CC BY
154УДК 342.951:342.6 (477)
А. А. Шевчук,
начальник юридического отдела Государственного предприятия «Госпоставка» Государственного управления делами,
г. Киев
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В УКРАИНЕ
Принципиально важная роль в обеспечении согласованного и эффективного функционирования государственного механизма принадлежит исполнительной власти. Именно она воплощает единство, сущность и функциональную направленность государства [7, с. 26]. С усложнением задач обеспечения целостности государства, социально-экономического развития роль и значение ее постоянно возрастают.
Центральные органы исполнительной власти являются неотъемлемым элементом системно -структурной организации государственной власти, призванным обеспечивать стабильную, специализированную, профессиональную деятельность по формированию и реализации государственной политики в разных сферах социально-экономической и политической жизни, выполнению ее отдельных функций. Поэтапное внедрение в ходе административной реформы в Украине эффективной и рациональной системы государственного управления, повышение эффективности ее деятельности требуют усовершенствования нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти.
В связи с этим актуальной задачей науки административного права является исследование правовой регламентации, организации процесса нормотворчества центральных органов исполнительной власти. Государствоведы уделяют большое внимание изучению особенностей форм управленческой деятельности. С теоретической точки зрения детально выписанными являются понятия «формы государственного управления», их классификация и основные условия применения. Среди известных ученых, которые в своих работах исследовали теоретические и правовые аспекты нормотворческой деятельности, можно отметить В. Аверьянова, Д. Бахраха, Ю. Битяка, Р. Васильева, А. Демина, В. Зуя, Л. Коваля, В. Колпакова, А. Мицкевича, Ю. Тихомирова и др. Однако вопросы нормотворчества центральных органов исполнительной власти раскрыты в них фрагментарно, хотя являются крайне важными и актуальными.
Цель данной работы - проанализировать организационно-правовые принципы нормотворчества центральных органов исполнительной власти - предопределяет следующие исследовательские задачи: охарактеризовать правовую основу нормотворчества центральных органов исполнительной власти, законодательные требования, предъявляемые к организации нормотворческого процесса, выявить существующие проблемы правовой регламентации и подготовить предложения по их решению.
Нормотворчество центральных органов исполнительной власти исполняет важную роль в общем механизме правового регулирования и действия права. Оно служит цели проведения в жизнь Конституции, законов Украины, актов высших органов государственной власти. Необходимость этого связана с достаточно высокой степенью обобщенности регулятивных моделей законов, потребностью регламентации тех аспектов общественных отношений, которые оказываются слишком конкретными для законодательного обобщения, и соответственно высвобождением законов от регулирования процедурно-процессуальных и технологических аспектов правоотношений. При этом нормативно-правовые акты указанных органов рассматриваются наукой административного права как важнейший элемент механизма действия законов [1, с. 150]. Такая функциональная роль предопределяет содержание требования легальности (подзаконности) нормотворчества центральных органов исполнительной власти - нормотворчество должно осуществляться на основе и во исполнение Конституции, законов Украины и других правовых предписаний, а именно актов и поручений Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, а также приказов министерств для иных центральных органов исполнительной власти. Указанные акты определяют не только основу, но и пределы нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти.
Нормотворчество органично вплетено в процесс государственного управления, который предусматривает принятие решений на всех этапах организационной деятельности для реализации всех функций, начиная с постановки целей и заданий и завершая контролем [4, с. 54]. Благодаря ей обеспечивается динамика государственного управления, оперативное реагирование на потребности государства и общества в нормировании определенных отношений, постоянная корректировка масштабов и характера правового регулирования общественных отношений. Нормотворческие полномочия являются важной составляющей компетенции данных органов, объем которых зависит от вида органа.
Поскольку нормотворческая деятельность центральных органов исполнительной власти относится к государственно-правовой сфере, направлена на установление регулятивного влияния на общественные отношения, порядок ее осуществления должен быть точно и детально зафиксирован. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в этих органах осуществляется на трех уровнях: конституционном, законодательном и подзаконном.
Конституция Украины заложила необходимый правовой фундамент осуществления нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти, ее демократическую, социальную, правовую направленность. Вместе с этим исследуемые вопросы лишь частично получили непосредственное конституционное регулирование. Так, ч. 3 ст. 117 Основного Закона Украины закрепляет, что нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации в порядке, установленном законом [3; 1996. - № 30. - Ст. 141]. Безусловно, Конституция не может быть перегружена процедурными нормами и детально регулировать вопрос рассматриваемой деятельности, поскольку это противоречит ее юридической природе, но форма актов центральных органов исполнительной власти, на наш взгляд, должна получить свое определение в Основном Законе. Кроме того, обращает на себя факт отсутствия законодательного обеспечения порядка государственной регистрации нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Негативно на развитие правовой системы государства влияет и отсутствие закона о нормативно -правовых актах. Закладывая фундамент нормотворческой деятельности, Конституция Украины служит юридической базой для текущего законодательства, поскольку именно во исполнение, конкретизацию, детализацию и развитие ее положений принимаются другие нормативные правовые акты.
Закон Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17.03.2011 г. в статьях 15, 23 закрепляет полномочия центральных органов исполнительной власти принимать акты в форме приказов [3; 2011. - № 38. - Ст. 385]. Данный Закон является долгожданным, важным и необходимым шагом в создании надежной правовой базы функционирования центрального звена исполнительной вертикали. В аспекте нормотворческой деятельности ее органов он устанавливает основные требования относительно характера нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти и порядка их издания, определяя: 1) место актов центральных органов исполнительной власти в системе правовых актов; 2) их обязательность; 3) вопросы вступления в юридическую силу; 4) обжалования актов и осуществление относительно них нормотворческого контроля. Однако данные вопросы регламентированы в основном относительно нормотворческой деятельности министерств, в то время как относительно иных центральных органов исполнительной власти законодателем применена усеченная модель регулирования.
Пристальное внимание законодателя вопросам нормотворческой деятельности министерств полностью обосновано с точки зрения возложенного на эти органы одного из приоритетных заданий по формированию и реализации государственной политики в определенной сфере - обеспечению нормативноправового регулирования. Закрепление же организационно-распорядительного характера приказов иных центральных органов исполнительной власти наряду с отсутствием в ст. 23 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» положений относительно нормотворчества этих органов ставит вопрос о наличии полномочий таких органов издавать нормативно-правовые акты. Но отсутствие таковых означало бы лишение значительной группы общегосударственных органов основного правового механизма осуществления управления, возможности установления порядка осуществления отдельных функций по реализации государственной политики, а также противоречила бы норме ч. 3 ст. 117 Конституции Украины, которая предусматривает возможность не только министерств, но и других центральных органов исполнительной власти издавать нормативно-правовые акты. Определение организационно-распорядительного характера приказов данных органов связано с содержательной направленностью данных актов на обеспечение организации исполнения приказов министерств, актов Кабинета Министров Украины, Президента Украины, законов и Конституции Украины, но не отрицанием нормативности этих актов. В связи с этим невключение в содержание ст. 23 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» норм относительно порядка нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти следует рассматривать как пробел правового регулирования, который подлежит устранению законодательным способом. До внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон он должен преодолеваться применением аналогии соответствующих частей ст. 15 Закона, а также соответствующих подзаконных процедурных актов.
Важную роль в законодательном регулировании вопросов нормотворчества центральных органов исполнительной власти играют и другие положения Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти», в частности относительно принципов (частей 1, 2 ст. 2) и правовых основ (ст. 3) деятельности этих органов, заданий министерств (ст. 7), иных центральных органов исполнительной власти (ст. 17), определения пределов нормотворческих полномочий руководителей этих органов (ч. 2 ст. 8, ч. 4 ст. 19).
К законодательному блоку правовой основы нормотворчества центральных органов исполнительной власти следует отнести также Закон Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», в соответствии с требованиями которого разрабатываются, рассматриваются, принимаются и обнародуются приказы центральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с требованиями ст. 1 данного Закона признаются регуляторными актами [3; 2004. -№ 9. - Ст. 79]. Специальная законодательная основа деятельности, в том числе и нормотворчества, предусмотрена для центральных органов исполнительной власти со специальным статусом. Однако на сегодняшний день она характеризуется значительными коллизиями. Так, п. 11 ч. 3 ст. 7 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» определяет полномочия данного органа принимать по вопросам, которые принадлежат к его компетенции, собственные нормативно-правовые акты в форме распоряжений
[3; 1993. - №50. - Ст.472]. Эта коллизия с нормами Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» преодолевается коллизионной нормой ч. 4 ст. 24 последнего из названных законов, которая предусматривает возможность определения особенностей организации и порядка деятельности центральных органов исполнительной власти со специальным статусом Конституцией и другими законами Украины, актами Президента Украины. Вместе с этим считаем, что такой подход не способствует универсализации юридической формы правовых актов центральных органов исполнительной власти, а также выстраиванию четкой системы нормативно-правовых актов в Украине.
Нормативными актами, в которых находит свое определение компетенция центральных органов исполнительной власти, а также конкретизируются вопросы предмета нормотворчества центральных органов исполнительной власти, являются положения о центральных органах исполнительной власти, которые утверждаются Президентом Украины. При этом компетенция выступает в качестве и нормативного ориентира, и юридических пределов нормотворческой деятельности данных органов. Предмет нормативно -правового регулирования на сегодняшний день более четко и полно определен для министерств, для других же центральных органов исполнительной власти он или обозначается точечно, или очерчивается общими пределами компетенции этих органов.
Предмет нормотворчества центральных органов исполнительной власти может иметь как обязательный, так и факультативный характер. Первый находит свое закрепление путем обозначения конкретных вопросов, по которым должны быть изданы нормативно-правовые акты (например, пп. 7 п. 4 Положения о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины [9; 2011. - № 31. - Ст. 1326]; пп. 14 п. 4 Положения о Государственной службе молодежи и спорта Украины [9; 2011. - № 41. - Ст. 1667] и др.). Это позволяет гарантировать правовым способом нормирование тех отношений, которые играют важную, а иногда и ключевую роль в осуществлении государственного управления в определенной сфере или отрасли хозяйства. Такая модель не отрицает возможности (факультативности) принятия и других нормативно-правовых актов, в том числе и внуриорганизационного характера, в пределах общей предметной подведомственности органа. Факультативность предмета правового регулирования обеспечивается в положениях о центральных органах исполнительной власти также через конкретизацию определенных сфер отношений, в которых он может реализовывать нормотворческие полномочия (например, пп. 5 п. 4 Положения о Министерстве социальной политики Украины [9; 2011. - № 29. - Ст. 1227]; пп. 44 п. 4 Положения о Министерстве чрезвычайных ситуаций Украины [9; 2011. - № 29. - Ст. 1236] и др.). Наличие наряду с обязательным и факультативного предмета нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти должно рассматриваться как важное условие функциональной мобильности этих органов исполнительной власти.
Нормативно-процессуальным актом, определяющим порядок деятельности центральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, является регламент, утверждаемый министерствами, другими центральными органами исполнительной власти на основе Типового регламента центрального органа исполнительной власти, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 19 сентября 2007 г. № 1143 [9; 2007. - № 71. - Ст. 2681]. Назначением данного документа является раскрытие, детализация положений о центральных органах исполнительной власти относительно статуса и функционирования соответствующих органов, установления такого порядка их деятельности, при котором наиболее эффективно, рационально и полно будут реализовываться возложенные на орган полномочия. Вопросы непосредственно нормотворческой деятельности определяются, как правило, в отдельном разделе регламента, где указываются правовая основа нормотворчества, основные этапы разработки проекта нормативно-правового акта, условия вступления ими в юридическую силу.
Нормотворчество центральных органов исполнительной власти является особым видом юридического процесса, динамика которого может быть прослежена с точки зрения стадийности. Анализ регламентов центральных органов исполнительной власти позволяет с определенной степенью обобщенности выделить следующие стадии нормотворческого процесса.
Первая стадия - подготовительная работа и составление проекта нормативно-правового акта. Разработка проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа. Немало недостатков нынешней нормотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки нормативных актов, отсутствием достаточного опыта, квалифицированных кадров, а также необходимой теоретической базы. Среди таких недостатков -бессистемность, хаотическое развитие законодательства, отсутствие научно обоснованной системы правовых актов управления, противоречия и несогласованности внутри нормативно-правового массива [2, с. 286-287].
На данной стадии нормотворческого процесса должна осуществляться постановка задания нормативно-правового регулирования; определение субъекта подготовки проекта; сбор и анализ информации о состоянии дел в соответствующей сфере правового регулирования и причинах, которые обусловливают необходимость разработки и принятия акта; определения предмета правового регулирования, альтернативных путей решения проблемы, их анализ и установления одного как базового; подготовка текста проекта нормативного акта. На наш взгляд, было бы полезным дополнить данную стадию еще одной процедурой - обязательной подготовкой прогноза принятия нормативно-правового акта. Как отмечал еще в 1978 г. проф. Б. В. Дрейшев, прогнозирование, позволяющее видеть результаты действия
принимаемых актов, как и другие научные методы, должно войти в повседневную практику государственного управления [6, с. 130].
Вторая стадия - проведение экспертиз, согласований с заинтересованными органами, доработка проекта. Правовой акт должен обеспечивать оптимальный механизм решения того или иного управленческого задания. Определение такого механизма требует юридической и фактической обоснованности, максимального учета и воплощения специальных знаний, интересов разных заинтересованных субъектов, опыта управленческой деятельности. Реализация цели данной стадии нормотворческого процесса заключается в преобразовании проекта в окончательно сформированное волеизъявление органа государственного управления, подготовленное для принятия в установленном порядке в форме нормативного акта [5, с. 101].
Третья стадия - принятие акта центральным органом исполнительной власти. В правовом акте воплощается и объективируется односторонняя воля органа власти, направленная на достижение определенного юридически значимого результата. На этой стадии государственная воля получает свое социальноформальное закрепление и вследствие этого приобретает обязательность для участников правоотношений [8, с. 50]. Приоритетный единоначальный характер центральных органов исполнительной власти определяет особенности данной стадии процесса, которая осуществляется путем подписания акта руководителем органа. Коллегиальный порядок принятия нормативно-правовых актов предусмотрен, в частности, в таких органах, как Государственная комиссия по регулированию рынков финансовых услуг Украины, Национальная комиссия регулирования электроэнергетики Украины.
Четвертая стадия - государственная регистрация. Как справедливо отмечается в научных источниках, она наиболее ощутимо влияет на состояние обеспечения законности подзаконных нормативно -правовых актов органов исполнительной власти. Однако эта работа усложнена сегодня отсутствием юридических гарантий своевременного представления актов на регистрацию, полного устранения установленных органами юстиции несоответствий актов законодательству Украины [4, с. 180].
Пятая стадия - обнародование нормативно-правовых актов. Оно осуществляется с соблюдением требований Закона Украины «О доступе к публичной информации» [3; 2011. - № 32. - Ст. 314]. Обнародование выполняет особую процессуальную роль, чаще всего выступая в качестве фактического основания начала юридического действия нормативно-правового акта. Под юридической силой акта понимает реальность практического применения данной правовой формы управленческих действий в пределах системы государственного управления [1, с. 152]. Она удостоверяет способность правового акта выступать в роли регулятора административных правоотношений, решать задания государственного управления, осуществления функций и полномочий конкретного органа исполнительной власти, а также обеспечивает общеобязательность принятого нормативно-правового акта, требование его неуклонного и точного выполнения.
Нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти являются официальными документами с фиксированной текстовой информацией, предназначенные для передачи в пространстве и времени с целью решения определенных вопросов, возникающих в процессе осуществления государственного управления. С этой точки зрения данным актам характерны нормативный язык, правовая терминология, определенный набор реквизитов. При их подготовке особое внимание должно уделяться соблюдению требований юридической техники, правильному их оформлению. В связи с этим не менее важную, чем регламенты, роль в правовой основе нормотворчества центральных органов исполнительной власти играют инструкции по делопроизводству центральных органов исполнительной власти, которые разрабатываются и утверждаются этими органами на основе Примерной инструкции по делопроизводству в министерствах, иных центральных органах исполнительной власти, Совете министров Автономной Республики Крым, местных органах исполнительной власти, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Украины от 17 октября 1997 г. № 1153 [9; 1997. - № 43. - С. 50]. Данные документы обеспечивают детальную регламентацию основных действий и процедур нормотворческого процесса с точки зрения их содержания, сроков исполнения и круга исполнителей, способствуя качественной подготовке правовых актов.
В целом для центральных органов исполнительной власти предусмотрена значительная нормативно-правовая база урегулирования их нормотворческой деятельности, состоящая из нормативно -правовых актов разной юридической силы. Однако лишь в своей совокупности они способны обеспечить целостное правовое воздействие на нормотворческую деятельность. Проведенный анализ организационно -правовых основ позволяет выделить следующие черты нормотворчества центральных органов исполнительной власти: 1) нормотворчество этих органов является элементом механизма
административного регулирования, которое имеет подзаконный характер и в процессе которого происходит формирование общеобязательных формально-определенных предписаний и правил; 2) является средством организации и осуществления государственного управления, однако при этом процесс нормотворчества сам урегулирован правом; 3) является целенаправленной деятельностью, которая осуществляется в определенных временных промежутках, содержит внутренние элементы - стадии нормотворческого процесса, включает совокупность определенных действий и процедур.
Данное исследование позволило изучить вопрос правовой регламентации организации разработки и принятия нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти. Вместе с этим следует
учитывать, что к нормотворческой компетенции данных органов отнесены также и полномочия по участию их в нормотворческом процессе других органов государственной власти, в частности, по разработке проектов законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины и их внесению на рассмотрение соответствующего органа в установленном законодательством порядке. Вопросы правового регулирования и порядка такого нормопроектирования заслуживают отдельного изучения и могут быть предметом дальнейших научных разработок.
Список литературы- 1. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. - М. : Статут, 2011. - З20 с. 2. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Вид. Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. Горбунова Л. М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади: монографія / Л. М. Горбунова. - К. : Юрінком Іптер, 2008. - 240 с. 5. Дрейшев Б. В. Обсуждение проектов нормативных актов коллегиальными органами государственного управления / Б. В. Дрейшев // Вестп. Ленинград. ун-та. - 1974. - N° 17. - С. 100-106. б. Дрейшев Б. В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении / Б. В. Дрейшев; Ленинград. гос. ун-т им. А. А. Жданова. - Л. : ЛГУ, 1978. - 175 с. 7. Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей / А. Д. Керимов // Гражданин и право. - 2001. - N° 9. - С. 26-29. 8. Москалькова Т. Н. Нормотворчество: научно-практ. пос. / Т. Н. Москалькова, В. В. Черпиков. - М. : Проспект, 2011. - З84 с. 9. Офіційний вісник України.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УКРАИНЕ Шевчук А. А.
Исследована конституционная, законодательная и подзаконная составляющие правовой основы нормотворчества центральных органов исполнительной власти в Украине. Проанализированы законодательные требования, предъявляемые к организации нормотворческого процесса, роль и содержание его основных этапов. Раскрыт ряд проблем правовой регламентации нормотворчества данных органов, приведены пути их решения.
Ключевые слова: центральный орган исполнительной власти, министерство, нормотворчество,
нормотворческий процесс, нормативно-правовой акт, приказ министерства, иного центрального органа исполнительной власти.
ORGANIZATIONAL-LEGAL BASES OF LAWMAKING ACTIVITY IN THE CENTRAL ORGANS OF EXECUTIVE POWER IN UKRAINE
Shevchuk О. A.
Constitutional, legislative and underlegislative components of a legal basis of lawmaking activity in the central organs of executive power in Ukraine have been investigated in the article. The legislative requirements to the organization lawmaking process, a role and the maintenance of its basic stages have been analyzed. A number of problems of a legal regulation lawmaking activity this organs have been revealed, ways of their decision have been resulted.
Key words: the central organs of executive power, the ministry, lawmaking activity, lawmaking process, the regulatory legal act, the order of the ministry, other central organs of executive power.
Поступила в редакцию 19.09.2011г.
