CC BY
17
Организационно- правовые основы деятельности сельской полиции в Российской империи в XVIII - первой половине XIX в.
Голованова Екатерина Игоревна,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: alex_13-93@mail.ru
Ермаков Евгений Геннадьевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: ermakoff69@bk.ru
Шингарева Наталья Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: shingareva@list.ru
Статья посвящена созданию и развитию сельской полиции Российской империи в XVIII - первой половине XIX в. Учрежденные в ходе губернской реформы 1775 г. нижние земские суды являлись внесословными административными полицейскими органами, которые следили не только за исполнением законов и соблюдением общественного порядка, но и выполняли ряд хозяйственных задач. Нижние земские суды являлись коллегиальными органами, контролируемыми дворянством. Создание регулярной сельской полиции было необходимым и логичным шагом в рамках общей полицейской реформы, проведенной при Екатерине II. Очевидная слабость сельской полиции вынудила правительство внести изменения в законодательство о ее правовом статусе. Положение о земской полиции 1837 г. более точно определяло функции сельской полиции и ее должностных лиц, порядок взаимодействия с другими учреждениями. Несмотря на уточнение организационно-правового статуса земской полиции, объем ее функций остался неизменным. Также в статье поднимается проблема взаимодействия сельской и городской полиции, проанализированы действия властей по повышению эффективности их взаимодействия в первой половине XIX в.
Ключевые слова: полиция, городская полиция, сельская полиция, уездная полиция, нижний земский суд, капитан-исправник, становой пристав, земские заседатели, Управа благочиния, Министерство внутренних дел.
Размеры территории Российского государства всегда оказывали влияние на организацию и функционирование государственного аппарата, и, в частности, на деятельность органов внутренних дел. Так, одной из насущных проблем для органов внутренних дел является обеспечение законности и правопорядка в сельской местности. Реализация задач, поставленных перед органами полиции в сельской местности, затрудняется в силу недостаточности их кадрового состава, географической отдаленности ряда населенных пунктов и т.д. Подобная ситуация уже имела место в истории органов российской полиции. Первой организационной формой полиции была городская полиция. В 1718 г. в Санкт-Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, вслед за этим, в 1722 г., была учреждена Московская полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером [5]. При Анне Ио-анновне в 1732 г. был издан указ о создании полицейских органов в Кронштадте, а в 1733 г. полиция была введена в 23 городах Российской империи [7]. В провинции полицейские органы были созданы не сразу, что можно объяснить наличием иных социальных регуляторов, которые обеспечивали поддержание правопорядка в сельской местности. В первую очередь, таким регулятором являлась крестьянская община, которая «имела многовековой опыт объединения усилий деревенских жителей в решении жизненно важных повседневных вопросов: землепользования, распределения повинностей, взаимопомощи, благоустройства, а также обеспечения общественного порядка и безопасности» [2, с. 174]. Во-вторых, основная масса сельских жителей являлась крепостными крестьянами, в отношении которых действовало право помещика осуществлять административно-судебную и полицейскую власть над своими крепостными. В-третьих, существенный вклад в обеспечение «благочиния» в государстве вносила Русская православная церковь, которая в ежедневных проповедях внушала пастве необходимость подчинения властям и осуждала любые антигосударственные высказывания и действия.
События крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева со всей очевидностью показали властям необходимость получать достоверную информацию о происходящих событиях в российских губерниях, усилить контроль за действиями местной администрации и укрепить полицейский контроль за населением. 19 декабря 1774 г. была издана «Инструкция, данная сотскому со товарищи», составленная непосредственно Екатериной II [8]. Инструкция предписывала создать для выполнения полицейских обязанностей в деревнях
и селах должности сотских и десятских. На основании этой инструкции сотские получали широкие полицейские полномочия: «смотреть все злодей-ския к воровству начинания...», «наблюдать за ... шатающимися без паспортов и без письменных по-кормежных...» и т.д. Кроме того, Инструкция предписывала «всем...жителям...объявить, дабы они тебе, соцкому.препятствия никакого не чинили, но всякое вспоможение делали.».
Губернская реформа 1775 г. привела к разукрупнению губерний, увеличению численности местного административного аппарата и созданию регулярной сельской полиции. Нижний земский суд, который создавался в каждом уезде, как раз и выступал в качестве специализированного полицейского органа, выполнявшего административно-полицейские и судебные функции. Он являлся выборным коллегиальным органом и фактически контролировался дворянством, поскольку его должностные лица -земский исправник (капитан-исправник), а также 2-3 земских заседателя - избирались уездными дворянскими собраниями из местных дворян с утверждением губернатором. В деревнях и селах избирались сотские и десятские, которые должны были «разведывать в селениях» воров, разбойников и беглых. На нижний земский суд были возложены функции: «иметь бдение, дабы в уезде были благочиние, добронравие и порядок»; «чтоб предписанное законами ... в уезде исполняемо и сохраняемо было»; «иметь право приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных судов и чинить отказы» [9].
От земского исправника власть ожидала «непоколебимой верности и ревности к службе», «доброхотства и человеколюбия». Широкие полномочия, данные капитану-исправнику, не позволяли его деятельности быть особо эффективной. Существовала серьезная проблема перегруженности нижних земских судов многочисленными разнородными обязанностями, зачастую не имевшими отношения к охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Если с организационной точки зрения их можно считать продолжением некогда существовавших губных изб, то с функциональной - однозначно нет. Земские суды превратились в низовые учреждения центральных отраслевых органов управления, не имевших на уровне уезда подчиненных аппаратов.
Изданный в 1782 г. «Устав благочиния, или полицейский» регулировал правовой статус полицейских органов, их систему и основные направления деятельности. В городах создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния. Однако осуществленные реорганизации не способствовали улучшению деятельности сельской полиции. Губернаторы частенько жаловались на «чрезвычайную запущенность земских судов». К тому же взаимоотношения городской (Управ благочиния) и сельской полиции (нижних земских судов) оставались не отрегулированными. И те и другие опасались, что могут быть обвинены в превышении полномочий, если будут дей-
ствовать на неподведомственной им территории. В материалах Комитета Министров содержится пример: «полиция действовала так при преследовании разбойников, что Комитету приходилось внушать ей, чтобы при преследовании разбойников и воров полиция не останавливалась границами уезда своей губернии; ...» [6].
Попытка объединить действия двух полиций была предпринята на основании указа от 30 ноября 1800 г., который передал городскую полицию в ведение гражданского губернатора [10]. Созданное в 1802 г. Министерство внутренних дел включало в себя Вторую экспедицию (Экспедиция спокойствия и благочиния), структурно состоявшую из двух столов: один стол руководил сельской полицией, другой стол - городской полицией.
Важной вехой в процессе развития взаимоотношений между городской и сельской полицией был указ от 1 декабря 1806 г. «О соединении московской градской полиции с земскою». На основании указа Московский уезд был разделен на шесть «станов», прилегающих к городу. В каждом стане был становой пристав из московских квартальных надзирателей, подчинявшийся земскому исправнику. Московская полиция получила право при преследовании преступников «продолжать до первого стана земской полиции, коего пристав обязан принимать деятельные меры и удовлетворять требования градской полиции, не ожидая Земского исправника» [11].
Объединение городской и сельской полиции в Санкт-Петербурге было проведено следующим образом: ближайшие поселения присоединялись в качестве квартала к соответствующей части Санкт-Петербурга и подчинялись частному приставу. В дальнейшем более отдаленные от Санкт-Петербурга населенные пункты также были включены в состав отдельного полицейского участка. Этот полицейский участок не зависел от земской полиции. От городской полиции его отличало то, что сюда назначался специальный заседатель (сохранено название должности члена земского суда), имевший в распоряжении конный разъезд и унтер-офицеров. Подчинялся он обер-полицмейстеру столицы [3, с. 55]. Но, в целом, по стране ситуация осталась без изменений. И разобщенность городской и сельской полиции отрицательно сказывалась на борьбе с преступностью.
Серьезным оставался и вопрос кадрового обеспечения сельской полиции. Недостатки существовавшей выборной системы проявились еще при Екатерине II. При Александре I они приобрели уже особую остроту. Дело в том, что дворянство всячески уклонялось от службы, а выбирались в нижние земские суды те, кто любой ценой хотел поправить свое материальное положение. Бытовало мнение, что «в земскую полицию порядочные люди не хотели поступать». Недаром Николай I обратился к дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в уездной полиции, избирало бы «людей, истинно достойных имени блюстителей общественного порядка» [4, с. 41]. Определенную роль сыграло то, что в некоторых губерниях дворянское сословие
5 -о
сз
<
было малочисленным или его вообще не было. Существовал ряд особенностей в организации уездной полиции в национальных регионах Российской империи. Руководители уездной полиции не избирались на дворянских собраниях, а назначались МВД, причем кандидат был не из числа местного дворянства и чиновников.
Многие считали, что «назначение исправников от короны станет действенной мерой укрепления низового звена полиции». При сенатском инспектировании Казанской губернии было отмечено, «что ни губернское правление, ни прокурор со стряпчими не хотели знать о беспорядках в полиции». Бывший министр полиции А.Д. Балашов, назначенный губернатором Орловской губернии, обнаружил там 16 185 неоконченных дел. «В г. Дмитровске Балашов не нашел земского суда, ибо судьи и заседатели, сказавшись больными, разъехались по деревням...» [1].
К 30-м г. XIX в. наиболее слабым звеном в системе полицейских органов продолжала оставаться сельская полиция. 3 июня 1837 г. было утверждено 5 законоположений, в частности, были предложены меры «для лучшего, сообразнейшего с умножившимся народонаселением устройства земской полиции» [6]. Положение о земской полиции 1837 г. более точно определяло функции сельской полиции и ее должностных лиц, порядок взаимодействия с другими учреждениями. Несмотря на уточнение организационно-правового статуса земской полиции, объем ее функций остался неизменным. Главной задачей полиции являлась «охрана общественного спокойствия и благочиния», наблюдение за политической благонадежностью населения и пресечение противоправительственных действий. Земский исправник и становой пристав продолжали оставаться низовыми исполнительными органами губернской администрации. Земский исправник руководил канцелярией уездного земского суда, которая делилась на два стола: судебно-следственный (борьба с преступностью и проведение следствия) и исполнительный (выполнение полицией предписаний губернских властей). Такой порядок сохранялся вплоть до отмены крепостного права.
Таким образом, на протяжении XVIII в. происходило организационно-правовое оформление органов полиции: была создана городская и сельская полиция, уточнялись их функции, компетенция, правовое положение. К концу XVIII в. серьезной проблемой явилось отсутствие централизованного управления полицейской системой, что было преодолено в 1802 г. в связи с созданием Министерства внутренних дел. Развитие сельской полиции в первой половине XIX в. и до начала реформ 6070-х гг. характеризовалось совершенствованием ее организационной структуры и было направлено на создание механизма взаимодействия городской и сельской полиции.
Литература
1. Борисов А. Три века российской полиции. М., 2016.
2. История правоохранительной системы России в документах: с древнейших времен до 1917 г. (к 300-летию российской полиции): хрестоматия / под ред. В.Л. Кубышко. М., 2018.
3. Министерство внутренних дел России: 18022002. Исторический очерк: в 2 т./ под общ.ред В.П. Сальникова. СПб., 2002. Т. I.
4. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995.
5. Полное Собрание Законов Российской Империи (ПСЗ РИ). Собр.1. Т. V. № 3203; Т. VI. № 3883.
6. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XII. №№ 10303, 10304, 10305, 10306.
7. ПСЗ РИ. Собр.1. Т. VIII. № 6190; Т. IX. № 6378.
8. ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XIX. № 14231.
9. ПСЗ РИ. Собр.1. TXX. № 14392.
10. ПСЗ РИ Собр.1. Т. XXVI. № 19671.
11. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXIX. № 22379.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL BASES OF RURAL POLICE ACTIVITY IN THE RUSSIAN EMPIRE IN THE XVIII - FIRST HALF OF THE XIX C.
Golovanova E.I., Ermakov E.G., Shingareva N.V.
Moscow University of the Ministry of internal affairs of Russia named after V.Y. Kikot
The article is devoted to the creation and development of the rural police of the Russian Empire in the XVIII - first half of the XIX c. The lower zemstvo courts established during the provincial reform of 1775 were extra-judicial administrative police bodies that monitored not only the execution of laws and public order, but also performed a number of economic tasks. The lower Zemstvo courts were collegial bodies controlled by the nobility. The creation of a regular rural police was a necessary and logical step in the framework of the general police reform carried out under Catherine II. The apparent weakness of the rural police forced the Government to amend the legislation on its legal status. The Regulation on the Zemstvo police of 1837 more precisely defined the functions of the rural police and its officials, the order of interaction with other institutions. Despite the clarification of the organizational and legal status of the Zemstvo police, the scope of its functions remained unchanged. The article also raises the problem of interaction between rural and urban police, analyzes the actions of the authorities to improve the effectiveness of their interaction in the first half of the XIX c.
Keywords: police, city police, rural police, county police, nizhny zemsky court, police captain, bailiff, zemstvo assessors, deanery council, Ministry of internal affairs.
References
1. Borisov A. Three centuries of the Russian police. M., 2016.
2. The history of the Russian law enforcement system in documents: from ancient times to 1917. (to the 300-th anniversary of the Russian police): a textbook / edited by V.L. Kubyshko. M., 2018.
3. The Ministry of internal affairs of Russia: 1802-2002. Historical essay: in 2 t./ under the total.edited by V.P. Salnikov. SPb., 2002. T. I.
4. Police and militia of Russia: pages of history. M., 1995.
5. The Complete Collection of Laws of the Russian Empire (PSZ RI). Sobr.1. Vol. V. № . 3203; Vol. VI. № . 3883.
6. PSZ RI. Sobr. 2. Vol. XII. №№ 10303, 10304, 10305, 10306.
7. PSZ RI. Sobr.1. Vol. VIII. № . 6190; Vol. IX. № . 6378.
8. PSZ RI. Sobr.1. Vol. XIX. № . 14231.
9. PSZ RI. Sobr.1. Vol. XX. № . 14392.
10. PSZ RI. Sobr.1. Vol. XXVI. № .19671.
11. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXIX. № 22379.
