CC BY
306
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15). С. 97-108. © Н.В. Антипьева, 2008
УДК 342.9
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБОРОНЫ
Н.В. АНТИПЬЕВА
В статье анализируются вопросы, связанные с определением места норм, регулирующих общественные отношения в сфере обороны, в системе российского права.
Дискуссия об элементах системы позитивного права продолжается много лет. За это время было сформулировано немало различных точек зрения по вопросу о критериях отраслевой дифференциации в праве, о соотношении системы права и системы законодательства, о природе комплексных нормативных образований, но единства мнений на этот счет не сложилось. Это обеспечивает всеобъёмлющий подход к изучению столь сложного и многогранного социального феномена, как право. Вместе с тем в основе любой науки лежат общепринятые концепции. Опираясь на них, исследователи продолжают развитие той или иной сферы научного знания. Для юриспруденции такое значение имеет учение о системе права. Его противоречивость существенно затрудняет общетеоретические и отраслевые разработки, негативно отражается на нормотворческой деятельности. В результате многие правовые нормы на протяжении десятилетий находятся в «подвешенном» состоянии: их место в системе права остается неопределенным.
Это в полной мере относится и к правовому регулированию общественных отношений в сфере обороны. Ещё в 1939 г. во время первой дискуссии о системе советского права М.А. Аржанов указывал на то, что выделение военного права в особую отрасль является спорным, и утверждал, что «такие споры могут быть разрешены лишь конкретным анализом соответствующих групп норм и установлением наличия или отсутствия того начала, которое объединяет или отграничивает друг от друга эти нормы» [1].
Согласно устоявшейся точке зрения «система права - это внутреннее строение
действующего в государстве права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на отрасли, подотрасли и институты права» [2]. Элементами системы права, таким образом, можно назвать норму права, институт права, подотрасль и отрасль права [3].
Критериями отраслевой дифференциации традиционно считаются предмет и метод правового регулирования, хотя метод в этом качестве был признан не сразу [4]. Неоднозначное отношение к нему сохранилось и в современной юридической науке. Так, по мнению С.П. Маврина, «рассматривая основное служебное назначение метода правового регулирования под углом зрения исполнения им функции дополнительного критерия деления системы позитивного права на самостоятельные отрасли, приходится признавать, что эту функцию он не в состоянии выполнить по отношению ко многим отраслям права, предметы которых характеризуются комплексностью, или неоднородностью, включаемых в них отношений. Значит, все варианты концепции двувидовой классификации отраслевых методов оказываются практически и теоретически бесполезными, по крайней мере, для сферы действия норм этих отраслей права» [5].
Попытки представителей отраслевых наук обосновать особенности метода той или иной отрасли права на основе сочетания методов правового регулирования гражданско-правовых и административно-правовых отношений часто критиковались. Тем не менее в результате дискуссий был сделан вывод о существовании двух основных приемов регулирования. К ним относятся метод субординации,
олицетворяющий централизованное, императивное регулирование, и метод координации, являющийся основой децентрализованного, диспозитивного регулирования [6]. Анализируя сочетание трёх важнейших способов правового регулирования (дозволения, запрета и обязывания), С.С. Алексеев указывает на наличие двух типов правового регулирования: общедозволительного и разрешительного [7]. Несколько иначе подходит к данной проблеме
В. Д. Сорокин. Он выделяет три типа правового регулирования: гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой. «Первый тип правового регулирования специфичен преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как дозволение, по сравнению с предписанием и запретом. Второму свойственно преобладание предписания, третьему - запрета» [8].
По мнению С.С. Алексеева, «отрасль права - это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки однородных общественных отношений» [9].
Понятие «юридический режим» является аналогом термина «правовой режим», который «включает в себя принципы, функции (целевое назначение), метод (особую совокупность приёмов) и механизм (набор взаимодействующих средств, инструментарий) регулирования» [10]. Эта точка зрения была сформулирована В.Ф. Яковлевым и С.С. Алексеевым. Впоследствии С.С. Алексеев указывал, что юридический режим представляет собой «особую целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования -особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [11]. В этой же работе он отождествляет юридический режим и метод правового регулирования [12].
С.С. Алексеев подразделяет все отрасли на профилирующие, специальные и комплексные [13]. В основе профилирующих отраслей, к числу которых относятся конституционное, гражданское, административное,
уголовное право, а также три процессуальные отрасли, лежат главные правовые режимы. Правовые режимы специальных отраслей приспособлены к специальным сферам общественной жизни. Таково, например, трудовое, земельное, финансовое право и право социального обеспечения. Комплексные отрасли характеризуются соединением разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. Это торговое и морское право, право прокурорского надзора. «Эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку» в основных отраслях... Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, всё время будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права» [14]. Концепция «удвоения» системы права была предложена С.С. Алексеевым для преодоления противоречия между неоднородностью общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования комплексных отраслей права, и традиционным пониманием данной категории в теории государства и права. Именно по причине существования этого противоречия комплексные правовые образования вызывают немало споров.
Похожий подход к структурированию системы права был предложен В. П. Мозо-линым, понимавшим под системой права «внутреннее соединение взаимосвязанных и взаимодействующих между собой правовых общностей, основу которых составляет Конституция РФ, функционально направленных на регулирование общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности общества и государства» [15]. Он полагает, что система права состоит из трех уровней: конституционного права; основных ветвей права; правовых образований, функционирующих в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства [16]. Эти правовые образования по своей природе и являются комплексными.
Наиболее последовательной в отношении комплексных отраслей права представляется точка зрения В. Н. Протасова, отмечавшего, что предмет комплексной отрасли «представляет собой локальную социальную систему, ориентированную на решение определенных общественных задач. Под эту цель формируется и предмет комплексной отрасли из необходимых элементов социальной сферы независимо от их юридической однородности» [17]. Аналогичную позицию занял и С. П. Маврин, обративший внимание на то, что дифференциация объективного права в настоящее время осуществляется в связи с возникновением потребностей урегулирования специфических общественных отношений, складывающихся в какой-либо сфере общественной жизни [18].
Выдвигались и другие идеи о строении системы права. Так, В.Ф. Попондопуло указывал на существование лишь двух отраслей права: частного и публичного. Государственное, гражданское, трудовое, налоговое право и иные отрасли, с его точки зрения, представляют собой не отрасли права, а отрасли законодательства, содержащие нормы частного и публичного права, направленные на регулирование разнородных общественных отношений в соответствующей сфере общества: в экономике, социальной сфере, управлении и т. д. [19].
Некоторые ученые вообще отрицают отраслевое деление в праве. Ц.А. Ямпольская полагала, что отраслей права нет, и они конструируются с учётом традиций и для удобства изучения права, использования его норм и кодификации [20].
На фоне дискуссий об отраслевом делении в праве В. Д. Сорокиным сформулирована концепция о едином предмете и методе правового регулирования, которые присущи отечественной системе права в целом [21]. По мнению автора, единый предмет правого регулирования представляет собой целостную систему тех общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она в свою очередь активно воздействует с помощью соответствующих социальных управленческих и регулятивных систем российского государства [22]. Единый метод правового регулирования основан на сочетании трех способов регулирования -
дозволения, предписания и запрета, при этом «каждая отрасль права, будучи элементом единой системы российского права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в специфическом соотношении всех его составных частей, т. е. в таком соотношении, которое могло бы с максимальной эффективностью и приспособленностью воздействовать на элементы её предмета» [23].
Подводя итоги, следует отметить, что элементы системы права решают разные социальные задачи. У отраслей права, которые принято относить к числу основных (конституционное, гражданское, административное, уголовное и др.), они масштабны, имеют общий характер; иные правовые образования (в том числе военное право) формируются для решения специальных задач [24]. При этом регулируемые правом общественные отношения, как правило, многоаспектны и нуждаются в комплексном подходе, поэтому многие правовые образования имеют сложный предмет, что затрудняет отраслевое деление в праве. С практической точки зрения отраслевой подход не всегда эффективен и часто сковывает развитие правоотношений, на что неоднократно обращалось внимание в работах ученых-юристов.
На использование отраслевой дифференциации более логично ориентироваться преимущественно в рамках учебного процесса при подготовке специалистов в сфере юриспруденции. В настоящее время основные отрасли права изучаются, как правило, на младших курсах, а комплексные - на старших.
Отраслевой подход может быть полезен и в ходе научных исследований, так как для ученого представляют интерес как связи, так и отграничения внутри рассматриваемой им системы. Результаты таких исследований, как теоретическая база для правотворчества, позволят учесть особенности общественных отношений и их взаимосвязи при разработке нормативно-правовых актов. Сказанное справедливо и применительно к военному праву.
Правовое регулирование отношений в сфере обороны, учитывая всю их важность для жизни государства, безусловно, нуждается в анализе на основе современных исследований. Представляет интерес правовая природа данного вида отношений, правовые способы воздействия на них, круг субъектов
отношений в сфере обороны, а также источники соответствующих норм права.
I. Общественные отношения в сфере обороны как предмет правового регулирования. Отношения в сфере обороны не рассматриваются в юридической литературе как однородные. За прошедшие годы высказано несколько точек зрения по этой проблеме. Так, А.А. Зайцев сформулировал идею о том, что «в общей теории права военному праву пока не отводится места самостоятельной отрасли. Поэтому военное право (военное законодательство) можно определить как совокупность законов и нормативно-правовых актов, регулирующих существенные отношения в сфере военного строительства, жизни и деятельности Вооруженных Сил, в тесном взаимодействии с нормами различных отраслей права» [25].
Многие ученые обращали внимание на комплексный характер регулирования оборонных отношений. Как указывал в свое время Г.В. Орлов, «законодательство о защите социалистического Отечества является комплексной отраслью советского законодательства и представляет собой систему отраслевых и комплексных нормативноправовых актов, содержащих нормы различных отраслей права, регулирующих и охраняющих в мирное и военное время общественные отношения в сфере укрепления обороноспособности и безопасности СССР» [26]. Он полагал, что в состав законодательства о защите Отечества входят нормы многих отраслей права: государственного, административного, гражданского, финансового, земельного и т. д.
М.И. Козырь предложил ввести в научный оборот, наряду с понятием «комплексная отрасль права», термин «комплексная нормативно-правовая система». С его точки зрения, «в качестве комплексной нормативной системы может рассматриваться и военное право с его комплексными отраслями военно-административного, военно-уголовного, военного уголовно-процессуального права» [27].
В последние годы в учебной литературе закрепилась точка зрения о том, что военное право представляет собой комплексную отрасль права, «общим предметом которой выступают общественные отношения, склады-
вающиеся в области военной деятельности государства» [28]. При этом отмечается, что внутри предмета существует несколько групп однородных общественных отношений.
Первая группа объединяет отношения, складывающиеся в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства военными методами, подготовки и применения в этих целях всех элементов военной организации государства; военного строительства; управления Вооруженными Силами РФ и другими войсками и их всестороннего обеспечения. Вторая группа включает в себя отношения, возникающие в ходе исполнения воинской обязанности, поступления на военную службу и её прохождения. Отношения третьей группы связаны с поддержанием воинской дисциплины, законности и правопорядка, деятельностью органов военной юстиции. Четвёртая группа отношений регулируется нормами международного права и касается вопросов военного сотрудничества, ответственности за нарушение норм международного гуманитарного права [29].
Данной классификации свойственна определенная противоречивость и неполнота. Военное строительство - это «деятельность государства, направленная непосредственно на создание его военной организации, а также необходимых условий для её развития и осуществления эффективного руководства ею» [30]. Следовательно, военное строительство охватывает отношения по исполнению воинской обязанности, поступлению на военную службу и её прохождению, которые по этой причине не могут выделяться в отдельную группу. То же самое можно сказать и об отношениях по поддержанию воинской дисциплины: они являются составной частью отношений по прохождению военной службы.
А.В. Кудашкин полагает, что «большинству норм военного права присущи признаки, характерные для отрасли права: единство, внутренняя согласованность и органическая взаимосвязь, что позволяет утверждать: есть все основания считать военное право самостоятельной отраслью (не вдаваясь в дискуссию о том, комплексной или иной)» [31]. Тем не менее надо отметить некоторую непоследовательность А. В. Кудашкина в этом вопросе. Указывая на большое количество норм, не входящих в состав традиционных отрас-
лей права, он приходит к выводу о существовании военного права как комплексной отрасли, в которую «наряду с нормами военного права, регулирующими вопросы военной деятельности государства и военно-служебные отношения, входят нормы, относящиеся к другим отраслям права - административному финансовому, жилищному и др.» [32]. Однако в другой работе А.В. Кудашкин признает военную службу институтом административного права [33]. Впрочем, в предмет административного права традиционно включали управленческие отношения в сфере обороны (обеспечения безопасности) [34].
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1996 г. «Об обороне» [35] (ч. 1 ст. 1) под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности её территории.
Сущность понятия «оборона» в приведенном определении раскрывается неудачно, поскольку фактически в нём дается представление только о целях обороны. Содержание мер, реализация которых должна обеспечить вооруженную защиту России и подготовку к ней, не конкретизируется. Кроме того, в данном случае речь идёт об обороне в широком смысле слова, тогда как в военной науке под обороной понимается «вид боевых действий войск (сил), применяемый с целью отражения наступления (ударов), как правило, превосходящих сил противника, удержания (прикрытия) намеченных направлений (рубежей, районов, объектов), экономии сил и средств на одних направлениях и создания превосходства над противником на других, нанесения наступающим группировкам противника поражения и создания условий для перехода своих войск в контрнаступление (наступление)» [36]. Лексическое значение термина «оборона» ближе к его широкому пониманию, поскольку с этой точки зрения оборона рассматривается как «совокупность средств, необходимых для отпора врагу» [37].
Более полное представление о том, что означает рассматриваемый термин, можно составить на основе анализа положений ст. 2 Закона об обороне, в тексте которой характеризуется организация обороны, предпола-
гающая осуществление различных мероприятий. Среди них, к примеру: 1) прогнозирование и оценка военной опасности и военной угрозы; 2) правовое регулирование в области обороны; 3) строительство, подготовка и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, а также планирование их применения; 4) разработка, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами РФ, вооружения и военной техники, создание их запасов; 5) мобилизационная подготовка; 6) развитие науки в интересах обороны и др. Приведенный в законе перечень не является исчерпывающим.
По мнению А. В. Кудашкина, существуют политические, экономические, военные, социальные, правовые и иные (например, мобилизационные) меры по организации обороны [38]. В основу этой классификации, как и легального определения понятия «оборона», положен характер мероприятий, осуществляемых в процессе её организации. С содержательной точки зрения предлагаемый А. В. Кудашкиным состав мероприятий по организации обороны шире того, что установлен нормативно. В частности, объявление состояния войны и введение военного положения, не упомянутые в Законе об обороне, он включает в состав мероприятий по организации обороны и относит к группе политических мер, что следует признать обоснованным.
В то же время такой подход имеет недостатки. Во-первых, понятия «оборона» и «организация обороны» трудноразличимы, потому что представлены в качестве системы мероприятий. Однако по смыслу закона они не являются тождественными. Слово «организация» в данном случае следует рассматривать как производное от глагола «организовать», который предполагает налаживание или подготовку чего-либо [39]. Получается, что оборона представляет собой статичную систему различных мероприятий, тогда как организация обороны охватывает те же самые меры, но уже в процессе их реализации. Вряд ли это логично, поскольку изучение любой системы имеет смысл прежде всего с точки зрения взаимодействия её элементов.
Во-вторых, критерий классификации выдержан с большой долей условности, поскольку перечисленные группы мер по своему
значению не являются одноуровневыми. Правовые и политические меры можно считать разновидностью социальных, а мобилизационные мероприятия входят в состав военных. Содержание социальных мероприятий в Законе об обороне не раскрыто, но в учебной литературе к их числу относят «предоставление военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей предусмотренных действующим законодательством льгот, гарантий и компенсаций, обеспечение других мер социальной защиты указанных лиц» [40]. Тем не менее лексическое значение термина «социальный» очень широко, в связи с чем в законодательстве его следует использовать осмотрительно.
Представляется нецелесообразным и обособление в отдельную группу правовых мер по организации обороны, так как подавляющее большинство политических, экономических, социальных и иных мероприятий этой сферы выражено в правовой форме. Их практическая реализация возможна лишь на основе принятых в установленном порядке нормативных актов и в строгом соответствии с ними.
В частности, такие экономические меры по организации обороны, как финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием выделенных на эти цели средств, осуществляются по нормам финансового права. Развитие науки в интересах обороны как экономическое мероприятие предполагает формирование и реализацию государственного оборонного заказа в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Эти отношения регулируются преимущественно нормами гражданского права. Координация деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны (мера политического характера) основывается на положениях конституционного, административного и муниципального права. Международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны как политическая мера обеспечивается положениями международного публичного права. Аналогичных примеров множество, причем правовое регулирование меро-
приятий, отнесенных к одной и той же группе, осуществляется нормами разных отраслей права.
При рассмотрении вопроса об определении понятия «оборона» необходимо остановиться на таких важнейших документах, как Концепция национальной безопасности РФ [41] и Военная доктрина РФ [42], которые тесно связаны между собой.
Концепция национальной безопасности РФ представляет собой систему взглядов на обеспечение в РФ безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Национальная безопасность Российской Федерации - это безопасность её многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ. Национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите её независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и её союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства. Что касается Военной доктрины, то это совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Военная доктрина утверждается для того, чтобы конкретизировать применительно к военной сфере установки Концепции национальной безопасности. Оба документа включают в себя положения, определяющие направления внутренней и внешней политики государства.
Содержание Военной доктрины и Концепции национальной безопасности дает возможность сформулировать более точное определение понятия «оборона». Это охрана национальных интересов Российской Федерации в военной сфере посредством регулирования военного строительства и гражданской обороны.
Отношения в сфере обороны можно разделить на следующие относительно обособленные группы. 1) Отношения по формированию органов государственной власти, осуществляющих управление военной организацией государства, по определению их полномочий и принципов взаимодействия
между ними. 2) Отношения, возникающие в связи с исполнением конституционного долга по защите Отечества, в том числе воинской обязанности. Эти отношения очень сложны по составу. Наиболее значительную их часть составляют отношения по прохождению военной службы, с которыми непосредственно связаны мероприятия в сфере социальной защиты военнослужащих (в том числе бывших) и членов их семей. 3) Отношения по материально-техническому обеспечению Вооруженных Сил РФ. 4) Отношения, возникающие в связи с введением специального административно-правового режима военного положения (чрезвычайного положения в случае привлечения Вооруженных Сил РФ), объявления состояния войны.
5) Отношения в сфере гражданской обороны.
6) Отношения по формированию и размещению оборонного заказа, а также деятельность организаций оборонной промышленности и их конверсия. 7) Отношения по международному сотрудничеству Российской Федерации в сфере обороны (включая военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами и участие Вооруженных Сил РФ в деятельности по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности). Целью правового регулирования перечисленных отношений является охрана национальных интересов Российской Федерации в военной сфере.
Учитывая отраслевую дифференциацию в праве, следует сделать вывод, что общественные отношения в сфере обороны регулируются нормами конституционного, административного, уголовного, муниципального, финансового, гражданского, жилищного, трудового, международного публичного и международного частного права, а также права социального обеспечения. В целях правового регулирования используются и комплексные правовые образования: например, медицинское и образовательное право.
Как уже отмечалось, общественные отношения в сфере обороны обычно характеризуют как неоднородные, но сущность этого свойства представляется несколько неопределенной. Все общественные отношения, нуждающиеся в правовом воздействии, существенно различаются между собой, но при этом они родственны по своей природе. При-
знак однородности регулируемых правом общественных отношений всякий раз проявляется по-разному и зависит от уровня правового регулирования. Так, в систему гражданского права в виде обособленных элементов включены отношения наследования и отношения, возникающие вследствие причинения вреда, которые сложно назвать однородными. Их включение в предмет данной отрасли обосновывается взаимосвязью имущественных и неимущественных отношений в названных институтах [43]. Фактически однородность той или иной группы общественных отношений рассматривается сквозь призму одного или нескольких присущих этим отношениям признаков, и в целом такой критерий не вполне объективен.
II. Особенности правового воздействия на общественные отношения в сфере обороны. Признавая существование нескольких типов правового регулирования, можно сделать вывод, что отношениям в сфере обороны присущ административно-правовой тип регулирования, так как значительная часть соответствующих правовых норм содержит обя-зывания. Это обусловлено особенностями регулируемых отношений и составом их участников, который достаточно широк, что предопределено понятием военной организации, сформулированном в Военной доктрине РФ.
Военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы РФ, составляющие её ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими.
В соответствии со ст. 11 Закона об обороне Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций. Они включаются в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, в Тыл Вооруженных Сил РФ и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ. Центральными органами военного управления являются Министерство обороны РФ, Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ, Главные командования видов Вооруженных Сил РФ.
Значительными полномочиями в сфере обороны наделены органы государственной
власти общей компетенции: Президент РФ, в соответствии с Конституцией РФ являющийся Верховным Главнокомандующим РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В качестве консультативного органа при Президенте РФ действует Совет Безопасности РФ, статус которого в соответствии с Конституцией РФ должен быть определен федеральным законом. Есть полномочия в области обороны и у органов местного самоуправления.
Территория Российской Федерации имеет военно-административное деление, в связи с чем управление военным округом осуществляет командующий войсками военного округа, назначаемый на должность Президентом РФ по представлению министра обороны РФ. Командующий войсками военного округа подчиняется министру обороны РФ, а также начальнику Генерального штаба Вооруженных Сил РФ - первому заместителю министра обороны РФ, и главнокомандующему Сухопутными войсками - заместителю министра обороны РФ по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Значительное число функций возложено на местные органы военного управления, к числу которых относятся военкоматы. Военные комиссариаты осуществляют свою деятельность на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 1 сентября 2007 г. [44], и являются территориальными органами Министерства обороны РФ [45].
Согласно Военной доктрине РФ в военную организацию государства также входит часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере оборонно-промышленного комплекса, а также в области использования атомной энергии, космической деятельности и развития авиационной техники, является Министерство промышленности и энергетики РФ [46]. Существуют органы исполнительной власти, ориентированные на решение задач в сфере военно-технического сотрудничества: Федеральная служба по военно-техническому со-
трудничеству [47] и Федеральная служба по оборонному заказу [48]. Они подведомственны Министерству обороны РФ.
Значительная часть органов военного управления не входит в систему органов исполнительной власти: это Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ, Главные командования видов Вооруженных Сил РФ, командования военных округов. С точки зрения теории разделения властей не определен статус Верховного Главнокомандующего и Совета Безопасности РФ. По существу, федеральным органом исполнительной власти является только Министерство обороны РФ, а также военные комиссариаты как его территориальные органы (это относится и к иным федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба). Специальный акт, определяющий правовой статус Главных командований видов Вооруженных Сил РФ, отсутствует. Тем не менее и Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ, и иные органы военного управления (как центральные, так и нижестоящие) являются именно государственными органами, поскольку им присущи признаки, сформулированные в науке конституционного и административного права. По мнению Ю.М. Козлова, «орган государства представляет собой основную часть механизма социалистического государства, непосредственно и от имени государства осуществляет его задачи и функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях он наделен государством полномочиями» [49].
М. В. Баглай отметил следующие признаки органа государственной власти: создание в установленном законодательством порядке; наличие властных полномочий; осуществление своей деятельности в таких формах и такими методами, которые установлены правовыми актами [50].
Очевидно, органы военного управления (кроме Министерства обороны РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба) можно признать органами государственной власти с особым статусом. К их числу уже относят, например, Прокуратуру РФ, Центральный Банк РФ, Счетную палату
РФ, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека [51].
Субъектами правоотношений в сфере обороны являются также органы местного самоуправления и организации. К последним относятся как обычные юридические лица, так и воинские части, чей правовой статус является сложным.
Обращаясь к проблеме участия физических лиц в отношениях в области обороны, следует подчеркнуть, что до недавнего времени их правоспособность была тесно связана с наличием либо отсутствием у них российского гражданства. С того момента, как иностранным гражданам было предоставлено право поступления на военную службу по контракту, из этого правила появилось исключение. Тем не менее объём правоспособности у иностранцев ограничен. После заключения контракта о прохождении военной службы они приобретают статус военнослужащих, но его содержание значительно уже, чем у лиц, имеющих российское гражданство.
Общественные отношения в сфере обороны многообразны, но физические лица могут участвовать лишь в тех, которые связаны с реализацией мероприятий по гражданской обороне, с исполнением обязанностей по защите Отечества в обязательном и добровольном порядке, с социальной защитой военнослужащих.
Объём правосубъектности граждан различается. К примеру, обязательную подготовку по основам военной службы в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» проходят граждане мужского пола в течение последних 2 лет обучения в образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования. Обязанность по первоначальной постановке на воинский учёт возникает у юноши в год достижения им 17 лет.
Определенной спецификой отличаются меры юридической ответственности, установленные для субъектов отношений в сфере обороны. Рассматривая этот вопрос, оборонные отношения следует разбить на две группы. В хозяйственно-правовых отношениях (например, в сфере оборонного заказа, воен-
но-технического сотрудничества) применяются преимущественно меры гражданско-правовой ответственности. Ненадлежащее исполнение воинской обязанности, а также недостатки в несении военной службы влекут привлечение виновных к материальной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Наличие материальной и дисциплинарной ответственности свойственно также и трудовому праву. Однако в трудовом праве материальная ответственность установлена как для работника, так и для работодателя. Кроме того, только военнослужащие могут привлекаться к дисциплинарной ответственности вместо административной [52].
III. Источники норм права, регулирующих общественные отношения в сфере обороны. Значительный интерес для понимания природы норм, опосредующих общественные отношения в сфере обороны, представляет и анализ источников военного права. По своему составу они сходны с источниками других отраслей и включают в себя международно-правовые акты; Конституцию РФ; федеральные конституционные и федеральные законы; нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов военного управления, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Источникам военного права присущ ряд специфических особенностей. Во-первых, нормативные акты, регулирующие военноправовые отношения, издаются, как правило, на федеральном уровне. Это обусловлено тем, что в соответствии с положениями ст. 71 Конституции РФ вопросы обороны отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе регулировать ограниченный круг вопросов: организацию
гражданской обороны, обеспечение призыва на военную службу [53].
Во-вторых, среди источников военного права много актов военного управления (приказ, положение, наставление, инструкция). Это позволяет сформулировать и третью особенность источников военного права.
В Российской Федерации велико число федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, в связи с чем для регулирования одного и того же вопроса в некоторых случаях в каждом из них издается специальный акт. Это позволяет осуществлять правовое регулирование с учётом особенностей служебной деятельности, структуры воинских подразделений, стоящих перед ними задач [54].
В-четвертых, особенностью нормативных актов, касающихся прохождения военной службы, является то, что зачастую они чрезвычайно подробно регламентируют данные отношения. В первую очередь это касается воинских уставов. Наконец, в-пятых, нормативные акты, относящиеся к числу источников военного права, содержат большое количество норм-принципов.
Среди международно-правовых актов, являющихся источниками военного права, особое место занимают конвенции о законах и обычаях войны, о защите прав человека во время вооруженных конфликтов [55]. Не менее важны и межгосударственные соглашения, посвященные правовому положению военнослужащих. Значительное число таких документов принято в рамках Содружества Независимых Государств [56].
Отсутствие среди источников военного права кодифицированного акта нередко относят к числу недостатков правового регулирования [57], хотя с этим вряд ли можно согласиться. В большинстве случаев предлагается кодифицировать законодательство о воинской обязанности и военной службе, что с учётом сложного состава отношений в сфере обороны не решит проблему кодификации. Упорядочить военно-служебное законодательство можно путем внесения изменений в соответствующий федеральный закон.
Сказанное позволяет рассматривать военное право как комплексное правовое образование, регулирующее общественные отношения в сфере обороны преимущественно на основе административно-правового типа регулирования.
1. Аржанов М.А. О принципах построения системы советского социалистического права // Советское государство и право. - 1939. - № 3.
- С. 31.
2. Петров Д.Е. Отрасль права: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - С. 19.
3. См.: Петров Д.Е. Указ. соч. - С. 36 и далее; Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 29.
4. Предлагались и иные критерии отраслевой дифференциации, например: механизм правового регулирования, цель и содержание правового регулирования, наличие самостоятельной ответственности, правовые принципы, задачи правового регулирования. См. об этом: Киримова Е.А. Система современного российского права: понятие и проблемы развития // Правоведение. - 1997. - № 4. -С. 166-168.
5. Маврин С.П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. - 2003. -№ 1. - С. 208.
6. Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. -С. 156. Эту идею поддерживает и В.Н. Протасов. См., например: Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. - М.: Юрайт-М, 2001. -С. 144-145.
7. Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 168-170.
8. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. - 2000.
- № 4. - С. 41.
9. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. -М.: Статут, 1999. - С. 44.
10. Система советского права и перспективы её развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 84.
11. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. -М.: Статут, 1999. - С. 250.
12. См.: Там же. - С. 45.
13. См. подробнее: Там же. - С. 45-46.
14. Алексеев С. С. Теория права. - М., 1994. - С. 110.
15. Мозолин В.П. Система российского права (доклад на Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.) // Государство и право. -
2003. - № 1. - С. 110.
16. Там же. - С. 110-111.
17. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. -М.: Юрист, 1995. - С. 42-43.
18. Маврин С.П. Указ. соч. - С. 211.
19. Попондопуло В.Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. - 2002. -№ 1. - С. 96.
20. Система советского права и перспективы её развития // Советское государство и право. -1982. - № 6. - С. 95.
21. См., например: Сорокин В. Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. - 1975. - № 5; Он же. Право-
вое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. - 2000. - № 4; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003 и др.
22. Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб.,
2003. - С. 57.
23. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. - 2000.
- № 4. - С. 40.
24. Как уже отмечалось ранее, это неоднократно подчеркивалось в юридической литературе. См., например: Алексеев С.С. Право: азбука -теория - философия: опыт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 45-46. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. - М., 1995. - С. 42-43.
25. Военное право: состояние и перспективы развития // Государство и право. - 1994. - № 8-
9. - С. 5.
26. Орлов Г.В. Система законодательства о защите социалистического Отечества // Советское государство и право. - 1982. - № 5. - С. 15.
27. Система советского права и перспективы её развития // Советское государство и право. -1982. - № 8. - С. 63.
28. Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Военное право. - М.: ЗАО «Бизнес Консалтинг Центр», 1998. - С. 18.
29. Там же. С. 18-19. См. также: Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Военное право. - М.: Юрлит-информ, 2002. - С. 16-17. Эта позиция приводится и в иных источниках. См.: Военное право / под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Ку-дашкина. - М.: За права военнослужащих,
2004. - С. 19.
30. Военное право / под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. - М., 2004. - С. 39.
31. Отчёт о работе научно-практической конференции на тему «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации» // Право в Вооруженных Силах. - 2004. - № 7. Юридическая энциклопедия военнослужащего. - С. 2.
32. Военное право / под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. - М.: За права военнослужащих, 2004. - С. 19-20.
33. Кудашкин А.В. Военная служба в РФ: теория и практика правового регулирования. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. - С. 124.
34. См., например: Студеникин С.С. О предмете и системе советского административного права // Советское государство и право. -1939. - № 3. - С. 108; Петров Г. Предмет советского административного права // Советское государство и право. - 1940. - № 1. -С. 34; Административное право РФ / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Юристъ, 2004. -С. 62, 477-491.
35. Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. «Об обороне» // СЗ РФ. - 1996. - № 23. - Ст. 2750; 2000. - № 1. - Ст. 6; 2003. - № 46 (ч. I). -Ст. 4437; 2004. - № 35. - Ст. 3607. Далее -Закон об обороне.
36. Военный энциклопедический словарь. - М.:
Научное издательство «Большая Российская энциклопедия», Издательство «РИПОЛ
КЛАССИК», 2002. - С. 1019.
37. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1953. - С. 386.
38. Военное право / под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. - М., 2004. - С. 47 и далее. См. также: Комментарий к Федеральному закону «Об обороне». - М.: За права военнослужащих, 2002. - С. 39-42.
39. Ожегов С.И. Указ. соч. - С. 410.
40. Военное право / под ред. В.Г. Стрекозова, А. В. Кудашкина. - М.: За права военнослужащих, 2004. - С. 48.
41. Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. «О Концепции национальной безопасности РФ» // СЗ РФ. - 2000. - № 2. - Ст. 170.
42. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. «Об утверждении Военной доктрины РФ» // СЗ РФ. - 2000. - № 17. - Ст. 1852.
43. На эту особенность предмета гражданского права уже указывалось в литературе. См., например: Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 1991. - С. 91.
44. Положение о военных комиссариатах. Утв. Указом Президента РФ от 1 сентября 2007 г. // Российская газета. - 2007. - 7 сентября.
45. Положение о Министерстве обороны РФ. Утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. // СЗ РФ. - 2004. - № 34. - Ст. 3538; 2006. - № 17 (ч. II). - Ст. 1819; 2007. - № 20. -Ст. 2391; № 27. - Ст. 3255; № 46. - Ст. 5565.
46. См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. «Вопросы Министерства промышленности и энергетики РФ» // СЗ РФ. -
2004. - № 15. - Ст. 1472; 2005. - № 34. -Ст. 3506; № 5. - Ст. 390; № 34. - Ст. 3506; 2006. - № 10. - Ст. 1105; 2007. - № 47 (ч. II).
- Ст. 5766; Положение о Министерстве промышленности и энергетики РФ. Утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. // СЗ РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2566; № 38. - Ст. 3803; 2005. - № 5. - Ст. 390.
47. Положение о Федеральной службе по военнотехническому сотрудничеству. Утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. // СЗ РФ.
- 2003. - № 34. - Ст. 3539; 2004. - № 43. -Ст. 4189; 2005. - № 13. - Ст. 1137; № 49. -Ст. 5202; Указ Президента РФ от 21 октября 2004 г. «О некоторых вопросах Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству» // СЗ РФ. - 2004. - № 43. - Ст. 4189.
48. Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» // СЗ РФ. - 2005. - № 5. -Ст. 358; 2007. - № 4. - Ст. 493.
49. Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления. - М., 1960. - С. 18.
50. Баглай М. В. Конституционное право РФ. -М.: НОРМА, 2001. - С. 346-349.
51. О характеристике таких органов государственной власти см.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. - М.: НОРМА, 2001. -
С. 353-357.
52. Институт административной ответственности лиц, проходящих военную службу, очень специфичен и представляет большой интерес, на что не раз обращалось внимание в литературе. См., например: Дубик П.А. Некоторые проблемы административной ответственно -сти военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. - 2004. - № 2.
53. См., например: распоряжение Мэра г. Москвы от 23 марта 2005 г. «О призыве граждан РФ в г. Москве на военную службу в 2005 г.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. -
2005. - № 22.
54. См., например: Инструкция о порядке санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных Силах РФ. Утв. приказом министра обороны от 20 августа 1999 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1999. - № 45; 2000. -№ 16; Российская газета. - 2000. - 23 августа;
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. -№ 3; Инструкция о порядке санаторно-курортного обеспечения в органах федеральной службы безопасности. Утв. приказом ФСБ России от 21 апреля 2000 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2000. - № 26; 2002. -№ 10.
55. См.: Гаагская конвенция о законах и обычаях войны (1907 г.); Женевская конвенция об обращении с военнопленными (1949 г.); Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях (1949 г.) и т. д.
56. Соглашение об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах - участниках СНГ (1997 г.), Соглашение об организации санаторно-курортного лечения и организованного отдыха военнослужащих и членов их семей, гражданского персонала пограничных войск государств - участников СНГ (1996 г.), Соглашение о государственной социальной помощи членам семей военнослужащих, погибших в Афганистане и других государствах, в которых велись боевые действия (1993 г.) и др.
57. См. об этом: Кудашкин А.В. О военном кодексе Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. - 2004. - № 8. - С. 2-3.
