о ратификации на Министерство обороны России, как на орган государственной власти, участвующий в выполнении международного договора. Данное указание необходимо для того, чтобы нормативные акты, издаваемые Министерством обороны в целях реализации федерального закона, были обязательны для всех организаций и должностных лиц.
Правовой акт федерального органа исполнительной власти представляет собой письменный документ, изданный означенным органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством или ведомством возложенных на них функций [4, с. 100-107]. Министерства и ведомства обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своей компетенции. В Министерстве обороны в целях реализации полномочий по выполнению международно-правовых норм издаются нормативно-правовые акты обязательные для нижестоящих органов, в которых содержатся объявление договора для руководства, разъяснения и толкование его положений, порядок тех или иных процессуальных действий в связи с договором, отсылочные нормы к договору.
Непосредственным юридическим основанием действия норм международного права в правовой системе России являются отсылочные нормы к ним, содержащиеся в российском праве. Необходимо отметить, что не всякое упоминание в законе норм международного права является отсылкой. В ряде случаев такое упоминание — лишь указание на соответствие внутреннего права международному. Действующее законодательство содержит сравнительно большое количество отсылок и оснований к их классификации.
В зависимости от иерархического уровня актов выделяются отсылки в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах, в подзаконных актах. Отсылки бывают безадресные, вообще к нормам международного права или международным договорам, и конкретные, к определенному договору, которые встречаются, как правило, в актах о порядке исполнения того или иного договора.
В зависимости от их характера отсылки могут представлять собой либо общие положения о непосредственном действии, о регулировании отношений нормами международного права, либо содержат прямые предписания о международном праве как применимом праве при решении конкретных вопросов соответствующими органами. Отсылочные нормы могут действовать в качестве правовой основы деятельности органов. Отсылки обеспечивают равнозначное или одновременное действие норм международного права и российского права, либо, наоборот, говорят об альтернативном действии тех или иных норм.
В целом массив отсылочных норм обеспечивает в разных вариантах возможность действия норм международного права, совместимых с требованиями ч. 4 ст. 15 Конституции России, в правовой системе России. Виды отсылочных норм определяют различие вариантов действия норм международного права [2]. Как правило, принято различать три варианта: самостоятельный, приоритетный, совместный (с нормами внутреннего права). Необходимо отметить, что о самостоятельном действии норм международного права мы говорим с большой долей условности, так как даже при приоритетном действии нормы международного права должны обеспечиваться внутренними нормами. Таким образом, можно определить, что действие норм международного права в правовой системе России — всегда совместное их действие с нормами российского права, следовательно, механизм действия и реализации норм международного права смещен из сферы межгосударственной в сферу внутригосударственную [6]. Стадия возникновения норм международного права всегда проходит в области международных отношений и является первичной и определяющей по отношению к стадии возникновения внутригосударственных норм, принятых во их исполнение. Схему действия норм международного права можно представить в следующем виде: «норма — конкретизирующий акт — адресат».
Ведомственные нормативные акты, в том числе акты Министерства обороны Российской Федерации, в определенной мере позволяют судить о реальном соотношении законности и целесообразности в динамике функционирования правовой системы. Такие акты значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований. Нормативные акты Министерства обороны вводят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали, которые способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п. Ведомственные акты обладают значительной силой регламентирующего воздействия, особенно в вопросах разграничения интересов и правомочий. Это обеспечивается наличием аппарата исполнительных органов, наделенных властными полномочиями и входящих в систему Министерства обороны и обязанных руководствоваться соответствующими нормативными актами. На наш взгляд, существенной особенностью нормативных актов Министерства обороны Российской Федерации, изданных в пределах своей компетенции и в целях выполнения международных договоров в военной области, является то, что они обязательны не только для органов и должностных лиц, входящих в систему Мини-
стерства обороны, но и для всех государственных органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении выполнения международных договоров в военной области1.
В пределах своих полномочий Министерство обороны издает нормативный акт, т.е. совершает в достаточной мере инициативное действие по наделению подчиненных либо подведомственных ему должностных лиц и органов военного управления правами и обязанностями. Ведомственный акт всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа [5, с. 46]. Действие акта во времени, пространстве и по кругу лиц ограничено пределами той функции, во исполнение которой он издан, в данном случае — выполнение международных договоров в военной области. Место акта в иерархической системе юридических норм должно быть производно от позиции, занимаемой издавшим его органом управления во властно-правовых структурах и, следовательно, оцениваться с точки зрения последовательной очередности правоустанавливающих норм (международно-правовые, конституционные, введенные законом или судебным решением, предусмотренные подзаконным актом федерального органа исполнительной власти и т.д.). Таким образом, ведомственное нормотворчество должно отвечать двум условиям: соблюдение рамок компетенции соответствующего министерства и непротиворечие ведомственных норм нормам, обладающим большей юридической силой.
В преамбуле нормативно-правовых актов Министерства обороны, издаваемых во исполнение международных договоров в военной области, необходимо, по нашему мнению, делать ссылку на данный международный договор. Во-первых, регламентировать все отношения, возникающие при выполнении международного договора, достаточно проблематично и при возникновении определенных коллизий участники этих отношений руководствуются целями и нормами международного договора, во-вторых, для информации участников (в том числе и должностных лиц) этих международных отношений.
Содержащиеся в законе отсылочные нормы не в полной мере решают задачу выполнения международных договоров. Представляется, что здесь необходимо использовать инкорпорацию международно-правовых норм в военное законодательство РФ. Необходима более детальная конкретизация в действующем законодательстве обязанностей должностных лиц, участвующих в выполнении международных договоров в военной области.
На наш взгляд, также, следует установить конкретные основания, в каких случаях необходимо принятие нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств Российской Федерации в военной области.
Необходимость в издании нормативного акта Министерством обороны определяется сложившейся обстановкой. Это возникшая ситуация не может быть разрешена с помощью существующей нормативно-правовой базы, которая может предполагаться законодателем при издании закона (тогда сам текст документа содержит поручение предпринять действия), но может и не быть указана в тексте, а логически вытекать из него, требуя обязательных ведомственных разъяснений. Нормативный акт Министерства обороны может издаваться при возникновении проблемы в ходе применения действующего законодательства при выполнении международного договора в военной области.
Возможность реального действия норм международного права в правовой системе России зависит не только от правовых условий, создающих нормативные предпосылки, но и от организационных условий. Выполнение международноправовых норм органами государственной власти является реализацией2 международного права во внутригосударственной сфере. Реализация права — это осуществление юридически закрепленных и гарантированных государством возможностей, проведение их в жизнь в деятельности людей и их организаций [16, с. 376]. В общем виде реализацию права можно рассматривать как воплощение властных велений полномочных органов и должностных лиц в реальные общественные отноше-
ния. Механизм реализации закона представляет собой организованную совокупность специфических юридических средств, при помощи которых государственновластные веления закона претворяются в реальные общественные отношения. В отношении международного права, по нашему мнению, реализация права представляет собой осуществление юридически закрепленных и гарантированных государством прав и обязанностей субъектов выполнения международно-правовых норм. Реализацию международно-правовых норм условно можно разделить на две части: юридический механизм реализации и формы фактической реализации. Юридический механизм реализации определяется особенностями правовой системы страны [1, с. 350-360; 15; 17]. В российской правовой системе можно выделить следующие этапы правореализации:
- обеспечение действия международно-правовых норм во внутригосударственной сфере, придание им внутригосударственной формы;
- перевод предписаний закона в конкретное содержание субъективных прав и обязанностей: конкретизация закона в подзаконных нормативных актах; разъяснения норм закона в актах официального толкования, процессуальные нормы, регулирующие процедуры принятия, применения и принудительного исполнения закона;
- деятельность государственных органов по подготовке и принятию правовых актов;
- непосредственная деятельность субъекта выполнения международноправовых норм, то есть как, когда и в каких пределах будут реализованы его права и исполнены его обязанности. Иными словами, каким образом юридически закрепленная возможность преобразуется в фактическую действительность.
Выполнение норм международного права осуществляется в следующих формах: соблюдение, исполнение, использование, применение. При соблюдении реализуются запретительные и охранительные нормы, необходимо воздержание от определенных действий, то есть пассивное поведение. Исполнение предусматривает реализацию обязывающих норм, для чего требуется активное поведение. При использовании реализуются управомочивающие нормы, в которых предусмотрены субъективные права. Применение — властная деятельность компетентных органов при решении определенного вопроса, в результате чего выносится соответствующий акт.
Совокупность органов и принимаемых ими мер образуют внутригосударственный организационный механизм реализации норм международного права [7, с. 136]. Через их деятельность непосредственно осуществляется обязанность государства по выполнению его международных обязательств. Органы, отвечающие за выполнение конкретного международного договора, определяются либо в самих договорах3, либо в национальном законодательстве4.
Закон о договорах говорит не только об обеспечении действия, но о более общей задаче обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации и возлагает данную обязанность, прежде всего, на Президента, Правительство и федеральные органы исполнительной власти (ст.32). Президент России и Правительство Российской Федерации издают указы и постановления, в которых устанавливаются Положения об органах, принимающих участие в выполнении международных договоров, меры по обеспечению реализации договоров, особенности правового регулирования в определенных сферах.
В Положениях о министерствах и ведомствах среди основных задач или полномочий называется обеспечение выполнения международных договоров в определенной сфере. Так, в соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации основными задачами и функциями Министерства обороны являются:
- координация деятельности федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обороны (подпункт 4 пункта 6);
— участие в международном сотрудничестве по военным вопросам (подпункт 11 пункта 6);
— осуществление сотрудничества с военными ведомствами иностранных государств;
— заключение в установленном порядке соглашений с соответствующими ведомствами государств — участников Содружества Независимых Государств и иных иностранных государств;
— участие в осуществлении военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями;
— участие в переговорах по проблемам безопасности, сокращения (ограничения) вооружений и вооруженных сил, а также по другим военным вопросам;
— организация выполнения в Вооруженных Силах и выполнение в пределах своей компетенции международных договоров Российской Федерации, а также участие в наблюдении за их выполнением другими государствами — участниками этих договоров;
— оказание в установленном порядке иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала (подпункты 34— 38 пункта 7).
Нормативные акты о мерах по обеспечению реализации договоров намного конкретнее вышеназванных Положений, поскольку специально посвящаются этим вопросам, содержат ряд положений различного характера:
— графики необходимых мероприятий, перечень первоочередных мер;
— утверждение координирующего органа ;
— определение ответственных органов;
— источники финансирования;
— поручения конкретным органам;
— подготовку информации или докладов, признание утратившими силу старых актов либо разработку необходимых актов.
Сказанное можно проиллюстрировать следующим примером: с целью организации непрерывного обмена информацией о пусках баллистических ракет и космических ракет-носителей, получаемой от систем раннего предупреждения Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, а также для возможного обеспечения реализации многостороннего режима обмена уведомлениями о пусках баллистических ракет и космических ракет-носителей, п. 1 ст. 1 Меморандума о договоренности между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о создании совместного Центра обмена данными от систем раннего предупреждения и уведомлениями о пусках ракет от 4 июня 2000 г., предусмотрено создание в г. Москве совместного центра обмена данными от систем раннего предупреждения и уведомлениями о пусках ракет, именуемого Центром обмена данными (ЦОД). Исполнительными органами Сторон для осуществления работ по реализации настоящего Меморандума являются Министерство обороны Российской Федерации и Министерство обороны Соединенных Штатов Америки;
В целях выполнения международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из рамочного документа Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) «О легком и стрелковом оружии», принятого 24 ноября 2000 г. на Форуме по сотрудничеству в области безопасности ОБСЕ и одобренного на заседании Совета Министров иностранных дел государств — участников ОБСЕ 27—28 ноября 2000 г., Правительство Российской Федерации постановило обеспечить в пределах своей компетенции Министерству обороны реализацию рамочного документа ОБСЕ «О легком и стрелковом оружии». Пунктами 2 и 5 Положения о предоставлении Российской Федерацией информации, предусмотренной указанным документом, предусмотрено, что Министерство обороны готовит и направляет в Министерство иностранных дел информацию о национальной системе маркировки легкого и стрелкового оружия, о национальной технике и процедуре уничтожения
легкого и стрелкового оружия, а также информацию общего характера о национальной процедуре управления запасами легкого и стрелкового оружия и обеспечения их безопасности. Кроме того, совместно с Министерством внутренних дел готовит и направляет, начиная с 2002 года, ежегодно, до 1 июня, в Министерство иностранных дел информацию о количестве легкого и стрелкового оружия, уничтоженного на территории Российской Федерации в предыдущем году.
В целях реализации требований Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» от 19 июля 1998 г. и Указа Президента Российской Федерации от 20 августа 1997 г. (№907) «О мерах по усилению государственного контроля внешнеторговой деятельности в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» приказом Минторга России от 21 октября 1998 г. (№11) утверждена Инструкция о порядке предоставления российскими организациями отчетов о внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. (№833) «Об утверждении Порядка рассмотрения официальных обращений иностранных заказчиков и межведомственного согласования решений о проведении внешнеэкономических операций с продукцией военного назначения» и от 29 сентября 1998 г. (№1132) «О первоочередные мерах по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения», приказом Минюста России от 7 декабря 1998 г. (№179) утверждена Инструкция о порядке предоставления документов, необходимых для согласования с Министерством юстиции Российской Федерации проектов решений Президента Российской Федерации и/или Правительства Российской Федерации о проведении внешнеэкономических операций с продукцией военного назначения, приказом Минэкономики России от 7 мая 1999 г. (№242) утверждено Временное распределение функций в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами.
Постановления по вопросам правового регулирования в определенных сферах содержат конкретные права и обязанности органов исполнительной власти в связи с выполнением международного договора. Так, Правила физической защиты ядер-ных материалов [11] обязывают Министерство обороны обеспечить в рамках его полномочий выполнение международных обязательств. В целях улучшения организации охраны объектов Министерства обороны приказом Министра обороны РФ от 30 декабря 2001 г. (№541) «О ведомственной охране Министерства обороны Российской Федерации» была введена в действие Инструкция по организации деятельности ведомственной охраны Министерства обороны Российской Федерации, которая разработана в соответствии с Федеральным законом «О ведомственной охране» [12], Положением о ведомственной охране Министерства обороны [13] и определяет организацию деятельности ведомственной охраны Министерства обороны. В п. 3 данной Инструкции говорится, что подразделения военизированной ведомственной охраны создаются для охраны и защиты особо важных и режимных военных объектов. Они также устанавливают, что для осуществления международной транспортировки необходимо заключить соглашение между компетентными органами государств, в котором на основании национальных и международных правил и (или) соответствующих межправительственных соглашений определяются время, место и процедуры передачи ответственности за обеспечение физической защиты материалов.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Министерству обороны необходимо обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постанов-
лений и распоряжений Правительства страны, а также, по своей инициативе, собственные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с внутренним законодательством, а также, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств6. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений Министерства обороны с учетом их функций и компетенции (Главное управление международного военного сотрудничества Министерства обороны, Управление внешних сношений Министерства обороны и др.). При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба Министерства обороны. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, обеспечивают выполнение обязательств другими участниками договоров. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивающие реализацию международно-правовых норм; выделять необходимые материально-финансовые средства для их реализации; осуществлять организационноуправленческие мероприятия, которые необходимо провести в соответствии с этими актами; контролировать результаты действия проводимых мероприятий и готовить предложения по их совершенствованию; осуществлять сбор и давать оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере [8, с. 267].
Министр обороны вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам обороны; издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами; издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные правовые акты, а в необходимых случаях — совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение; отменяет правовые акты органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил РФ, противоречащих федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента РФ, Правительства РФ или Министра обороны.
Основные требования к организации законопроектной работы, подготовке планов законопроектной работы, оформлению законопроектов и сопутствующих документов, участию федеральных органов исполнительной власти в законодательной деятельности обеих палат парламента изложены в Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти.
В Министерстве обороны обязанность по правовому обеспечению законопроектных работ, анализу законопроектов, поступающих из органов государственной власти РФ, подготовке заключений по ним для доклада Министру обороны и его заместителям, правовой экспертизе законопроектов, разрабатываемых в Министерстве обороны, возложена на подразделения юридической службы. На эти направле-
ния возложена также обязанность по определению в установленном порядке соответствия представленных проектов приказов и директив Министра обороны и его заместителей международным обязательствам Российской Федерации, действующему законодательству России, а также принятию мер в пределах своих полномочий по устранению выявленных нарушений. Особое место в системе юридической службы занимают отделы, являющиеся структурными подразделениями Управления делами Министерства обороны и выполняющие задачу юридического обеспечения Министерства. К их ведению отнесены направления: правовая экспертиза нормативных актов, актов органов государственной власти и военного управления; правовое обеспечение международного военного сотрудничества и законопроектных работ.
На стадии признания обязательности выполнения международного договора в военной области в форме федерального закона Министерство обороны может принимать непосредственное участие в подготовке данного закона. В соответствии со ст. 101 (ч. 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума образует из числа депутатов палаты, комитеты и комиссии Государственной Думы. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой и осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы [10]. В Государственной Думе образован и функционирует комитет по обороне [10]. Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы могут создавать рабочие группы из числа членов данных комитета, комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов . В целях конкретизации межгосударственных международных договоров Правительство России заключает межправительственные соглашения. В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О принципах взаимного технического и материального обеспечения их вооруженных сил» (заключенного в Москве, 2 марта 1994 г.) разработка, производство и поставка вооружения, боеприпасов и военной техники для вооруженных сил сторон осуществляется через соответствующие государственные органы по согласованным между ними планам заказов и поставок военной продукции за счет оборонных бюджетов с сохранением и развитием производственно-хозяйственных связей. Гарантии по качеству вооружения, военной техники и имущества, изготавливаемых предприятиями сторон, устанавливаются их договорными обязательствами. В договоре может быть предусмотрено присутствие представителя заказчика на предприятии-изготовителе. Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о контроле за качеством продукции, поставляемой для Вооруженных Сил Российской Федерации и Вооруженных Сил Республики Узбекистан (Ташкент, 27 июля 1995 г.), установлено, что заказчиками обеих сторон являются их оборонные ведомства. Представители заказчика на предприятиях государства-поставщика по согласованию между оборонными ведомствами двух стран могут осуществлять контроль качества и приемку продукции в интересах государства-поставщика.
Международные договоры межведомственного характера заключаются федеральными органами исполнительной власти в целях реализации и конкретизации межправительственных и межгосударственных международных договоров [18, с. 219]. Необходимо отметить, что Министерство обороны не может заключать отдельные международные договоры межведомственного характера вне вопросов, определенных в межгосударственных международных договорах в военной области, так как, во-первых, международные договоры России в военной области подлежат обязательной ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации, во-вторых, международные договоры межведомственного характера обязательны лишь для заключивших их ведомств. Кроме того, обязательства, предусмотренные
международным договором межведомственного характера, не должны противоречить нормативным актам, изданным органами, вышестоящими по отношению к органу, от имени которого заключается международный договор. Иными словами, международные договоры межведомственного характера Министерство обороны заключает в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, а также по вопросам, определенным вышестоящими органами государственной власти.
В Министерстве обороны разработана и введена в действие приказом Министра обороны от 21 января 1997 г. (№25) Инструкция о порядке подготовки, оформления и выполнения международных договоров в Министерстве обороны. Инструкция подготовлена на основе Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и определяет порядок разработки в Министерстве обороны проектов международных договоров России межгосударственного, межправительственного, межведомственного характера, их согласования, обсуждения, подготовки к подписанию, технического оформления, а также обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации и порядок их учета и хранения. Контроль за реализацией международных договоров в Вооруженных Силах возлагается на Главное управление международного военного сотрудничества Министерства обороны. Положение о Главном управлении международного военного сотрудничества разработано на основании Положения о Министерстве обороны Российской Федерации и утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. (№475). Главное управление непосредственно подчиняется Министру обороны Российской Федерации. В процессе своей деятельности Главное управление взаимодействует с центральными органами военного управления Вооруженных Сил, а в пределах своей компетенции и с органами государственной власти и федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, а также с соответствующими органами государств-участников международных договоров. Главное управление международного военного сотрудничества предназначено для планирования и организации выполнения мероприятий военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, подготовки и проведения переговоров по вопросам военной безопасности, контроля за реализацией международных договоров в военной области, осуществления контроля за реализацией заключенных международных договоров в военной области, координации деятельности центральных органов военного управления Вооруженных Сил по вопросам реализации международных договоров в военной области.
В соответствии с Положением о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. (№901), военный округ является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты РФ, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. В состав военного округа как объединения Вооруженных Сил входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил и военные комиссариаты, находящиеся на его территории, по перечням, утверждаемым Министром обороны и начальником Генерального штаба.
Руководство военным округом осуществляет Министр обороны. Генеральный штаб осуществляет оперативное управление военным округом в соответствии с решениями Министра обороны и обеспечивает контроль за их исполнением. Для военного округа являются также обязательными директивы и указания заместителей Министра обороны по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Пунктом 11 данного Положения предусмотрено, что в соответствии с международными соглашениями в подчинение командующего войсками военного округа могут передаваться войска и силы государств — участников Договора о коллектив-
ной безопасности от 15 мая 1992 г., выделенные в состав коалиционных (региональных) группировок войск (сил).
В соответствии с указанным Договором в состав коалиционной (региональной) группировки войск (сил) могут выделяться объединения, соединения и воинские части Вооруженных Сил, ранее непосредственно, оперативно или по специальным вопросам подчиненные командующему войсками военного округа.
Управление военного округа в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства, приказами и директивами Министра обороны и его заместителей, совместными нормативными правовыми актами Министра обороны и федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в состав которых входят войска, воинские формирования и органы, директивами Генерального штаба, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также Положением.
Командующий войсками военного округа в рамках выполнения международных соглашений:
— проводит по решению Министра обороны, Генерального штаба совместные мероприятия по оперативной подготовке с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на территории военного округа, а также с вооруженными силами государств — участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.;
— организует всестороннее обеспечение деятельности войск (сил);
— организует обеспечение в установленном порядке войск (сил) вооружением, военной техникой, другими материальными и финансовыми средствами, контроль за законностью и целесообразностью их расходования, а также правильностью хранения и использования вооружения, военной техники и других материальных средств;
— издает приказы, директивы, инструкции и иные нормативные правовые акты, дает указания, организует и проверяет их исполнение.
Приказы и директивы командующего войсками военного округа, изданные по вопросам обороны в пределах задач, возложенных на военный округ, обязательны для исполнения всеми объединениями, соединениями, воинскими частями и организациями Вооруженных Сил, другими войсками, воинскими формированиями и органами, дислоцирующимися на территории военного округа.
Командующий войсками военного округа осуществляет также иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами, приказами и директивами Министра обороны и директивами Генерального штаба. Представляется, что в перечень нормативных актов, регулирующих деятельность должностных лиц и органов военного управления военного округа, необходимо включить иные нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные на основе и во исполнение международных договоров Российской Федерации в военной области.
Таким образом, в процессе выполнения международных договоров в военной области Министерством обороны участвуют органы военного управления, входящие в общий состав Вооруженных Сил Российской Федерации, а именно: главные (центральные) управления Министерства обороны, начальники которых отвечают за выполнение в Вооруженных Силах задач по специальным, отнесенным к их ведению, вопросам, дают по ним обязательные указания соответствующим должностным лицам видов Вооруженных Сил, округов, флотилий, родов войск, специальных войск, отдельных управлений и контролируют их выполнение; главные коман-
дования видов Вооруженных Сил [9]. Главнокомандующий видом Вооруженных Сил издает приказы и директивы по наиболее важным вопросам жизни и деятельности подчиненного ему вида Вооруженных Сил и проверяет их исполнение, в том числе и при выполнении международных договоров. Так, основополагающими принципами создания и применения Единой региональной системы противовоздушной обороны (ЕРС ПВО) Российской Федерации и Республики Беларусь, являющейся составной частью Объединенной системы ПВО государств — участников СНГ, являются:
а) применение в военное время соединений и воинских частей войск (сил) ПВО России и Беларуси, выделенных в состав ЕРС ПВО, по единому замыслу и плану и при едином управлении;
б) оснащение соединений и воинских частей, выделенных в состав ЕРС ПВО, вооружением и военной техникой на основе единой военно-технической политики;
в) обеспечение единства требований к боевой готовности и выучке соединений и воинских частей, выделенных в составе ЕРС ПВО, организация их совместной оперативной и боевой подготовки.
Принципиальным отличием ЕРС от существующей системы сотрудничества в рамках объединенной системы ПВО государств-участников СНГ является единое управление боевыми действиями коалиционной группировки войск в военное время.
В современных условиях роль военного округа существенно возросла, так как, во-первых, все военные округа являются приграничными, во-вторых, некоторые группировки войск Вооруженных Сил Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, входят в состав военных округов Вооруженных Сил Российской Федерации.
На наш взгляд, во всех органах военного управления, участвующих в выполнении Министерством обороны международных договоров Российской Федерации в военной области, необходимо разработать нормативные акты, регламентирующие участие соответствующих органов военного управления в выполнении международных договоров по вопросам, входящим в их компетенцию.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. В соответствии с пп. «и» п. 9 Положения о Главном управлении международного военного сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 20 декабря
1997 г. (№475), Главное управление международного военного сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации участвует совместно с Министерством экономики и развития Российской Федерации и Министерством экономических связей и торговли Российской Федерации в работе по аттестованию предпри-ятий-изготовителей и разработчиков вооружения и военной техники на право участия их в военном сотрудничестве с иностранными государствами.
2. Реализация (от лат. — овеществление) — осуществление чего-либо, проведение в жизнь какого-либо плана, плана, проекта, проекта, программы и т.п. [14].
3. В ст. 2 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Армения по вопросам совместного планирования применения войск (сил) в интересах обеспечения совместной безопасности от 27 сентября 2000 г. говорится, что Стороны поручают практическую реализацию Соглашения Министерству обороны Российской Федерации и Министерству обороны Республики Армения (Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. №176-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Армения по вопросам совместного планирования применения войск (сил) в интересах обеспечения совместной безопасности» от 27 сентября 2000 г.).
4. Так, п. 1 ст. 4 Закона РФ «О космической деятельности» гласит, что не допускается космическая деятельность, запрещенная международными договорами Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется в соответствии со еле-
дующими принципами (Закон РФ от 20 августа 1993 г. №5663-1 «О космической деятельности» (с изм.): содействие поддержанию мира и международной безопасности путем использования достижений космической науки и техники; международная ответственность Российской Федерации за осуществляемую космическою деятельность.
5. Министерство обороны в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 20 августа 1993 г. №5663-1 «О космической деятельности» (с изменениями от 29 ноября 1996 г.) организует и координирует выполнение научно-исследовательских и опытноконструкторских работ и системные исследования по обоснованию основных направлений и перспектив развития космической техники военного назначения.
6. Распоряжением Президента РФ от 24 мая 2001 г. №281-РП «О подписании Протокола о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств — участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.» был одобрен представленный Минобороны России и МИДом России по согласованию с МНС России, Минтрансом России, ФПС России, Минпромнауки России, МПС России, ГТК России, МВД России, Минюстом России и Генеральной прокуратурой Российской Федерации проект Протокола о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств — участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.
7. Так, распоряжением Президента РФ от 21 мая 2001 г. №272-РП начальник Главного оперативного управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — первый заместитель начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации и первый заместитель начальника Главного управления международного военного сотрудничества Минобороны назначены официальными представителями Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса о ратификации Соглашения о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности, подписанного в г. Бишкек 11 октября 2000 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х томах. — М., 1981. Т. 1.
2. Бирюков П.Н. Международное право: Учебное пособие. — Воронеж, 1997.
3. Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах РФ». — М., 1996.
4. Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М.,
1994.
5. Лшашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. — М., 1997.
6. Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. — Тюмень, 1995.
7. Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Игнатенко. — М.,
1995.
8. Международно-правовые акты о сотрудничестве России с иностранными государствами по оказанию правовой взаимопомощи. — М., 2003.
9. Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Военное право: Учебник. — М., 1998.
10. Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 22 января
1998 г. (№2134-11 ГД) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм.).
11. Правила физической защиты ядерного материала, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1997 года №264 // Собрание законодательства РФ, — 1997, —№11. —Ст. 1317.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. —№16. —Ст. 1935.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. —2000. —№52 (часть И). —Ст. 5144.
14. Современный словарь иностранных слов. — СПб., 1994.
15. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. — М., 1997.
16. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. — М., 1997.
17. Теория права и государства: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Манова. — М., 1995.
18. Ушаков H.A. Международное право: Учебник. — М., 2006.
INSTITUTIONAL-LEGAL BASIS OF ENSURING THE ACTIVITY OF THE MINISTRY OF DEFENSE ON IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL TREATIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE MILITARY SPHERE
Kh.M. Djantaev
The Center for Research into Economic Problems of the RAS Council for the Study of Productive Forces (CSPF) of RAS
Vavilova st., 7, 117997 Moscow, Russia
The work considers institutional-legal basis of ensuring the activity of the Ministry of defense on implementation of international treaties of the Russian Federation in the military sphere.
