CC BY-NC
13Особенности реорганизации органов общей полиции в Сибири во второй половине XIX в.
Коновалов Игорь Анатольевич
кандидат исторических наук доцент, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского 644077, Россия, Омская область, г. Омск, ул. 50 Лет Профсоюзов, 100, оф 312
Konovalov Igor' Anatol'evich PhD in History
Associate Professor, Dostoievsky Omsk State University 50 Let Profsoyuzov ulitsa 100, office 312, Omsk, Omskaya oblast' 644077 Russia
V >1
Статья из рубрики "История государства и права"
Аннотация. Объектом исследования в статье является общая полиция в Сибири. Предмет исследования составляет реорганизация сибирских органов общей полиции в пореформенный период. История дореволюционной сибирской общей полиции еще не стала объектом пристального внимания историков - лишь некоторые аспекты проблемы освещались в исследованиях более общего характера. Возвращаясь к забытым традициям организации и деятельности органов полиции, важно полнее учитывать исторический опыт, который был наработан веками. Необходимо также с учетом современных реалий по-новому взглянуть на уже известные факты и события, чтобы преодолеть старые мифы и заблуждения и предотвратить рождение новых. Теретико-методологической основой исследования стали принципы исторического познания -объективность, историзм, детерминизм, альтернативность и социальный подход, предполагающие непредвзятый подход к анализу изучаемых проблем, а также критическое отношение к источникам. Автор приходит к выводу о том, что полномочия -полицейских органов в регионе имели свою специфику и были значительно более широкими, чем в центральных губерниях Российской империи. Реорганизации общей полиции в Сибири во второй половине XIX в. изменила структуру и способ комплектования органов МВД. Она имела не принципиальный, скорее внешний характер. Полицейской реформой 1867 г. в Сибири были оставлены почти без изменений пределы власти, предметы ведомства, распределение обязанностей, порядок действий, ответственность и отчетность общей полиции, впредь до преобразований административно-хозяйственного управления и судоустройства. За органами полиции остался довольно большой круг прерогатив. Кроме того, многие полицейские продолжали работать по старинке, стараясь игнорировать изменения в действующем законодательстве. Законодателю не удалось, как это признавали местные руководители и приезжие ревизоры, поставить уездные органы внутренних дел в строгие рамки закона
Ключевые слова: История Сибири, власть, местное управление, реформа, администрация, губернатор, полиция, полномочия, национальная политика, полицейский
DOI: 10.7256/2454-0609.2017.5.22538
Дата направления в редакцию: 05-04-2017
Дата рецензирования: 03-04-2017
Abstract. The topic of this article is the general police in Siberia. The research subject is the reorganization of the agencies of the general police in Siberia in the post-reform period during the second half of the 19th century. The history of the pre-Revolutionary Siberian general police has not yet been the focus of scholars' close attention - only some aspects of this topic have been underlined in studies of a more general nature. Returning to the forgotten traditions of the organization and activities of the police agencies, it is important to take into full account the historical experience that had been accumulated over the centuries. It is also necessary to take a new look at already known facts and events in light of today's realities in order to overcome the old myths and misconceptions and also to prevent the appearance of new ones. The theoretical and methodological basis of this research is made up of such principles of historical knowledge as objectivity, historicism, determinism, alternativeness and the social approach, which require an unbiased approach to the analysis of the researched problems, as well as a critical treatment of the sources. The author comes to the conclusion that the powers of the police agencies in the region had their own specificities and were much broader than in the central provinces of the Russian Empire. The reorganization of the general police in Siberia during the second half of the 19th century changed the structure and method of staffing the Ministry of Internal Affairs. It was not of a fundamental but rather of an external character. The police reform of 1867 in Siberia left almost unchanged the limits of power, the subjects of the department, the distribution of duties, the procedures, the responsibility and accountability of the general police, pending the transformation of the administrative and economic management and the judicial system. The police agencies were left with a fairly large circle of prerogatives. In addition, many policemen continued to work in the old-fashioned way, trying to ignore the changes in the current legislation. The legislator had failed, as local leaders and visiting auditors admitted, to place the uyezd's internal affairs agencies within the strict framework of the law.
Keywords: history of Siberia, power, local government, reform, administration, governor, police, authority, national policy, policeman
В дореформенной России государственное администрирование как деятельность специальных органов исполнительной власти не была отделена от правоохранительной, полицейской деятельности, существовало прочное единство и даже слияние исполнительных и полицейских органов. В нормативно-правовых актах и правоприменительной практике XIX в. для обозначения полицейских органов, кроме политической полиции, употреблялся термин "общая полиция". Под общей полицией понималась почти вся совокупность местных государственных учреждений и органов, деятельность которых была направлена как на противодействие преступности в широком смысле этого слова и борьбу со всем, что нарушало общественный порядок и посягало на личную и имущественную безопасность подданных, так и на саму организацию местного управления. Полиция была создана как универсальный инструмент, с помощью которого должны были разрешаться любые социально-экономические и политические проблемы, вставшие перед коронной властью.
Органы общей полиции Сибири накануне реформ 60 - 70 гг. XIX в. имели определенные организационно-правовые особенности, отличавшие их от полицейских органов
центральных губерний империи. Так, в сибирском регионе в 1822 г. впервые появился институт отдельных земских заседателей, предшествующий появлению в империи становых приставов, окружных начальников, полномочия которых распространялись на весь округ и поэтому напоминали полномочия уездных исправников по полицейской реформе 1862 г., вместо десятских и сотских в сельской местности до конца XIX в. полицейские полномочия выполняли десятники. В Сибири, вплоть до 1871 г., для
несения полицейской службы широко использовались городовые казаки [1, № 29.125"". Кроме того, органы общей полиции в регионе, в лице городских полицейских управ, земских судов, губернаторов и губернских правлений, были под двойным контролем и подчинением по вертикали - с одной стороны Министерства внутренних дел, - с другой
не входящих в систему МВД сибирских генерал-губернаторов [2, Сш 156"1.
В 1862 г. были приняты и вступили в силу «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по Общему Учреждению управляемых», которые изменили структуру и полномочия органов полиции в центральных губерниях Российской империи
р, № 39087]. Положения «Временных правил» 1862 г. нашли закрепление в городской 1870 г., земской и судебной 1864 г. реформах. Полицейская реформа освободила органы общей полиции в центральных губерниях России от судебно-следственных и административно-хозяйственных полномочий. В результате осуществленной модернизации роль полиции в местном региональном управлении была существенно сужена. Полицейская функция, тождественная в дореформенный период общей функции управления, начала приобретать самостоятельную форму реализации правоохранительной функции государственной власти. Органы МВД в губерниях управляемых по «Общему Учреждению» стали выполнять свою основную функцию -обеспечение правопорядка.
При осуществлении реформ 60 - 70 гг. XIX в. на сибирский регион империи не были распространены положения судебной и земской реформы 1864 г. «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по О бщему Учреждению управляемых» 1862 г. также не были распространены на сибирскую окраину и только через пять лет, в 1867 г., некоторые положения «Временных правил» получили воплощение в сибирском крае. 12 июня 1867 г. было принято, по представлению МВД, Мнение Государственного совета "О преобразовании полиции в Сибири."[4, № 44681"" в соответствии с ним, в сибирских генерал-губернаторствах упразднялись городские полицейские управы, земские суды, а также должности окружных начальников. Вместо них создавались окружные полицейские управления.
Мнение Государственного совета "О преобразовании полиции в Сибири" объединило городские и сельские органы МВД в единую окружную полицию, находившуюся под руководством окружных исправников. Окружным исправникам подчинялись полицейские чины в городах и селах, расположенных в округах, кроме губернских и приравненных к ним городских центров, где были созданы городские полицейские управления во главе с полицмейстерами. Должности окружных начальников, земских исправников и городничих
были упразднены [4, № 44681"". Объединение городской и сельской полиции устранило разобщенность местных полицейских органов МВД, повысило оперативность в их деятельности.
Централизация органов МВД на местах дала весьма широкие властные полномочия окружным исправникам. Власть исправника теперь охватывала весь округ. П ервоначально в каждом округе региона под началом исправника работали совещательные исполнительно-распорядительные органы из уездных чиновников в виде
комитетов и присутствий. Новая организация окружной полиции переплеталась с дореформенными институтами: коллегиальными комитетами, отдельными заседателями и волостными органами, которые считались опорой органов МВД в их деятельности. Вместе с тем, поскольку за органами полиции остались только полицейско-распорядительные и исполнительные полномочия, не требующие обсуждения в коллегиальном порядке, в дальнейшем коллегиальные принципы полицейской службы на окружном уровне были отменены.
Согласно Мнению Государственного совета были упразднены Омское, Тюменское, Ишимское, Тарское, Каинское, Березовское, Енисейское и Минусинское общие окружные управления. В Тобольске, Омске, Томске, Колывани, Иркутске, Чите, Красноярске, Якутске и Троицкосавске сохранилась отдельная городская полиция. Во всех остальных округах городская полиция и земские суды объединились в окружные полицейские управления. В западносибирском генерал-губернаторстве было учреждено также Сургутское окружное полицейское управление с непосредственным подчинением Тобольскому губернскому правлению. В Бийском округе было создано полицейское отделение, функционирующее на основании «Сибирского учреждения для управления кочевыми инородцами» [4, № 446811.
Полицейская служба стала базироваться и функционировать на конкретных принципах. Важнейшим принципом полицейской деятельности службы стал централизм, установление соподчиненности служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Другим главным организационным принципом стало определение полномочий сотрудников полиции, прав и обязанностей полицейских. Регламенты, уставы и иные нормативные акты стали содержать конкретную характеристику соответствующих должностей и устанавливали статус полицейских чиновников, круг их обязанностей и требования к ним. Органы полиции в регионе превратились в достаточно сбалансированный и разветвленный аппарат.
Законом 1867 г. был установлен достаточно небольшой штатный состав полицейских чиновников для генерал-губернаторств Сибири. Он предусматривал для современных территорий Дальнего Востока, Сибири и Северного Казахстана всего 463 чиновника (офицера) полиции. В западносибирском генерал-губернаторстве предполагалось иметь 67 полицейских чиновников в губернских и приравненных к ним городских центрах и 190 в окружных управлениях. Для восточносибирского генерал-губернаторства - 46 полицейских чиновников в городах и 160 сотрудников в окружных полицейских управлениях [4, приложения и таблицы к № 446811
С 1873 г. в соответствии с указом «Об установлении нового порядка комплектования полицейских и пожарных команд» сибирские полицейские команды стали формироваться не из городовых казаков, а на основе найма желающих проходить полицейскую службу. Указ вменял в обязанность городским думам и управам пополнять полицейские команды
вольнонаемными подданными —№—524381. Одновременно создавалась система социальной защиты и личной заинтересованности сотрудников в результатах несения полицейской службы. Рядовым полицейским стала выплачиваться зарплата, были введены особые медали за безупречную службу и выслугу лет. За семилетнюю службу в органах МВД была установлена надбавка в размере одной третьей от должностного оклада. Пенсия устанавливалась после тридцатилетней службы в полиции [6, с-431.
Городовые казаки, выполнявшие в генерал-губернаторствах Восточной и Западной Сибири полицейские полномочия на местах, перестали применяться для охраны
правопорядка, а их подразделения расформировали. Еще в 1849 г. были ликвидированы конные полки, - Сибирский татарский и Тобольский, из них было образовано два воинских подразделения: Тобольский пеший казачий батальон и Тобольский конный казачий полк с передачей в военное ведомство. Из казаков Енисейского и Иркутского городовых казачьих полков были сформированы и переданы в военное министерство Енисейский и Иркутский полки. Забайкальский казачий конный полк был включен в состав Забайкальского казачьего войска, а Томский и Якутский городовые казачьи полки остались в подчинении гражданской администрации ^———3". В 1861 г., с образованием Сибирского линейного войска, было признано бесперспективным наличие в Тобольской и Томской губерниях казачьих полков, не плативших налогов в казну, и потерявших после появления местных солдатских команд в сибирских городах значение, какое они имели прежде. В 1868 г. были упразднены Тобольский и Томский полки и пеший Тобольский полубатальон, а из казаков этих подразделений были созданы 3 отдельные казачьи команды: Нарымская, Сургутская и Березовская. Остальные казаки этих подразделений были переведены в крестьянское сословие с правом перехода в Сибирское казачье линейное войско, чем некоторые из них воспользовались. Казакам простили долги, земли им были переданы в собственность, полковые капиталы частично
были переданы бывшим казакам, частично казне [8, № 45992"". в 1868 г. также были переведены в крестьянское сословие калтайские казаки, а в 1870 г. - верхотурские казаки. В 1871 г. по тем же причинам были ликвидированы Енисейский и Иркутский конные казачьи полки [9, л 102"".
Большинство казачьих станиц превратились в деревни. Бывшие казачьи офицеры были выведены из казачьего сословия, им была передана в потомственное владение земля по двести десятин на каждого, а казакам и урядникам - по пятнадцать десятин земли в
собственность [7, Сш 5". В ряде местностей края казаки продолжали нести полицейскую службу до 1873 г., а на Дальнем Востоке (в Приморской области) Камчатская казачья
команда и Якутский полк городовых казаков несли службу даже в начале ХХ в [10, ст1 42"".
В 1887 г. в составе сибирских окружных полиций, запоздав на девять лет, по сравнению с центральными губерниями империи, был введен институт полицейских урядников в сельской местности, а также штатные должности полицейских (околоточных) надзирателей в городских центрах [11, Сш 86". В пореформенный период в Сибири начался переход от феодальной организации полицейских органов, основанной на натуральной повинности казаков, к профессиональной полиции, формируемой на профессиональной основе. Однако органов и специальных должностных лиц, несущих полицейскую службу на профессиональной основе в волостях Сибири, создано не было. Охрану правопорядка в волостях региона осуществляли на общественных началах многочисленные выборные крестьянские десятники. По подсчету исследователя Ю.Н.
Москвитина, только в Томской губернии в 1870 г. их насчитывалось 2010 [12, С- 17"".
Распространяя на Сибирь уже введенные полицейской реформой в центральных губерниях институты, правительство стремилось наиболее полно использовать накопленный опыт предыдущей управленческой практики и найти приемлемые способы адаптации их в сибирских условиях. В истории развития отечественного государственного права значение термина "полиция" постоянно сужалось. В XVIII -первой половине XIX вв. под полицейской деятельностью понималось осуществление почти всякой управленческой деятельности государства на местах. Во второй половине XIX в. полиция в центральных губерниях империи стала уже частью внутреннего управления и ее полномочия ограничились определенной деятельностью, в основном
сферой обеспечения общественного порядка. Однако после реформ 60-70 гг. XIX в., полномочия сибирской полиции оставались более обширными, чем в центре России. За рамками преобразований в Сибири осталась большая часть вопросов, связанных с изменением компетенции, корректировки властных полномочий и передачи административно-хозяйственных функций органам местного самоуправления. Полицейские органы не только охраняли общественный порядок, при отсутствии в регионе мировых судов, судебных следователей и земств, они продолжали исполнять хозяйственные и судебно-следственные функции.
Общая полиция следила даже за личной жизнью подданных. Полицейские должны были пресекать «драки и шум» и наблюдать даже за тем, чтобы «разнополые лица вместе в банях не парились» [13, Сш—220!. на органы внутренних дел было возложено даже медицинское обслуживание населения. Так, в 80-е годы XIX в. в Тобольской губернии
проходили службу 29 медицинских чиновников МВД-^14-—-гз7!. «Мнение
Государственного совета» 1867 г. устанавливало, что до отделения от полиции предварительного следствия, полицейские органы должны руководствоваться в своей деятельности постановлениями, которыми руководствовались прежние окружные и городские полицейские подразделения [4, № 446811.
Реорганизация общей полиции в Сибири во второй половине XIX в. изменила структуру и способ комплектования органов МВД. Она имела не принципиальный, скорее внешний характер.Полицейской реформой 1867 г. в Сибири были оставлены почти без изменений пределы власти, предметы ведомства, распределение обязанностей, порядок действий, ответственность и отчетность окружной полиции, впредь до преобразований административно-хозяйственного управления и судоустройства. За органами полиции остался довольно большой круг прерогатив. Кроме того, многие полицейские продолжали работать по старинке, стараясь игнорировать изменения в действующем законодательстве. Законодателю не удалось, как это признавали местные руководители и приезжие ревизоры, поставить сибирские органы внутренних дел в строгие рамки закона. Надзор над каторжанами и ссыльными развращал сотрудников МВД, они часто переносили средства и методы управления ссыльными и каторжанами на добропорядочных подданных. «Ворованные вещи, - писал К.М. Станюкович, - часто являются во владении охранителей безопасности и при следствиях они же помогают попавшимся давать показания. Бродяги, скопляющиеся в городах, являются одною из доходных статей, пополняя цифру крошечного жалования, получаемого полицейскими в Сибири. Начальство прикажет устроить облаву, - бродяги своевременно предупреждены, и в руки полиции попадаются все люди с паспортами, которые, просидев ночь в каталажке и заплатив по рублю, выпускаются» [15, Сш 3071.
В Тобольской губернии только за период с 1889 по 1892 гг. было возбуждено семь уголовных дел против чиновников общей полиции, исполнявших полномочия судебных следователей. При проведении П.М. Бутковским ревизии, в той же Тобольской губернии, было обнаружено более тысячи лежащих без рассмотрения дел, часть из которых была в производстве более 15 лет [16, с- 2211.
Целый ряд фактов систематических, многолетних полицейских поборов с местных предпринимателей был вскрыт в конце XIX в., после распространения на Сибирь «Судебных уставов» 1864 г. Так, октябре 1897 г. в мировом суде г. Красноярска было рассмотрено дело о клевете на местную полицию, совершенное адвокатом Новодворским. Частный поверенный утверждал, что местная полиция систематически занималась поборами с красноярских кабаков и винных складов. В ходе судебного
слушания факты, изложенные Новодворским, были подтверждены многочисленными показаниями свидетелей. Полицейские в течение длительного времени незаконно взимали «налоги» с кабаков и винных складов, якобы на «канцелярские расходы» местной полиции. Решением суда адвокат Новодворский был признан невиновным в клевете на красноярскую полицию [17, № 2371.
Н ебольшой штатный состав кадровых полицейских, отсутствие предварительного отбора
и профессиональной подготовки, низкие зарплаты рядовых сотрудников ———331, крайняя загруженность и доведенная до мелочей регламентация полицейской службы с одной стороны, особый порядок ответственности полицейских за противоправные действия - с другой, сдерживали развитие и модернизацию общей полиции. Такое положение приводило к тому, что органы МВД во второй половине XIX в. не пользовались поддержкой и авторитетом у значительной части сибиряков.
Библиография
1. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ). Собр. 1. Т. 38. СПб., 1830. 1355 с.
2. Коновалов И.А. Управление и полиция Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография / И.А. Коновалов. М.: ИНФРА - М, 2014. 302 с.
3. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 37. Ч. 2. СПб., 1865. 936 с.
4. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 42. Ч. 1. СПб., 1871. 1209 с.
5. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 48. Ч. 2. СПб., 1876. 941 с.
6. Воинова Л.Е. Анализ бюджетного обеспечения МВД Российской империи в XIX - ХХ вв. / Л.Е. Воинова // История государства и права. 2011. № 11. С. 41-47.
7. Савельев Е. Племенной и общественный состав казачества (исторические наброски) / Е. Савельев // Донские областные ведомости. 1913. № 205. С. 1 - 5.
8. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 43. Ч. 1. СПб., 1873. 943 с.
9. Государственный архив иркутской области (ГАИО). Ф. 24. Оп. Оц. Д. 639.
10. Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Т. 2. Кн. 1. СПб., 1912. 738 с.
11. Памятная книжка Тобольской губернии на 1909 г. Тобольск, 1909. 367 с.
12. Москвитин Ю.Н. Полиция Томской губернии в 1867-1917 гг. (устройство, численность и материальное обеспечение служащих): автореф. дисс. ... канд. ист. наук: 07.00.02 / Мосвитин Юрий Николаевич. Барнаул, 2004. 21 с.
13. Российское законодательство Х - ХХ веков. В девяти томах / Под ред. О.И. Чистякова. Т. 5. М.,1984. 512 с.
14. Памятная книжка Тобольской губернии на 1884 год. Составлена А.И. Дмитриевым-Мамоновым и К.М. Голодниковым. Издана по распоряжению Тобольского губернского статистического комитета. Тобольск, 1884. 530 с.
15. Станюкович К.М. В далекие края / К.М. Станюкович. Собр. соч. Т. 1. М.: «Правда», 1977. 383 с.
16. Власть в Сибири XVI - начало XX в. 2-е изд., перераб. и доп./ Сост. М.О. Акишин, А.В. Ремнев. Новосибирск: ИД «Сова» , 2008. 639 с.
17. Судебная хроника // Сибирская жизнь. Томск, 1897. № 237.
18. Феоктистов С.Ф. Реформа органов полиции Сибири во второй половине XIX века// Baikal Research Journal, 2013, № 4. С. 33.
References (transliterated)
1 Polnoe sobranie zakonov Rossiiskoi imperii (PSZ RI). Sobr. 1. T. 38. SPb., 1830. 1355 s.
2. Konovalov I.A. Upravlenie i politsiya Sibiri v dorevolyutsionnyi period: stanovlenie i razvitie: Monografiya / I.A. Konovalov. M.: INFRA - M, 2014. 302 s.
3. PSZ RI. Sobr. 2. T. 37. Ch. 2. SPb., 1865. 936 s.
4. PSZ RI. Sobr. 2. T. 42. Ch. 1. SPb., 1871. 1209 s.
5. PSZ RI. Sobr. 2. T. 48. Ch. 2. SPb., 1876. 941 s.
6. Voinova L.E. Analiz byudzhetnogo obespecheniya MVD Rossiiskoi imperii v XIX - KhKh vv. / L.E. Voinova // Istoriya gosudarstva i prava. 2011. № 11. S. 41-47.
7. Savel'ev E. Plemennoi i obshchestvennyi sostav kazachestva (istoricheskie nabroski) / E. Savel'ev // Donskie oblastnye vedomosti. 1913. № 205. S. 1 - 5.
8. PSZ RI. Sobr. 2. T. 43. Ch. 1. SPb., 1873. 943 s.
9. Gosudarstvennyi arkhiv irkutskoi oblasti (GAIO). F. 24. Op. Ots. D. 639.
10. Svod zakonov Rossiiskoi imperii (SZ RI). T. 2. Kn. 1. SPb., 1912. 738 s.
11. Pamyatnaya knizhka Tobol'skoi gubernii na 1909 g. Tobol'sk, 1909. 367 s.
12. Moskvitin Yu.N. Politsiya Tomskoi gubernii v 1867-1917 gg. (ustroistvo, chislennost' i material'noe obespechenie sluzhashchikh): avtoref. diss. ... kand. ist. nauk: 07.00.02 / Mosvitin Yurii Nikolaevich. Barnaul, 2004. 21 s.
13. Rossiiskoe zakonodatel'stvo Kh - KhKh vekov. V devyati tomakh / Pod red. O.I. Chistyakova. T. 5. M.,1984. 512 s.
14. Pamyatnaya knizhka Tobol'skoi gubernii na 1884 god. Sostavlena A.I. Dmitrievym-Mamonovym i K.M. Golodnikovym. Izdana po rasporyazheniyu Tobol'skogo gubernskogo statisticheskogo komiteta. Tobol'sk, 1884. 530 s.
15. Stanyukovich K.M. V dalekie kraya / K.M. Stanyukovich. Sobr. soch. T. 1. M.: «Pravda», 1977. 383 s.
16. Vlast' v Sibiri XVI - nachalo XX v. 2-e izd., pererab. i dop./ Sost. M.O. Akishin, A.V. Remnev. Novosibirsk: ID «Sova» , 2008. 639 s.
17. Sudebnaya khronika // Sibirskaya zhizn'. Tomsk, 1897. № 237.
18. Feoktistov S.F. Reforma organov politsii Sibiri vo vtoroi polovine XIX veka// Baikal Research Journal, 2013, № 4. S. 33.
