CC BY
48
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Требования, предъявляемые к кандидатам на службу в полицию в XVIII - первой половине XIX вв.
Пинигин Максим Геннадьевич,
кандидат юридических наук, кафедра теории государства и права и международного права, Институт государства и права, ФГАОУ ВО «Тюменский государственный университет» E-mail: ping15@yandex.ru
В статье раскрываются квалификационные требования для кандидатов на службу в полицию. Учрежденная в 1718 г. российская полиция испытывала кадровый голод. По этой причине к будущим чинам полиции никаких особых профессиональных требований не предъявлялось. Формировалась полиция из военных, не способных продолжать службу по состоянию здоровья. С развитием сети полицейских органов и принятием Учреждений о губерниях 1775 г., а также Устава Благочиния 1782 г., оформляются требования к полицейским чинам в зависимости от их положения в полицейской иерархии. В XVIII в. эти требования включали в себя только морально-этические нормы, которым могли соответствовать чиновники любых ведомств. В первой половине XIX в. во многих актах выделялось единственное квалификационное требование - способность нести полицейскую службу, которая включала в себя качества физические, интеллектуальные и иные. Также к высшим полицейским чинам предъявлялись требования принадлежности к определенным сословиям, наличия недвижимого имущества, владение русским языком. А такие факторы, как знание местных обычаев и языков, предшествующая военная служба, являлись преимуществом перед остальными соискателями.
Ключевые слова: служба в полиции, квалификационные требования, морально-этические нормы, полицмейстер, капитан-исправник, городничий.
Обеспеченность профессиональными кадрами органов правопорядка - одна из наиболее сложных и до конца не решаемых проблем. Этот вопрос зависит от многих факторов, к числу которых относятся престиж профессии, материальное обеспечение сотрудников, денежное довольствие, условия труда и другие. Существующие кадровые проблемы объясняются разрушением системы ценностей, ослаблением организационно-управленческих основ, недооценкой воспитательной работы внутри полиции и т.д. Одной из причин выделяют недостаточный уровень работы по отбору и проверке кандидатов и ухудшение качественных характеристик претендентов на службу в полицию.
Квалификационные требования, предъявляемые к сотрудникам полиции установлены на законодательном (высшем) уровне. В соответствии со статьёй 9 федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к числу квалификационных входят требования к уровню образования, стажу службы (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья [16]. В части 2 статьи 9 закона перечисленные требования градируются для должностей рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава. Министерством внутренних дел России разработана Концепция кадровой политики, которая выстраивает долгосрочную стратегию и перспективные направления работы с личным составом, а также определяет основные пути и методы её модернизации. Несмотря на проводимую эти ведомством работу, кадровый вопрос не решен и поныне, в том числе и по причине того, что указанная проблема имеет глубокие исторические корни.
На протяжении всего XVIII в. и XIX в. в российском праве не было выработано единых требований к кандидатам, поступающим на государственную службу. Вообще единый перечень квалификационных требований появился только в Учреждении судебных установлений 1864 г. и касался он только членов судебного звания. В остальных ведомствах, в том числе и в полиции, такая система отсутствовала на протяжении всей истории су-
ществования дореволюционных государственных органов.
Но неправильно говорить, что никаких требований к полицейским чинам установлено не было. Полицейское законодательство, не являясь кодифицированным, устанавливало множество запретов для службы полиции. Эти ограничения закреплялись в большом количестве нормативных актов, принятых на разных этапах становления и развития полиции.
Вообще установление требований и ограничений к кандидатам на службу - это общая тенденция, которая была присуща всем государственным органам независимо от порядка их формирования (назначение или выборы). К должностным лица петровской эпохи законодательство не предъявляло каких-либо особенных требований. Если вопрос касался офицерского состава, то уместно было говорить о достоинстве. В гражданских же ведомствах применялись квалификационные требования несколько иного свойства.
При учреждении каждой новой должности Петр I перечислял, в том числе, и требования, предъявляемые к потенциальным претендентам не нее. Именным указом 1699 г. было установлено, что в земские избы надлежит избирать людей добрых и правдивых [3], а в указе, коим учреждались должности фискалов, говорилось, что данные должностные лица (фискалы) должны быть умными и добрыми из какого чина ни есть [1 с. 131], то есть вопрос о звании отодвигался на второй план, что было в духе петровского времени.
Требования непрофессионального характера предъявлялись и к воеводам. Им надлежало быть справедливыми и добрыми слугами царя [4], а в президенты городских магистратов, бургомистры и ратманы должны были избирать людей первостатейных, добрых, пожиточным и умных [1 с. 439]. Понятие «добрый» человек используется в многочисленных актах как XVII в., так и начала XVIII в. Под ним понималось лицо, привлекаемое к участию в государственном управлении и судебных процессах (повальный обыск, облихование). Необходимыми условиями для таких людей были безупречная репутация и наличие имущества (добра), отчего они и получили свое название.
Первая попытка Петра I обобщить требования, предъявляемые к чиновникам (судьям), была предпринята в 1723 г., при составлении проекта нового уложения. В нем, в частности, говорилось, что на судейские должности должны претендовать лица богобоязненные, благоразумные и искусные. Искусность понималась как твердое знание Уложения, исключающее мнимые (неверные) мнения и неправильное его толкование [15, с. 257, 475]. К сожалению, кодификационная работа закончилась ничем и впервые предложенные квалификационные требования так и остались законопроектом.
Учрежденная при Петре I полиция имела очень широкий перечень обязанностей. Помимо борьбы с преступностью и охраны общественного поряд-
ка она должна была управлять всем городским хозяйством, от чего и получила свое наименование (ро!^а с греческого - управление городом).
В первые годы своего существования полиция испытывала серьезный кадровый голод. Это объяснялось отдаленностью новой столицы от главных городов России, предпочтение службе в армии, где получение чинов шло быстрее. Сюда же стоит отнести и не почётность службы в полиции, а также многочисленные кризисные явления, которые существовали в обществе. Хотя Петр I и называл полицию душою гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности, вероятно сам он в это мало верил.
Органы полиции были учреждены только в столицах, являлись немногочисленными, сам царь был более погружен вопросами внешней политики нежели внутренней, поэтому и кадровый состав полиции формировался по остаточному принципу (все, кто не годился для службы военной, нес службу полицейскую). Для решения кадрового вопроса власть прибегала к различным, чаще всего принудительным способам.
Ни в Пунктах Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г., ни в последующих актах петровского времени каких-либо требований к чинам полиции не предъявлялось. В нормативных актах полиция предстает как важнейший орган, соответственно, предполагалось, что служить в ней должны только лучшие люди. Однако, законодательство эпохи Петра I не устанавливало к кандидатам на службу в полицию каких-либо профессиональных стандартов.
Правовая неопределенность в статусе полицейских чиновников сохранялась и в середине XVIII в. При Анне Иоанновне полицейские органы, помимо Санкт-Петербурга и Москвы, учреждаются во всех губернских и крупных уездных городах. Согласно указу от 23 апреля 1733 г. впервые были разграничены требования, предъявляемые высшим и рядовым чинам полиции, если быть точнее, то при назначении главы городской полиции (полицмейстера) было установлено правило, что им назначаются из достойных людей, в то время как в отношении нижних чинов никаких требований перечислено не было, хотя их количество и указывалось в законе.
Очень обстоятельно к формированию правильного образа полицейского подошла Екатерина II. В 1775 г. принимаются Учреждение для управления губерний Всероссийской империи, а в 1782 г. - Устав Благочиния или Полицейский, которыми полицейские органы были учреждены на всей территории империи. Следуя своему Наказу, Екатерина II разделила полицию на земскую (сельскую), которая была представлена на уровне уезда Нижним земским судом, в состав которого обычно избирался, а в некоторых местах назначался капитан-исправник (земский исправник) и два-три заседателя. В крупных городах полицейские функции были возложены на Управы Благо-
5 -о
сз
<
чиния, в состав которых входили полицмейстер, приставы уголовных и гражданских дел и два ратмана. Территория города делилась на части, возглавляемые частными приставами, в подчинении у которых находились квартальные надзиратели и квартальные поручики. В уездных городах, коих было большинство в России, полицию возглавлял городничий.
В законодательстве Екатерины II вновь встречается понятие «достойнейший», когда вопрос касается назначения главы земской полиции губернатором. В то же время к избираемым из дворян капитанам-исправникам, предъявлялось лишь одно требование - отсутствие явного порока. Предполагалось, что местные помещики и при отсутствии каких-либо достоинств могут руководить уездной полицией.
Свои обязанности земский исправник должен был нести с непоколебимою верностью и ревностью к службе императорского величества, с доброхотством и человеколюбием к народу. Это подкреплялось клятвой перед богом и императрицей. Также в обязанности капитана-исправника вменялось поощрение к земледелию, запасливости, добронравию и порядочной жизни. Он должен был заботиться о лицах, неспособных к физическому труду (нищих и убогих). Аналогичные обязанности возлагались и на городничих. Анализ вмененных капитану-исправнику и городничему обязанностей указывает, что верховная власть хотела видеть в людях, обличенных полицейской властью, носителей добронравия и благочиния.
Устав Благочиния или Полицейский 1782 г. содержал в себе большое число норм морально-этического характера, раскрывающих качества чинов полиции. Устав имел целый раздел под названием Наказ управе благочиния, который состоял из трех частей и закреплял правила добронравия (не чини ближнему чего сам терпеть не хочешь, с пути сошедшему указывай путь и т.д.), правила обязательств общественных (отношения мужа и жены, родителей и детей), а также должностные качества. О последних стоит сказать полнее. К ним относились здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность к службе императорского величества, усердие к общему добру, радение о должности, честность и бескорыстие. Полицейский должен был дать покровительство невинному и скорбящему и воздерживаться от взяток. Таким образом, этим качествам должны были соответствовать полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел и ратманы.
Частный пристав должен был быть беспорочного поведения, здравого рассудка в деле, доброй воли к службе общей, точности в исполнении и бескорыстия во взыскании. Требований, „ предъявляемых к квартальному надзирателю, 2 было меньше. От него требовались лишь беспо-^ рочность в поведении, доброхотство к людям при-еЗ лежание к должности и бескорыстие. К должного сти квартального поручика никаких требований
не предъявлялось по причине того, что избирался он из местного населения и жалованья за свою службу не получал.
К сожалению, всё вышеперечисленное профессиональными требованиями назвать нельзя, поскольку чиновник любого иного ведомства мог им соответствовать. Однако, положительную тенденцию в решении кадрового вопроса выделить можно. К каждому уровню полицейской власти применялись свои, хоть и мало отличающиеся требования.
Претворение в жизнь требований Устава Благочиния в части комплектования полиции прослеживается в именном указе от 18 мая 1782 г., в котором содержалось требование, чтобы высшие чины городской полиции назначались из людей поведения доброго и доказанной исправности [5]. Таким образом, на протяжении всего XVIII в. законодательство закрепляло лишь морально-этические требования, предъявляемые к будущим чинам полиции.
В начале XIX в. получила развитие тенденция разграничения требований, предъявляемых к высшим (капитан-исправник, заседатели нижнего земского суда, городничий, частный пристав, квартальный надзиратель) и низшим чинам полиции (рядовые и унтер-офицеры штатных и городовых команд), однако единого акта, который бы включал в себя квалификационные качества, принято не было.
Первое требования предъявляемое законодательством первой половины XIX в. к чинам полиции - это «способность» к полицейской службе [10]. Понималась она широко и включала в себя, прежде всего, физические, а также интеллектуальные и иные качества. Данный критерий в законе традиционно ставился выше, чем ранг претендента, хотя в жизни это встречалось не часто.
При назначении на полицейские должности также учитывалась сословная принадлежность. 25 июля 1799 г. генерал-прокурор Беклешов А.А. докладывал Сенату, что определенные в полицейские должности купцы и мещане не имеют навыков, ни нужных сведений и, как следствие, не могут нести службу с надлежащей исправностью. В итоге было принято решения назначать на полицейские должности бывших чиновников, способных и расторопных к службе [12].
Указом от 5 июня 1809 г. запрещалось удельным крестьянам избираться заседателями в Нижний земский суд. Государственные крестьяне могли становиться заседателями в земской полиции, но такое право не предоставлялось помещичьим крестьянам. Удельные крестьяне, по своему положению, были ближе к помещичьим, с той лишь разницей, что принадлежали они лично императорской фамилии, соответственно находились в таком же крепостном состоянии. Сами крестьяне не горели желанием участвовать в отправлении полицейских дел, так как это дополнительно отягощало их, отдаляло от хозяйства и причиняло убытки мирским обществам [11].
Также при определении в должности капитана-исправника имел значение имущественный ценз, который был введен Учреждениями о губерний 1775 г. и в дальнейшем неоднократно подтверждался. Дворяне, не имеющие собственных имений, не допускались до участия в выборах на должность главы земской полиции [8]. В национальных окраинах Российской империи правительство предъявляло такое требования для занятия полицейской должности как знание местного языка и обычаев. С помощью этих качеств полиция должна была приобретать доверие у местного населения [6].
Еще одним критерием для занятия полицейской должности было знание русского языка. В тех уездах, где преобладало инородческое дворянство, его представителям запрещалось участвовать в формировании и работе полицейских органов.
Преимущество при занятии высших полицейских должностей имели бывшие офицеры, по состоянию здоровья не способные к продолжению военной службы. Именным указом от 17 февраля 1819 г. отставных военных, вышедших со службы по ранению, рекомендовалось назначать капитанами-исправниками с сохранением их прежних воинских званий [13]. Этим правительство одновременно решало две задачи: во-первых, отставные получали работу и жалованье, а, во-вторых, полиция усиливалась людьми, обладавшими навыками военной профессии.
Очень формальные требования предъявлялись к нижним полицейским чинам. Первое, о чем говорит законодатель - это физическая способность к службе, так как низовые звенья полиции продолжали формироваться по остаточному принципу. Молодые и здоровые рекруты направлялись в армию, старые и больные - в полицию. На работу в полицию рекомендовалось брать отставных рядовых, честно и добропорядочно отслуживших двадцать пять лет [9]. Непригодные к полицейской службе занимали должности в фонарной команде. Вышеперечисленные критерии действовали при формировании запасного батальона Санкт-Петербургской полиции в самом начале XIX в. [7] Указом от 26 февраля 1819 г. вновь подтверждалось назначение сторожей и рядовых полицейских служителей из нижних воинских чинов [14].
Несмотря на создание регулярной полиции, местное население в лице сотских и десятских привлекалось для несения полицейской повинности. Рекомендовалось, чтобы сельскими десятниками избирались крестьянине доброго поведения, неглупые, хорошие хозяева и семьянины, пожилых лет, если можно, то из достаточного дома, и совершенно устраненных от помещичьих работ [2, с. 3]. Таким образом, даже должностям сотских и десятских были установлены минимальные квалификационные требования.
На протяжении XVIII в. в российском законодательстве не было установлено единых критериев
для приема на службу в полицию. Профессиональные требования отсутствовали или заменялись общими словами «достойнейший», «способный» и т.д. Основное значение придавалось морально-этическим нормам, которым должны были соответствовать стражи правопорядка. Вообще, предъявлять какие-либо требования было излишним, так как в полиции существовала проблема нехватки кадров. В первой половине XIX в. большого кадрового голода не наблюдалось, поэтому требования к полицейским чинам стали ужесточаться и в исследуемый период они включали в себя сословную принадлежность, наличие недвижимого имущества, службу в армии, знание языков и обычаев. К сожалению, они не были систематизированы в одном нормативном акте.
Литература
1. Законодательство Петра I. - М., Юридическая литература, 1997. - 880 с.
2. Майер Ф. Опыт сельского благоустройства или полиции. Издан императорским московским обществом сельского хозяйства. - М., Типография С. Селиванского, 1835. - 372 с.
3. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. СПб.: Напечатано во втором отделении Собственной ЕИВ канцелярии. 1830 (далее - ПСЗ РИ. Собр. 1.) T.III. № 1675.
4. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. V. № 3294.
5. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXI. № 15397.
6. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXII. № 16829.
7. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXII. № 16863.
8. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXIV. № 26617.
9. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20194.
10. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXX. № 23180.
11. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXX. № 23686.
12. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXV. № 19047.
13. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVI. № 27682.
14. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVI. № 27699.
15. Седов Д.О. Судебная реформа Петра I: Историко-правовое исследование. Монография. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2009. - 488 с.
16. Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. N 49 (часть I) ст. 7020.
REQUIREMENTS FOR CANDIDATES FOR POLICE SERVICE IN THE XVIII-FIRST HALF OF THE XIX CENTURIES
Pinigin M.G.
Tyumen State University
The article reveals the qualification requirements for candidates for police service. Established in 1718, the Russian police experienced a personnel shortage. For this reason, there were no special professional requirements for future police officers. The police was formed from the military who were unable to continue their service for health reasons. With the development of the network of police bodies and the adoption of the Provincial Law of 1775, as well as the Charter of the Deanery of 1782, the requirements for police ranks are formed depending on their position in the police hierarchy. In the XVIII century. these requirements included only moral and ethical standards, which could be met by officials of any departments. In the first half of the XIX century. in many acts, the only qualification requirement
5
"O
C3
<
was the ability to perform police service, which included physical, intellectual and other qualities. Also, the highest police ranks were required to belong to certain classes, have real estate, and know the Russian language. And such factors as knowledge of local customs and languages, previous military service were an advantage over other applicants.
Keywords: service in the police, qualification requirements, moral and ethical standards, police chief, captain-police officer, mayor.
References
1. 2.
3.
The legislation of Peter I.-M., Legal literature, 1997. - 880 p. Mayer F. Experience in rural landscaping or policing. Published by the Imperial Moscow Society of Agriculture. - M., Printing House of S. Selivansky, 1835-372 p.
The complete collection of laws of the Russian Empire. Collection 1. St. Petersburg: Printed in the second department of the
ElV's own office. 1830 (hereinafter - PSZ RI. 1.) Vol. III. No. 1675.
4. PSZ RI. Sobr. 1. T.V. No. 3294.
5. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXI. No. 15397.
6. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXII. No. 16829.
7. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXII. № 16863.
8. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXIV. No. 26617.
9. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXVII. No. 20194.
10. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXX. No. 23180.
11. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXX. No. 23686.
12. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXXV. No. 19047.
13. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXXVI. No. 27682.
14. PSZ RI. Sobr. 1. Vol. XXXVI. No. 27699.
15. Sedov D.O. Judicial reform of Peter I: Historical and legal research. Monograph. - Moscow: ICD "Zertsalo-M", 2009. -488 p.
16. Assembly of the Legislation of the Russian Federation of December 5, 2011 N 49 (part I) of Article 7020.
