CC BY
165
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 29 (283). Право. Вып. 33. С. 102-106.
ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Р. И. Байгутлин
РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСКОЙ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
ПО РЕФОРМЕ 1837 ГОДА
В статье на основе привлечения нормативных правовых актов, архивных материалов и доктринальных источников рассматриваются причины, содержание, результаты и значение реформы земской полиции 1837 года. Основное внимание уделено развитию принципа территориальной юрисдикции в деятельности земской полиции в связи с учреждением должности станового пристава.
Ключевые слова: земская полиция, история, полиция, территориальная юрисдикция, реформа, становой пристав.
Земская (сельская) полиция была создана в России в 1775 г. во время масштабной реорганизации «учреждений для управления губерниями», известной как губернская реформа Екатерины II. На уездном уровне были сформированы нижние земские суды, которые, несмотря на название, являлись преимущественно административно-полицейскими, а не судебными учреждениями.
Нижний земский суд был выборным коллегиальным всесословным органом. В его состав входили земский исправник на правах председателя, а также, в зависимости от величины уезда, от двух до пяти дворянских заседателей. Кроме того, судебное присутствие по крестьянским делам составляли и два заседателя нижней расправы (низшего сословного суда для крестьян).
Деятельность нижнего земского суда заключалась в коллегиальном рассмотрении вопросов и судебных дел, отнесенных к его компетенции Манифестом от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (ст. 110, 224, 232 и др.), реализации принятых им решений и приговоров, а также в исполнении указов и повелений вышестоящих административных и судебных органов губернии (ст. 427). Земский исправник наделялся и самостоятельными полномочиями, имеющими более четко выраженный полицейский характер, которые отправлялись им единолично (гл. XVII Манифеста).
Следует отметить, что законодательство этого времени не закрепило каких-либо конкретных обязанностей дворянских заседателей нижнего земского суда.
Итак, дореформенную земскую полицию составляли образованные в уездах нижние земские
суды и земские исправники. В порядке исполнения полицейской повинности помощь им оказывали десятские и сотские, ежегодно выбиравшиеся государственными крестьянами из «достаточных и неподозрительных людей».
Власть нижнего земского суда и земского исправника территориально ограничивалась соответствующим уездом, который составлял низшую единицу административнотерриториального деления государства. В случаях наводнения, лесного пожара, задержания «разбойников, или воров, или беглых людей», земской полиции разрешалось действовать на территории соседних уездов до передачи дел оповещенным ею местным полицейским властям.
С самого учреждения земской полиции возникла проблема повышения эффективности ее деятельности. Являясь, по существу, низшим исполнительным органом губернской администрации, сельская полиция наряду с поручениями вышестоящих властей выполняла различные и достаточно многочисленные административнохозяйственные обязанности.
Нагрузка на служащих земской полиции особенно возросла после образования в 1802 г. системы министерств, которые использовали нижние земские суды в качестве своих исполнительных органов. Как отмечал Тамбовский (позднее Санкт-Петербургский) генерал-губернатор Т. С. Безобразов, до 1803 г. в самых многолюдных уездах Тамбовской губернии в течение года в производстве нижних земских судов находилось 200-300 дел и примерно 500 исходящих документов. С учреждением министерств количество исполнительных бумаг в земской полиции возросло в 1827 г. в тех же уездах до 10-12 тыс.
номеров, т. е. примерно в 20 раз1. Следствием увеличения объема документооборота стало постоянное накопление нерешенных дел, для преодоления которого периодически создавались временные земские суды.
Обширность и разнородность компетенции, значительные размеры территории и численности населения уезда, ограниченность штатов полицейских служащих были объективными факторами, в силу которых обязанности земской полиции часто не могли быть исполнены практически. Попытки решить проблему без реорганизации самой полицейской системы, в частности, увеличением количества дворянских заседателей в составе нижнего земского суда2 или созданием временных земских судов3, не могли существенно и долговременно изменить положение дел.
Предложения изменить устройство и компетенцию земской полиции выдвигались в ходе работы учрежденного 6 декабря 1826 г. специального Комитета по устройству государственного управления. В проектах М. М. Сперанского, А. Д. Балашова и некоторых других известных государственных деятелей, являвшихся членами комитета, заметно стремление к сосредоточению полиции на «прямых ее обязанностях с отделением от нее судебных и хозяйственных частей или, по крайней мере, к некоторому разграничению этих обязанностей»4. Работа комитета в силу ряда причин не привела к реорганизации земской полиции.
Неудовлетворительное состояние дел земской полиции требовало принятия более действенных мер. Свой вклад в решение проблемы внес министр внутренних дел граф Д. Н. Блудов. В 1836-1837 гг. им были запрошены отзывы губернаторов по вопросам увеличения штатов и устройства земской полиции.
Изучение поступивших отзывов позволило прийти к выводу, что корни проблемы, по мнению губернаторов, лежали в ненадлежащем устройстве земской полиции. Сложилась следующая практика организации работы земской полиции. Практическая необходимость заставляла дворянских заседателей нижних земских судов разделять между собой уезды на участки-дистанции. Для присутствия в земском суде обычно заводилась очередь. Земский исправник, как правило, находился в разъездах, а очередной заседатель не был знаком с ходом дел, краткосрочность его очередного пребывания и поток но-
вых бумаг не позволяли ему разобраться в уже решаемых делах. Поэтому все делопроизводство фактически сосредоточивалось в руках секретаря канцелярии. Это означало отсутствие надзора за производством дел, а для соблюдения буквы закона журналы и протоколы заседаний земского суда подписывались остальными заседателями и земским исправником задним числом, уже после их исполнения.
Для исправления ситуации губернаторы предлагали установить постоянное присутствие одного или двух дворянских заседателей при земском суде, а также узаконить сложившуюся практику закрепления участков уезда за дворянскими заседателями нижних земских судов.
Отзывы губернаторов были учтены, признаны резонными и легли в основу реформы земской полиции, проведенной в 1837 г. Ее нормативной основой стали подготовленные под руководством министра Д. Н. Блудова документы: «Положение о земской полиции», «Наказ чинам и служителям земской полиции», а также «Правила для земской полиции на случай появления повальных и заразительных болезней между людьми», «Правила для земской полиции на случай скотского падежа» и «Положение о земской почте» (последняя служила для постоянного срочного сообщения земских судов со становыми приставами)5.
Следует заметить, что реорганизация земской полиции была лишь частью довольно значительной реформы местного управления. Одновременно с нормативно-правовыми актами по земской полиции были приняты «Общий наказ гражданским губернаторам» и «Положение
о порядке производства дел в губернских правлениях»6. При этом впервые были детализированы и распределены между четырьмя отделениями губернского правления, как вышестоящего органа, обязанности по контролю за городской и земской полицией.
Реформа предусматривала изменения в структуре и порядке формирования уездных полицейских органов. Новый состав земского суда (из названия которого исчезло определение «нижний») был представлен исправником и непременным членом, а также двумя сельскими заседателями из государственных крестьян. Дворянских заседателей сменили участковые заседатели, более известные как становые приставы, осуществлявшие полицейские функции в так называемых станах, на которые делилась территория уезда.
Число и размер участков или станов, на которые разделялся уезд, должны были определяться с учетом величины уезда, его населенности и других местных обстоятельств, а также «с родом и количеством возникающих от того дел, подлежащих ведению земской полиции» (§ 6 Положения о земской полиции).
Становые приставы назначались губернским правлением по представлению уездного дворянского собрания на неопределенный срок преимущественно из имеющих в губернии недвижимую собственность дворян и были обязаны постоянно проживать в своем стане. Учитывая преемственность должности станового пристава прежними дворянскими заседателями нижнего земского суда и тот факт, что до реформы последние выбирались уездным дворянством, следует отметить изменение порядка определения в должности этой категории служащих земской полиции.
Для земского исправника и старшего непременного заседателя сохранялся порядок избрания уездным дворянством (при увеличении срока полномочий с 3 до 6 лет) или назначения «от короны» по Указу 1805 года7. Сельские заседатели, участвовавшие только в обсуждении и решении дел, касавшихся «казенных поселян и имуществ их», избирались «казенными поселянами и вольными хлебопашцами» (государственными и удельными крестьянами) из дворян, чиновников, разночинцев, однодворцев или поселян, утверждались в должности губернским правлением.
Для «исполнения приказаний станового пристава и непосредственного надзора за благочинием» в селениях сохранялось исполнение полицейской повинности сотскими и десятскими. Сотские и десятские избирались из казенных или удельных крестьян, а помещичьи крестьяне назначались на эти должности своими владельцами или их поверенными. Кроме того, в посады и местечки, а также в заштатные города, не имеющие особой городской полиции, назначались пятисотские и тысяцкие. Они, подчиняясь назначавшему их становому приставу, возглавляли полицейский аппарат этих населенных пунктов (сотских и десятских) и заведовали всеми делами полиции. Разрешалось назначать в должности тысяцких, пятисотских, сотских и десятских отставных нижних военных чинов по взаимному согласию и на условиях, заключенных с сельскими обществами.
Впервые законодательно регламентировалось устройство канцелярии земского суда и обя-
занности ее сотрудников. Канцелярию возглавлял секретарь, она разделялась на два стола под управлением повытчиков, при которых были канцелярские служащие и писцы. Первый стол заведовал следственными и судебнополицейскими, а второй — исполнительными и иными делами. При канцелярии состояли также регистратор и несколько рассыльных.
Наказ чинам и служителям земской полиции более четко сформулировал обязанности земской полиции в целом, а также отдельных полицейских должностей, порядок взаимодействия полиции с другими учреждениями. При этом объем полномочий земской полиции остался прежним.
Обязанности земской полиции исполнялись по следующим основным направлениям:
- наблюдение за исполнением законов, охранением безопасности и дела общественного благоустройства (борьба с преступностью; охрана общественного порядка; поимка беглых и т. д.);
- обязанности по делам казенного ведомства (побуждение к платежу недоимок; предупреждение и пресечение кормчества и т. п.);
- обязанности по делам судебного ведомства (пресечение самоуправства и обид; вызов в суд; взыскание по бесспорным обязательствам; суд по «маловажным полицейским винам» и др.);
- обязанности по делам военного ведомства (обеспечение проведения рекрутского набора; препровождение воинских команд; отвод квартир и т. д.).
Помимо обязанностей земского суда, законодательно устанавливались особые полномочия земского исправника и станового пристава, а также полицейских служителей (сотских и десятских).
Как видно из приведенного выше описания, реформа 1837 г. затронула различные стороны как организации, так и деятельности земской полиции. При этом наиболее крупным организационным нововведением следует признать учреждение должности станового пристава.
Таким образом, законодательно утверждалась фактически сложившаяся практика закрепления за дворянскими заседателями участка-дистанции8, более того, заседатели переводились на постоянное жительство в станы, впервые четко формулировалась их компетенция.
Сама идея ограничения юрисдикции полицейского служащего границами посильного для контроля участка фактически была высказа-
на задолго до реформы в дворянских наказах депутатам Уложенной комиссии 1767 г., где прообраз станового пристава можно увидеть в должности дистриктного комиссара9.
Таким образом, в результате реформы планировалось осуществить достаточно серьезную реорганизацию земской полиции, более четкое распределение обязанностей ее служащих. Ожидалось, что эти меры помогут решить существовавшие в данной сфере управления проблемы.
Реализация реформы встретила определенные трудности, а ее результаты дают основания для неоднозначных оценок.
Так, для разрешения затруднений, связанных с толкованием новых узаконений об уездной полиции, министр внутренних дел граф Д. Н. Блудов 15 марта 1838 г. направил губернаторам циркуляр «О некоторых недоразумениях при введении в действие нового образования Земской Полиции»10. В данном документе, в частности, разъяснялось, что, отдавая предпочтение при назначении на должности становых приставов дворянам, имеющим недвижимость в данной губернии, не следует впадать в крайности, назначая или только дворян, или только чиновников. Предписывалось подходить к назначению индивидуально, отбирая наиболее подходящие кандидатуры. При определении сотских и десятских следовало «... стараться, чтобы для исправления обязанностей службы назначалось наименьшее по возможности число людей и чтобы само исполнение сих обязанностей требовало наименьшего с их стороны труда и времени». Становым приставам предписывалось без веских причин не отвлекать полицейских служителей (сотских и десятских) от «господских работ», а также не «браковать» представленных владельцами к этим должностям крепостных крестьян. Очевидно, требование излишне не обременять сотских и десятских было вызвано не только попечением о крестьянах, но также заботой об имущественных интересах дворян. Подтвердив необходимость своевременного получения становыми приставами сведений о происшествиях в стане, министр предписал прекратить практику еженедельных устных рапортов всех полицейских служителей участка.
Дворянство было недовольно ослаблением своего влияния на дела земской полиции, т. к. назначаемые губернским правлением становые приставы считали себя независимыми от дворян
уезда, а исправники, избиравшиеся теперь на более длительный срок, менее стремились угодить своим избирателям.
Вероятно, больше оснований для недовольства было у представителей податных сословий, нередко непосредственно страдавших от коррупции и произвола земской полиции. Картина масштабных злоупотреблений своими полномочиями становых приставов и земских исправников открывается при ознакомлении с фактами, приведенными в донесениях жандармских штаб-офицеров по губерниям шефу жандармов А. Х. Бенкендорфу11.
Вместе с тем, современники реформы отмечали и положительные изменения в деятельности земской полиции. Стало легче взыскивать подати и другие государственные повинности, разбирать на месте частные споры между жителями станов. С большей взыскательностью, чем прежде, становые приставы действовали в отношении дворянства12. Начальник 8 округа корпуса жандармов генерал-майор Фалькенберг вообще считал становых приставов необходимыми: они лучше знают население; «ближе к исполнению распоряжений правительства, нежели бывшие заседатели земского суда», тратившие много времени на разъезды; являются некоторой гарантией от злоупотреблений со стороны вновь учрежденных окружных управлений министерства государственных имуществ13 (ведомства, занимавшегося «опекой» государственных крестьян).
Очевидно, что реформа 1837 г. не смогла радикально разрешить существовавшие проблемы в деятельности земской полиции, более того, породила новые. Но следует учитывать, что существенно изменить положение дел могло лишь значительное сокращение компетенции уездной полиции. Для этого, в свою очередь, требовалось изменить всю систему уездной и губернской администрации, основу которой и составляла земская полиция.
Разделение уездов на участки-станы и введение должностей становых приставов, безусловно, укрепило полицейский аппарат государства в сельской местности. Изначально лежавший в основе построения полиции принцип территориальной юрисдикции получил благодаря реформе 1837 г. более полное и последовательное воплощение. Это имело непреходящее значение, так как подобным образом была организована работа не только царской полиции, но и советской милиции, и современных органов
внутренних дел. Участковый уполномоченный полиции в известном смысле является историческим преемником станового пристава, должность которого учреждена в Российской империи еще при Николае I.
Примечания
1 Анучин, Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872. С. 115.
2 Полное собрание законов (далее — ПСЗ). Собр. 1. Т. XXV. № 18051; Т. XXIX. № 22351; Т. XXX. № 23802 и др.
3 ПСЗ. Собр. 2. Т. V. № 3771; Государственный архив Оренбургской области. Оп. 5. Д. 11082. Ч. 1. Л. 61 об. 64, 161-161 об.
4 Анучин, Е. Н. Указ. соч. С. 117.
5 ПСЗ. Собр. 2. Т. XII. № 10305, 1030б.
6 Там же. № 10303, 10304.
7 Там же. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21б48.
8 Государственный архив Российской Федерации (далее — ГАРФ). Ф. 109. 1-я экспедиция. Оп. за 1840 г. Д. б1. Ч. 2. Л. 2бб.
9 Ключевский, В. О. Русская история. Ростов-н/Д, 2000. Т. 3. С. 357.
10 Сборник циркуляров и инструкций МВД с учреждения министерства по 1 октября 1853 г. СПб., 1855. Т. 2, ч. II. С. 340.
11 Подробнее см.: Байгутлин, Р. И. Реформа земской полиции 1837 г. в донесениях жандармских штаб-офицеров // Адвокат. 2003. № б. С. 81-85.
12 ГАРФ. Ф. 109. 1-я экспедиция. Оп. 15. Д. б1. Ч. 2 (1). Л. б.
13 Там же. Ч. 2. Л. 204-205.
