CC BY
19
Упоров Иван Владимирович Яблонский Иван Владимирович
Организационно-правовое структурирование публичной власти в Советском государстве: основные тенденции конституционно-правового регулирования
В статье рассматривается институт публичной власти в Советском государстве с точки зрения его правового регулирования на конституционном уровне. Анализируются соответствующие союзные и республиканские конституции, партийные документы, научные труды по данной проблематике. Отмечается, что подход к структурированию публичной власти, заданный в первые же дни Октябрьской революции 1917 г., в своей основе сохранялся до распада Советского государства. Показывается особенность советских публично-властных отношений, заключавшаяся в том, что на вершине публично-властной пирамиды находилась партийная номенклатура, которая де-факто принимала решения во внутренней и внешней политике, включая манипулирование выборными кампаниями.
Ключевые слова: публичная власть, Советское государство, закон, государство, право, партия, идеология, Советы.
Organizational and legal structuring public power in the Soviet state: main trends in constitutional legal regulation
The article examines the institution of public power in the Soviet state from the point of view of its legal regulation at the constitutional level. The corresponding union and republican constitutions, party documents, scientific works on this issue are analyzed. It is noted that the approach to the structuring of public power, set in the very first days of the October Revolution of 1917, basically remained until the collapse of the Soviet state. The article shows the peculiarity of Soviet public-power relations, which consisted in the fact that at the top of the public-personal-power pyramid was the party nomenclature, which de facto made decisions in domestic and foreign policy, including manipulation of election campaigns.
Keywords: public power, Soviet state, law, state, law, party, ideology, Soviets.
Советское государство берет свой отсчет с 25 октября 1917 г. (день начала Октябрьской революции), когда на II Всероссийском съезде Советов было объявлено, что вся власть в России переходит к Советам как форме народовластия, а фактическим - к большевикам, чьи депутаты от РСДРП(б) во главе с Лениным были в большинстве (390 депутатов из 649). Съезд Советов самопровозгласил себя высшим органом власти. Это произошло при формально действовавшем и обладавшем определенной легитимностью Временном правительстве, которое, однако, по мнению ряда историков, в условиях сложнейшей внешней и внутренней обстановки (участие России в Первой мировой войне, жесткое противостояние политических сил и др.) утратило контроль за ключевыми позициями
государственного управления и Съездом Советов было объявлено низложенным. В связи с этим следует напомнить, что в начале марта 1917 г. император Николай II подписал отречение. До этого момента в течение почти тысячи лет Россия имела монархическую форму правления, несколько веков (с конца XVII в.) монархия была абсолютной, и лишь в начале ХХ столетия под давлением мировых тенденций (развитие демократии, более широкое участие население в управлении государственными делами) в России была учреждена Государственная дума, которая вместе с Госсоветом некоторым образом ограничивала власть императора (согласно основным государственным законам, редакция 1906 г. которых действовала до конца империи, «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Импе-
92
ратору в пределах всего Государства Российского» [1]. Временное правительство (основная часть министров были депутатами Госдумы), к которому перешла власть от императора, в целом придерживалось европейских либерально-демократических взглядов, о чем свидетельствуют, в частности, проведение всеобщих выборов в Учредительное собрание и провозглашение России республикой 1 сентября 1917 г. (последнее решение было неоднозначным, поскольку элементов республики, прежде всего избранного республиканского парламента, еще не было, но, с другой стороны, Россия, если иметь в виду форму правления, находилась в неопределенном положении).
Большевики, взявшие власть в свои руки, рассчитывали на свою полную легитимность по итогам работы Учредительного собрания, и на то были определенные основания, учитывая, что с весны 1917 г. инициативно и активно явочным порядком создавались Советы рабочих и солдатских депутатов во многих губерниях - параллельные управленческие структуры, где большевики также имели значительное влияние. В частности, был образован Петросовет в Петрограде, которому суждено было сыграть важнейшую роль в организации Октябрьской революции (противостояние Советов и Временного правительства получило название «двоевластие»). Однако на состоявшемся в начале января 1918 г. заседании Учредительного собрания - первого в истории России полноценного представительного органа большевикам не удалось склонить на свою сторону необходимое для этого количество депутатов. В результате большевики и их приверженцы отказались участвовать в дальнейшей работе собрания, которое решением советской власти было объявлено распущенным. Советское государство стало получать признание на международном уровне лишь с начала 1920-х гг., когда победившие в Гражданской войне большевики закрепили свое властвующее положение, которое сохранялось вплоть до распада СССР в 1991 г.
Исходные позиции большевиков по организации публичной власти были изложены в принятой в начале ХХ в. партийной программе. Так, на съезде РСДРП в 1903 г. была утверждена Программа партии, основанная на учении К. Маркса, в которой обосновывалась необходимость социальной революции с целью освобождения «трудящейся и эксплуатируемой массы» от «гнета капитала», уничтожения
деления общества на классы и «освобождения всего угнетенного человечества». В Программе указывалось, что «необходимое условие этой социальной революции составляет диктатура пролетариата, т. е. завоевание пролетариатом такой политической власти, которая позволит ему подавить всякое сопротивление эксплуататоров» [2, с. 418]. Указывались и формы, в которые должна была облечься диктатура пролетариата (как самого революционного класса): «Российская социал-демократическая рабочая партия ставит своей ближайшей политической задачей низвержение царского самодержавия и замену его демократической республикой, конституция которой обеспечивала бы: 1) Самодержавие народа, т. е. сосредоточение всей верховной государственной власти в руках законодательного собрания, составленного из представителей народа и образующего одну палату; 2) Всеобщее, равное и прямое избирательное право при выборах как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления для всех граждан и гражданок, достигших 20 лет; тайное голосование при выборах; право каждого избирателя быть избранным во все представительные учреждения; двухгодичные парламенты; жалование народным представителям... 11) Выборность судей народом» [2, с. 419]. Заметим, что форма правления объявлялась как республика.
Эти и другие программные положения стали претворяться в жизнь в процессе Октябрьской революции 1917 г. и концептуально действовали в течение всего периода существования Советского государства. Так, уже 26 октября 1917 г. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов были наделены «всей полнотой власти на местах» [3]. Был сформирован новый состав Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее - ВЦИК) (прежний состав от Первого Съезда Советов, состоявшегося в июне 1917 г., не имел властных полномочий и был променьшевистским, не настроенным на радикальные преобразования). Несмотря на название («исполнительный»), ВЦИК обладал всей полнотой власти между съездами Советов, более того, именно законодательные полномочия были основными (и в целом вплоть до Конституции СССР 1936 г. в СССР не было четкого выделения законодательных и исполнительных полномочий органов власти, что отражало доминировавшую в тот период советскую доктрину, отрицавшую «буржуазную» теорию разделения властей
93
[4, с. 197-198]). ВЦИК работал посессионно и состоял из постоянно действовавшего президиума, отделов (военно-революционный комитет, финансовый, кассационный, казачий, иногородний, агитационный и др.) и комиссий (по отдельным текущим вопросам), в его состав входил 101 член, в том числе 62 большевика и 29 левых эсеров, вместе составивших коалицию, достаточную для принятия нужных им решений (коалиция распалась в июле 1918 г.). Позже состав ВЦИК расширялся за счет крестьянских депутатов, представителей армии, флота и профсоюзов. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев.
В привычном сегодня понимании исполнительным органом власти всероссийского масштаба тогда стало временное рабочее и крестьянское правительство - Совет народных комиссаров (далее - СНК; такое название было дано в пику «буржуазным» советам министров, но в 1946 г. все же СНК был переименован в Совет Министров), который был учрежден Вторым съездом Советов 27 октября 1917 г. «для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания» [5] (поскольку Собрание было распущено, то СНК стал работать уже на постоянной основе).
Председателем СНК был утвержден Ленин (он оставался на этой должности до своей смерти в 1924 г.). СНК представлял собой коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, первоначально в составе следующих комиссариатов: по внутренним делам; земледелия; труда; по делам военным и морским; по делам торговли и промышленности; народного просвещения; финансов; по делам иностранным; юстиции; по делам продовольствия; почт и телеграфов; по делам национальностей; по делам железнодорожным. Компетенция СНК в начале его деятельности была довольно расплывчатой - управление страной и издание декретов о решении «неотложных вопросов», причем по законодательной части СНК принимал законов даже больше, чем ВЦИК, что, очевидно, можно объяснить сложнейшей внутриполитической обстановкой в период революционного кризиса.
При СНК был сформирован Высший Совет Народного Хозяйства (далее - ВСНХ) - орган государственного управления, задачей которого являлась организация народного хозяйства и государственных финансов. ВЦИК, СНК, ВСНХ и народные комиссариаты издавали нормативные правовые акты, определявшие
органы управления на местах. При этом особенность организации органов власти и управления на местах заключалась в том, что «идеология победивших в Октябрьской революции сил требовала передачи всей полноты власти Советам, что повлекло нормативное установление во многих случаях двойную организационную связь местных органов, во-первых, с соответствующими народными комиссариатами и, во-вторых, с местными советами, в которые они входили как отделы либо создавались при них» [6, с. 162]. Первое правительство, как и первый состав ВЦИК, было коалиционным (большевики и левые эсеры).
Такой подход к организации и структурному построению публичной власти в своей основе сохранялся и все последующее время Советского государства - с определенными изменениями и уточнениями статуса соответствующих органов, которые определялись в советских конституциях и законах. Так, согласно ст. 1 Конституции РСФСР 1918 г., проект которой был разработан ВЦИК на основе пар-тийноидеологических воззрений большевиков, «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам» [7]. В статье 10 указывалось, что вся власть в пределах РСФСР «принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах» [7], при этом «верховная» («высшая») власть оставалась за Всероссийским съездом Советов, созываемым не реже двух раз в год, и ВЦИК (в период между съездами), ответственным перед съездом Советов. Согласно ст. 37 «общее управление делами» РСФСР принадлежало СНК. Кроме того, СНК должен был издавать декреты, распоряжения и инструкции и в целом принимать все меры, «необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни». СНК был ответствен перед Всероссийским съездом Советов и ВЦИК.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Конституции РСФСР 1918 г. не определено положение судебной власти, лишь в перечне предметов ведения советских властных органов, содержащемся в ст. 49, указано «судоустройство и судопроизводство». Вероятно, это можно объяснить опять же как сложностью внутриполитического положения в стране, так и недостаточностью времени у новоявленной советской власти для проработки столь существенного для любого государства
94
института. Кроме того, в Конституции РСФСР (в той же ст. 49) достаточно четко определена позиция советской власти относительно вопроса о разделении властей - этого разделения нет и, напротив, подчеркивается, что имеется один высший орган власти (Всероссийский съезд Советов), который мог принять к своему ведению «все вопросы общегосударственного значения», и эта позиция сохранится до 1991 г.
Довольно сложной оказалась конституционная конструкция публичной власти на местах - она была определена по подобию высших органов власти в самостоятельном разделе Конституции РСФСР «Организация Советской власти на местах». Так, согласно ст. 53 Основного закона предусматривались областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, которые созывались не реже двух раз в год из делегатов от нижестоящих Советов и съездов (например, областные съезды - из представителей городских Советов и уездных съездов Советов) по конкретной квоте. Съезд Советов в границах территории своего ведения обладал высшей властью, в период между съездами она сосредоточивалась в руках Исполнительного комитета съезда. В свою очередь, Советы депутатов как основная властная структура избирались в городах и селениях также по конкретной квоте, срок полномочий депутатов составлял 3 месяца. Сессии Советов созывались не реже одного раза в неделю в городах и не менее двух раз в сельской местности. Для текущей работы из числа депутатов избирался Исполнительный комитет. Предполагалось, что такая конструкция позволит согласно политико-идеологической программе большевиков установить принцип народовластия с тем, чтобы как можно больше граждан участвовали в управлении государством, и тем самым должна была решаться задача, указанная в ст. 9 Конституции РСФСР, - «установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти» [7]. Однако в реальности сложная система Советов, съездов Советов и их исполкомов не позволяла эффективно управлять делами на местах, создавала «путаницу и неразбериху» [8, с. 22], в результате формирование властных структур часто было сугубо формальным,
а реальная власть принадлежала исполкомам Советов, которые, в свою очередь, будучи ответственными перед Советами, фактически выполняли установки вышестоящих исполнительных органов.
После образования СССР в 1923 г. была принята первая Конституция СССР 1923 г., именуемая Основным законом [9] (так же будет во всех последующих конституциях). Данный акт пронизан идеологическими положениями (раздел 1). Так, указывается, что «со времени образования советских республик государства мира раскололись на два лагеря: лагерь капитализма и лагерь социализма. Там, в лагере капитализма - национальная вражда и неравенство, колониальное рабство, шовинизм, национальное угнетение и погромы, националистические зверства и войны. Здесь в лагере социализма - взаимное доверие и мир, национальная свобода и равенство, мирное сожительство и братское сотрудничество народов» [9]. Вместе с тем в остальных разделах Основного закона идеологии значительно меньше. Органы публичной власти здесь определены по аналогии с Конституцией РСФСР 1918 г., но для масштаба всего Союза ССР и со спецификой, определенной федеративным устройством государства. Так, «верховным органов» власти являлся Съезд Советов, а в период между съездами - Центральный исполнительный комитет (далее - ЦИК), состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Съезды Советов должны были созываться не реже одного раза в год, при этом полномочия Съезда Советов не были конкретизированы. Основная функция ЦИК заключалась в законодательной деятельности, сессии комитета должны были созываться три раза в год.
Здесь появляется еще один орган публичной власти - Президиум ЦИК, определенный в ст. 29 как «высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР», действующий в период между сессиями ЦИК. Как видно, на самом высоком уровне предусматривалось сразу три представительных органа власти, что явно усложняло их деятельность, и в дальнейшем, как будет показано, эта конструкция подверглась упрощению. СНК СССР определялся как исполнительный и распорядительный орган ЦИК и им же формировался, указывались конкретные комиссариаты, в том числе в ст. 52 предусматривались объединенные Народные комиссариаты СССР (их было пять: продовольствия,
95
труда, финансов, ВСНХ и Рабоче-крестьянская инспекция), в подчинении которых находились республиканские одноименные комиссариаты, т. е. в данных направлениях имела место жесткая властная вертикаль.
Новеллой было регулирование судебной власти (гл. 7 Конституции СССР 1924 г.), причем только на высшем уровне - согласно ст. 43 «в целях утверждения революционной законности на территории Союза ССР при Центральном Исполнительном Комитете Союза С.С.Р. учреждается Верховный Суд» [9]. Определялась компетенция Верховного Суда СССР, здесь же регулировался статус «Прокурора Верховного Суда СССР», который назначался Президиумом ЦИК. Указывалось, в частности, что Верховный Суд СССР может принять к своем производству только особо важные дела и только по решению ЦИК или его Президиума (ст. 47), основная же функция заключалась в даче «руководящих разъяснений» по вопросам законодательства, урегулирование споров между союзными республиками, рассмотрение протестов на решения судов союзных республик. В главе 9 Конституции СССР отдельно выделяется Объединенное государственное политическое управление (далее - ОГПУ), созданное «в целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» [9]. ОГПУ было преемником ранее действовавших ВЧК и ГПУ, оно вошло в состав СНК СССР, его председатель являлся членом СНК СССР с правом совещательного голоса (ст. 61). Появление ОГПУ в Конституции СССР показывало, что советская власть уделяла пристальное внимание классовой борьбе, что проявлялось, в том числе в усилении политических репрессий.
Подобная схема построения публичной власти (за исключением ОГПУ) предусматривалась в союзных республиках, что в общих чертах определялось в гл. 10 Конституции СССР, в частности, в республиках создавались Съезды Советов, республиканские ЦИКи, президиумы ЦИК, СНК, ВСНХ и т. д. Более подробно соответствующие вопросы регулировались в республиканских конституциях, принимаемых на основе союзной конституции. Это касалось и местной власти. Так, в Конституции РСФСР 1925 г. местной власти была посвящена пятая глава [10]. Органы местной власти (в краях, областях, губерниях, округах, уездах, районах и волостях) формировались по такому же прин-
ципу, что и в Конституции РСФСР 1918 г. Из наиболее значимых новелл следует выделить особое положение исполнительных комитетов съездов местных Советов. Так, согласно ст. 55 Конституции РСФСР 1925 г. исполкомы имели двойное подчинение: избравшим их съездам и вышестоящему исполкому. Данный принцип также будет применяться до распада СССР. В республиканских конституциях избирательное право также подробно регулировалось.
Заметные изменения в конституционном регулировании публичной власти связываются с принятием «сталинской» Конституции СССР 1936 г. [11]. Это первый конституционный акт в истории России, проект которого предварительно был вынесен на всенародное обсуждение. Однако, несмотря на то что оно носило жестко контролируемый со стороны ВКП(б) характер, нельзя не отметить, что тогда это был шаг вперед в демократическом развитии страны. Новая Конституция СССР отражала определенную стабилизацию общественных отношений в государстве - здесь уже нет выраженного революционного пафоса, поскольку правящая элита признала невозможность на тот момент осуществления мировой социалистической революции и сосредоточила внимание на дальнейшем развитии социализма в СССР.
Кроме того, законодатель полностью отказался от громоздкого института съездов Советов. При этом в Основном законе четко определялся статус СССР - это «союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик...» (ст. 13) [11], и далее перечислялись 11 республик, начиная с РСФСР. Несколько изменилась система органов публичной власти. Так, «высшим органом государственной власти СССР» определялся Верховный Совет СССР, который мог принять к своему ведению любой вопрос союзного значения. Впервые встречается термин «законодательная власть». Согласно ст. 32 Конституции СССР эту власть осуществляет исключительно Верховный Совет СССР. Отметим, что тем самым была поставлена точка в вопросе неопределенности субъектов законотворчества. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей (такая структура сохранится до 1991 г.). Депутаты Верховного Совета СССР избирались путем прямых выборов на 4 года из расчета 1 депутат на 300 тысяч населения. Сессии Верхов-
96
ного Совета СССР созывались два раза в год. Между сессиями полномочия высшей власти исполнял Президиум Верховного Совета СССР (далее - ПВС), избираемый Верховным Советом СССР и состоявший из 37 человек. Вводился институт депутатской неприкосновенности. Верховный Совет СССР образовывал СНК СССР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР, которому посвящена гл. 5 Конституции СССР (как видно, термин «исполнительный» теперь, что вполне логично, относился только к исполнительному органу власти). Предусматривались как общесоюзные комиссариаты (обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности, оборонной промышленности), так и союзно-республиканские (пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения).
Подобный подход к формированию органов власти предусматривался и в союзных и автономных республиках, где эти вопросы регулировались более подробно в республиканских конституциях. На местах функционировали местные Советы и их исполкомы.
Отдельная девятая глава Конституции СССР была посвящена суду и прокуратуре. Так, в ст. 102 указывалось, что «правосудие в СССР осуществляется Верховным Судом СССР, Верховными Судами союзных республик, краевыми и областными судами, судами автономных республик и автономных областей, окружными судами, специальными судами СССР, создаваемыми по постановлению Верховного Совета СССР, народными судами» [11]. Высшие суды союзного и республиканского значения, а также краевые, областные, окружные суды избирались соответствующими представительными органами власти (верховными Советами, Советами депутатов), а народные суды - непосредственно населением.
Важно отметить, что в ст. 126 Конституции СССР 1936 г. впервые закрепляется руководящая роль Коммунистической партии (но с измененным названием - ВКП(б). В указанной статье, в частности, отмечается, что ВКП(б) «является передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя» и представляет собой «руководящее ядро всех организаций трудя-
щихся, как общественных, так и государственных» [11]. Тем самым было зафиксировано уже сложившееся с начала 1920-х гг. фактическое положение, когда все сколько-нибудь важные вопросы общественно-государственной жизни, включая назначение руководящих кадров, одобрение выдвигаемых кандидатов в депутаты Советов всех уровней и т. д., сначала обсуждались в партийных структурах, и только затем органам государства, общественным, профсоюзным и прочим организациям предстояло исполнить их волю.
Такая роль политической партии в публично-властных отношениях была уникальной. Возможно, причиной этого стала практическая реализация основных программных планов большевиков, доказавших свою способность управлять общественными процессами (например, было реально построено Советское государство по заранее разработанным политико-идеологическим лекалам). Соответственно, партийные руководители разных уровней считали себя движущей силой всех происходящих в стране перемен и претендовали на особый статус в обществе. Как бы то ни было, но партийная номенклатура выделилась в привилегированную прослойку, представители которой беспрепятственно получали разные блага (квартиры, пайки, курортное лечение и т. д.) и при этом несли значительно меньшую ответственность за принимаемые решения, поскольку их реализовывали не партийцы, а государственные, профсоюзные и другие организации. Как утверждает В.В. Красников, «партийный диктат» являлся одним из основополагающих принципов деятельности советской системы управления, на котором базировалась система органов власти в целом [12, с. 14]. В этом же контексте можно отметить, что федерализм советских конституций был скорее формальным, поскольку в реальности наблюдалась вертикаль власти, основу которой прежде всего составляла вертикаль партийной структуры, учитывая, что ВКП(б) была всесоюзной и для нее не существовало никаких административно-территориальных границ, а деятельность всех союзных и республиканских и прочих органов власти находилась под контролем единой ВКП(б), определявшей политику СССР. Прежде всего это делали ЦК ВКП(б) и Политбюро ЦК, предложения которых утверждались на высших партийных форумах - партийных съездах, и их решения фактически являлись вершиной публично-властной пирамиды, от-
97
куда «спускались» направления деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов. На этой вершине довольно долго (почти тридцать лет) находился Сталин, который позиционировал себя прежде всего как главного человека в ВКП(б) и культ личности которого подробно описан в литературе.
Такое положение, когда парторганы вмешивались в текущую работу властных структур (Советов, их исполкомов), предприятий и организаций при наличии там своих руководителей, нередко приводило к дублированию руководящей деятельности и снижению обоюдной ответственности. На эту проблему несколько раз обращалось внимание на самом высоком уровне. В частности, историк Ю.Н. Жуков отмечал, что в начале 1944 г. Г.М. Маленков подготовил проект постановления ЦК ВКП(б) «Об улучшении государственных органов на местах». В этом документе в том числе указывалось, что местные партийные органы в значительной степени взяли на себя оперативную работу по управлению хозяйственными учреждениями, что неизбежно приводит к смешению функций партийных и государственных органов, подмене и обезличиванию государственных органов, подрыву их ответственности и усилению бюрократизма в госаппарате; руководящие работники исполкомов советских органов вместо самостоятельного решения оглядываются на обкомы, органы партии, ожидая по каждому случаю специальных указаний. Отмечалось также, что такое неправильное положение во взаимоотношениях партийных и советских органов порождает некоторую безответственность местных партийных руководителей, поскольку они считают себя обязанными отвечать за свои действия только перед коммунистами и партийными организациями, но не перед беспартийными массами. Однако, даже несмотря на первоначальное одобрение Сталиным, указанное постановление так и не было принято [13, с. 155]. Партийная властвующая верхушка не желала лишаться своих привилегий, в том числе возможности находиться над формально властными структурами, вплоть до распада СССР.
В последней («брежневской») Конституции СССР 1977 г. [14] организационно-структурное построение публичной власти, по сути, осталось прежним, и это подчеркивается в преамбуле документа, где говорится о сохранении преемственности «идей и принципов» предшествовавших конституций. Вместе с тем
этот акт менее идеологизирован, в нем больше внимания уделяется демократическим началам публично-властных отношений, вопросам укрепления законности. Так, в ст. 2 указывается, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» [14]. Статусы Верховного Совета СССР как «высшего органа государственной власти СССР», а также его Президиума, Совета Министров СССР определены более подробно, чем в предшествовавшей конституции, однако ключевые позиции были сохранены (но при этом, например, в Конституции СССР 1977 г. не перечисляются конкретные министерства). Это касается также верховных советов союзных и автономных республик и образуемых ими советов министров. Законодатель более четко прописал статус местных властных структур, в частности, в ст. 145 указал, что «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» [14]. Более подробно статус местных Советов, их исполкомов, как и ранее, определялся в конституциях союзных республик, где детально раскрывалось также избирательное право.
Руководящая роль Коммунистической партии (на это раз с вновь измененным еще раньше, в 1952 г., названием - КПСС) была закреплена в ст. 6 Конституции СССР: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР» [14].
Следует заметить, что сохранение этой конституционной позиции было довольно рискованным шагом для партийно-советской элиты. Дело в том, что в Программе КПСС
98
1961 г. торжественно провозглашалось, что к 1980 г. будет создана материально-техническая база коммунизма, предполагавшая, что «СССР будет располагать невиданными по своему могуществу производительными силами, превысит технический уровень наиболее развитых стран и займет первое место в мире по производству продукции на душу населения. Это послужит основой постепенного преобразования социалистических общественных отношений в коммунистические, такого развития производства, которое позволит удовлетворять в изобилии потребности общества и всех его граждан» [15, с. 31]. Однако во второй половине 1970-х гг., когда принималась Конституция СССР, в советской экономике уже наблюдались застойные явления, и к 1980 г. вместо изобилия
1. Свод законов Российской империи. Ч. 1. Т. 1-4. СПб., 1910.
2. Программа Российской социал-демократической рабочей партии // Второй съезд РСДРП. Протоколы. 17 июля - 10 августа 1903 г. М, 1959.
3. Обращение II Всероссийского съезда Советов от 26.10.1917 «Рабочим, солдатам и крестьянам!» //Известия ВЦИК. 1917. 27 окт.
4. Стучка П. И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1923.
5. Декрет об учреждении Совета Народных Комиссаров (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917) // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст.1.
6. Захарова М.А. Правовая организация территориальных структур центральных органов государственного управления на первоначальном этапе становления Советской власти в России // Гуманитарные и юридические исследования. 2016. № 1.
7. Конституция РСФСР (утверждена постановлением на V Всероссий-ского съезда Советов от 10.07.1918) // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
8. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003.
9. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утвержден постановлением ЦИК СССР от 06.07.1923) // СУ РСФСР. 1923. № 81. Ст. 782.
10. Конституция (Основной закон) РСФСР (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925) // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
11. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик
страна получила дефицит многих товаров народного потребления и снижение уровня жизни. В дальнейшем ситуация только ухудшалась, и в 1985 г. М.С. Горбачеву пришлось объявить о начале нового курса политики страны - перестройки с целью улучшения положения, в том числе была вновь предпринята попытка усилить роль Советов как властвующих структур. Однако перестройка закончилась распадом СССР с его указанной выше моделью публично-властных отношений; одновременно была распущена некогда могущественная КПСС. В постсоветской России был выбран европейский подход к формированию публичной власти, закрепленный в Конституции России 1993 г. Здесь тоже имеется немало проблем, но они требуют самостоятельного рассмотрения.
1. Code of laws of the Russian Empire. Part 1. Vols 1-4. St. Petersburg, 1910.
2. The program of the Russian Social Democratic Labor Party // Second Congress of the RSDLP. Protocols. July 17 - August 10, 1903 Moscow, 1959.
3. Address of the II All-Russian Congress of Soviets dated October 26, 1917 «To workers, soldiers and peasants!» // News of the All-Russian Central Executive Committee. 1917. Oct. 27.
4. Knocking P.I. Teaching about the state and the Constitution of the RSFSR. Moscow, 1923.
5. Decree on the establishment of the Council of People's Commissars (adopted by the II All-Russian Congress of Soviets on October 27, 1917) // SU of the RSFSR. 1917. № 1. Art. 1.
6. Zakharova M.A. Legal organization of territorial structures of central government bodies at the initial stage of the formation of Soviet power in Russia // Humanitarian and legal research. 2016. № 1.
7. The Constitution of the RSFSR (approved by the Decree at the V All-Russian Congress of Soviets dated July 10, 1918) // SU RSFSR. 1918. № 51. Art. 582.
8. Chistyakov O.I. Constitution of the RSFSR of 1918. Moscow, 2003.
9. The Basic Law (Constitution) of the Union of Soviet Socialist Republics (approved by the decree of the Central Executive Committee of the USSR of 06.07.1923) // SU RSFSR. 1923. № 81. Art. 782.
10. Constitution (Basic Law) of the RSFSR (approved by the Decree of the XII All-Russian Congress of Soviets dated 11.051925) // SU RSFSR. 1925. № 30. Art. 218.
11. The Constitution (Basic Law) of the Union
99
(утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.
12. Красников В. В. Организационно-правовые основы деятельности местных органов власти в начале 1920-х гг. (на материалах Тамбовской губернии): дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2007.
13. Жуков Ю.Н. Сталин: тайны власти. М., 2005.
14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята постановлением ВС СССР от 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
15. Программа Коммунистической партии Советского Союза (третья редакция, принятая XXII Съездом КПСС 31 октября 1961 г.). М, 1974.
of Soviet Socialist Repub-lics (approved by the Decree of the VIII Extraordinary Congress of Soviets of the USSR dated 05.12.1936) // News of the Central Executive Committee of the USSR and the Central Executive Committee. 1936. № 283.
12. Krasnikov V. V. The organizational and legal framework for the activi-ties of local authorities in the early 1920 (based on materials from the Tambov province): diss.... Cand. of Law. Tambov, 2007.
13. Zhukov Yu.N. Stalin: the secrets of power. Moscow, 2005.
14. The Constitution (Basic Law) of the Union of Soviet Socialist Republics (adopted by the resolution of the USSR Armed Forces dated 07.10.1977) // Journal of the USSR Armed Forces. 1977. № 41. Art. 617.
15. Program of the Communist Party of the Soviet Union (third edition, adopted by the XXII Congress of the CPSU on October 31, 1961). Moscow, 1974.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612581426;
Яблонский Иван Владимирович, кандидат исторических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612581426.
INFORMATION ABOUT AUTHORS
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; tel.: +78612581426;
I.V. Yablonsky, Candidate of Historical Sciences, Assistant Professor, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; tel.:+78612581426.
100
