CC BY
119
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
РЯг
Людмила Анатольевна ЗАЙЦЕВА,
кандидат юридических наук, доцент Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© Л. А. Зайцева, 2018
Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-29-09158 «Создание корпуса официально-деловых текстов русского языка (ОДКРЯ)».
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС СОВЕТСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (1918—1977 гг.)*
Аннотация. Статья посвящена правовому статусу правительства в период Советского государства и права. Анализируются статьи конституционных актов, закрепляющие порядок формирования, права, обязанности и ответственность правительства на каждом этапе развития Советского государства. Подчеркивается, что через все конституционное строительство Советского государства проходила «красной нитью» так называемая идеологическая составляющая. Партийные органы, с формально-юридической точки зрения не встроенные в систему государственного управления, являлись «ядром» советской государственности.
Ключевые слова: конституция, правительство, система государственного управления.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.48.8.092-104
L. A. ZAYTSEVA,
Candidate of Juridical Sciences (PhD) at O. E. Kutafin Moscow State Law University (MSLA)
STATUS OF THE GOVERNMENT IN CONSTITUTIONS (1918—1977)
Abstract. This article deals with the legal status of the government in the soviet state. Author analyses constitutional acts, stipulating the way of forming, rights, obligations and responsibilities of the government on every stage of state development. Author determines that ideology component played an important role in constitutional construction in USSR. Party organs being legally not the part of the system of public administration were the core organs in the soviet state.
Keywords: Constitution, government, system of the state government.
В истории государства и права формирование правительственных структур является длительным и трудным процессом. На каждом этапе развития государства статус правительства как основного органа управления имеет свои особенности и отличительные черты. Так, раннефеодальная монархия располагала советом при князе, феодальные республики — Осподой (Совет господ или Боярский совет), самодержавная монархия — Боярской думой, которая играла значимую роль и в рамках сословно-представительной монархии. В период абсолютной монархии все правительства, какими бы разнообразными они ни были, исполняли неограниченную волю монарха. Начало XX в. внесло в историю российского правительства существенные изменения: четкое структурирование
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского имени o.e. кугафина(мгюА) правительства (1918—1977 гг.]
исполнительной власти, появление Совета министров как коллегиального органа управления государством. В истории российской государственности правительство являлось высшим исполнительно-распорядительным и законодательным органом в очень короткий период — период функционирования Временного правительства, возникшего в результате революционных событий. Первое советское правительство также возникло в результате революционных событий, некоторое время именовавшихся государственным переворотом.
Формально новый общественно-государственно строй был закреплен в Декрете об образовании Рабочего и крестьянского правительства от 27 октября 1917 г., в котором провозглашалось образование «для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания, Временного рабочего и крестьянского правительства, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров» (далее — Декрет 1917 г.)1. Декрет 1917 г. определял, что «заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям... а правительственная власть принадлежит коллегии председателей этих комиссий, то есть Совету Народных Комиссаров». Декретом 1917 г. был определен персональный состав первого советского правительства, а его Председателем стал Владимир Ульянов (Ленин). Данная ситуация свидетельствовала об особой роли правительства в упрочении советской власти. Правительство состояло из народных комиссаров, осуществлявших государственное управление в следующих областях: «по внутренним делам, по вопросам земледелия, труда, по делам военным и морским, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по дела продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, по делам железнодорожным»2. По мнению профессора И. А. Исаева, Второй Всероссийский съезд советов, на котором был принят Декрет 1917 г., «носил учредительный характер. На нем были созданы руководящие государственные органы и приняты первые правовые акты, имевшие конституционное, основополагающее для новой власти значение»3.
На Третьем Всероссийском съезде советов (10—18 января 1918 г.) было принято постановление «О новом наименовании существующей государственной власти», которое имело вполне закономерный характер и связано было с роспу- К
ском Учредительного собрания. Теперь из наименования правительства было исключено слово «Временное». Данным постановлением утверждалось следу-
ства от 27 октября 1917 г. // Декреты Советской власти. Т. 1. С. 12—21.
<
ПН
Декрет Второго съезда советов рабочих и солдатских депутатов от 27 октября 1917 г
«Об образовании рабочего и крестьянского правительства» // Декреты Советской власти. Т Щ
М., 1957. Т. 1. С. 20—21. См. подробнее: Первое Советское правительство. Окт. 1917 — Пп
июль 1918 / науч. ред. А. П. Ненароков. М. : Политиздат, 1991. П Б
Декрет Второго съезда советов рабочих и солдатских депутатов «Об образовании ра- □ ^
бочего и крестьянского правительства». П^
Исаев И. А. История государства и права России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. :
Проспект, 2009. С. 559. См. также: Декрет о земле Второго Съезда Советов рабочих ТП
и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г. , Декрет о мире Второго Съезда Советов
рабочих и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г., Декрет Второго съезда советов ЦИ
рабочих и солдатских депутатов об образовании рабочего и крестьянского правитель- И ^
□
НАЛИЗМА
>
2
3
тодц Ii I ■ LJ ÊJÊ ÊS
ющее наименование правительства: «Рабочее и Крестьянское Правительство Российской Советской Республики»4.
Несомненно, для закрепления нового государственного строя и обобщения накопившегося законодательного материала необходим был «заключительный этап конституционного строительства»5—принятие Основного закона государства.
В Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г.6 статьи, регулирующие правовой статус правительства, размещены в третьем разделе «Конструкция советской власти», который состоял из двух подразделов: А. «Организация центральной власти» и Б. «Организация советской власти на местах». В рамках подраздела А. «Организация центральной власти» размещена специальная глава 8 (ст. 37—48), посвященная правовому статусу правительства. Вместе с тем статьи, посвященные правительству, имеются и в некоторых других разделах Конституции РСФСР 1918 г.
Статья 37 Конституции РСФСР 1918 г. провозглашала, что «Совету Народных Комиссаров принадлежит общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». Таким образом, советское правительство данного периода являлось федеральным.
Совет народных комиссаров (далее — СНК) формировался основным органом государственной власти в период между съездами советов — Всероссийским центральным исполнительным комитетом (далее — ВЦИК) (ст. 31, 35 Конституции РСФСР 1918 г.). ВЦИК в рамках реализации своих полномочий утверждал «общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране», а члены ВЦИК «работали в отделах (народных комиссариатах)», которые создавались в целях осуществления государственного управления в различных отраслях (ст. 35, 36 Конституции РСФСР 1918 г.).
Так, ст. 43 Конституции РСФСР 1918 г. закрепляла следующий перечень народных комиссариатов: «а) по иностранным делам; б) по военным делам; в) по морским делам; г) по внутренним делам; д) юстиции; е) труда; ж) социального обеспечения; з) просвещения; и) почт и телеграфов; к) по делам национальностей; л) по финансовым делам; м) путей сообщения; н) земледелия; о) торговли и промышленности; п) продовольствия; р) государственного контроля; с) Высший совет народного хозяйства; т) здравоохранения».
Согласно Конституции РСФСР 1918 г. возглавлял работу народного комиссариата член СНК (ст. 42). Статья 48 закрепляла, что «звание народного комиссара принадлежит исключительно членам Совета народных комиссаров, ведающего
4 URL: http ://constitution. garant. ru/history/act. 1600-1918/5324 (дата обращения: 02.05.2018).
5 Исаев И. А. История государства и права России. С. 583.
6 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СПС «ГАРАНТ».
Конституция РСФСР 1918 г. состоит из шести разделов: Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. «Общие положения Конституции РСФСР», «Конструкция советской власти», «Активное и пассивное избирательное право», «Бюджетное право», «О гербе и флаге РСФСР». См. подробнее: Исаев И. А. История государства и права России. С. 583—588 ; Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. 2-е изд., перераб. М. : Зерцало-М, 2003.
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского имени o.e. кугафина(мгюА) правительства (1918—1977 гг.]
общими делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, и никаким иным представителям советской власти как в центре, так и на местах присвоено быть не может». При каждом народном комиссаре, который имел право также и единолично принимать решения, образовывалась коллегия под его председательством (ст. 43). Таким образом, в системе исполнительной власти закреплялось сочетание единоначалия и коллегиальности.
Предусматривался институт обжалования решений народного комиссара в СНК и ВЦИК (ст. 45). С целью реализации своих полномочий СНК принимал нормативные правовые акты, а ВЦИК, в свою очередь, «имел право приостановить или отменить решение или постановление СНК» (ст. 38, 40). Нормативные правовые акты СНК, имевшие важное общеполитическое значение, подлежали утверждению ВЦИК (ст. 41). Вместе с тем примечание ст. 41 конкретизировало, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения, могли быть осуществлены СНК непосредственно».
Анализ рассмотренных статей Конституции РСФСР 1918 г. показывает, что СНК как орган государственного управления был наделен законодательными полномочиями. Данное положение отразило сложившуюся на тот момент практику. Примером могут служить первые советские декреты, а именно Декрет о суде № 1 от 22 ноября 1917 г.7, который был принят СНК. Таким образом, в первые годы формирования советской государственности принцип разделения властей не применялся.
Отмечая своеобразие государственного строительства в революционную эпоху, стоит согласиться с Б. М. Лазаревым, который обосновывает причины такой практики необходимостью «срочного законодательного оформления ломки старых и создания новых общественных отношений; невозможностью сразу же точно разграничить компетенцию между высшими органами государства; отрицательным отношением к принципу "разделения законодательной и исполнительной властей"»8. И. А. Исаев, определяя историческое значение Конституции РСФСР 1918 г., подчеркивает, что данная Конституция «подвергла пересмотру старую систему общественных отношений, декларировав новые принципы и социальные ценности; закрепила реальные механизмы власти и формирования ее структур, К
положив в их основание новую идеологию», создала правовую базу для после- у
дующего законотворчества9. Л
В 1922 г. четыре советские республики объединялись в новую форму феде- ПН
рации — Союз Советских Социалистических Республик10. Образование нового социалистического советского государства явилось вполне закономерным эта- Т П
пом, поскольку основные территории бывшей Российской империи по многим Пп
причинам тяготели к объединению. Вместе с тем смогли объединиться в новое П^
государственное образование только те территории, на которых установилась □ ^
КМ
7 Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. 124—126. Н И
8 Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Социалистическое Т П правовое государство. Проблемы и суждения / Институт государства и права АН СССР ; Т ° ред. колл. : Казимирчук В. П., Славин М. М., Топорнин Б. Н. (отв. ред. ). М., 1989. С. 146. ЦИ
9 Исаев И. А. История государства и права России. С. 588. И ^
10 Исаев И. А. Правовая культура России : учеб. пособие. М. : Проспект, 2013. С. 86. НАЛИЗМА
>
советская власть, сложилось политическое и социально-экономическое единство, предопределенное сильным влиянием Российской коммунистической партии (большевиков).
В 1924 г. был принят Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик11. Конституцию СССР 1924 г. условно можно считать «специальной» конституцией, она закрепляла образование нового государства12.
В Конституции СССР 1924 г. федеральному правительству посвящены две главы Договора об образовании СССР13. Кроме того, ряд статей, касающихся статуса правительства, имелся также и в других главах. Конституция СССР 1924 г. определяла статус и место СНК СССР в системе органов государственного управления, указывая в ст. 49, что СНК СССР создавался для осуществления отраслевого государственного управления.
Согласно Конституции СССР 1924 г. союзное правительство (СНК СССР) создавалось ЦИК СССР который определял «круг деятельности» правительства (ст. 17)14, с целью реализации своих исполнительных и распорядительных полномочий. Правительство могло также принимать «декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории СССР» (ст. 38). Статья 18 указывала, что «все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни СССР а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов СССР, обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР». Раскрывая компетенцию Президиума ЦИК СССР, Конституция закрепляла, что именно этот орган «рассматривает и утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых СНК СССР» (ст. 33)15.
11 Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик 1924 г. // СПС «ГАРАНТ».
12 См. подробнее: Исаев И. А. История государства и права России. С. 673—675 ; Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года. М. : Зерцало-М, 2015.
13 Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик состоял из 11 глав: гл. I «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик»; гл. II «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве»; гл. III «О Съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик»; гл. IV «О Центральном исполнительном комитете Союза Советских Социалистических Республик»; гл. V «О Президиуме Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик»; гл. VI «О Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик»; гл. VII «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик»; гл. VIII «О Народных Комиссариатах Союза Советских Социалистических Республик»; гл. IX «Об объединенном государственном политическом управлении»; гл. X «О союзных республиках»; гл. XI «О гербе, флаге и столице Союза Советских Социалистических Республик».
14 Центральный исполнительный комитет Союза Советских Социалистических Республик являлся верховным органом власти СССР в период между съездами советов СССР ЦИК СССР состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей (ст. 8).
15 Статья 34 опосредованно показывала субъектный состав нового государства: «Декреты и постановления Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик печатаются на
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского Д/
имени o.e. кугафина(мгюА) правительства (1918—1977 гг.]
Таким образом, Конституция СССР 1924 г. сужала законодательную компетенцию СНК СССР по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 г. Согласно духу Конституции СССР 1924 г. СНК СССР являлся органом государственного управления, который не мог самостоятельно осуществлять законодательные полномочия. Правительство в своей деятельности было подотчетно ЦИК СССР и его Президиуму (ст. 40), которые, в свою очередь, могли приостанавливать и отменять любые его решения (ст. 31, 41).
Конституция СССР 1924 г. уделяла большое внимание разграничению полномочий союзных и республиканских органов власти. Так, согласно ст. 40 и 41 правительство должно было «рассматривать декреты и постановления, вносимые как отдельными народными комиссарами Союза Советских Социалистических Республик, так и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами». Центральные исполнительные комитеты союзных республик и их президиумы могли обратиться в Президиум ЦИК с несогласием в отношении решений союзного правительства. Именно Президиум ЦИК урегулировал споры «между СНК СССР и народными комиссариатами СССР, с одной стороны, и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами — с другой» (ст. 35). Вместе с тем в Конституции СССР 1924 г. гл. Х «О союзных республиках» закрепляла состав республиканских Советов народных комиссаров и отчасти взаимоотношения союзных и республиканских СНК. Так, в соответствии со ст. 67 «Центральные исполнительные комитеты союзных республик образуют свои исполнительные комитеты — советы народных комиссаров в составе: председателя СНК; заместителей председателя; председателя Высшего совета народного хозяйства; народных комиссаров земледелия; финансов; продовольствия; труда; внутренних дел; юстиции; рабоче-крестьянской инспекции; просвещения; здравоохранения; социального обеспечения, а также с правом совещательного или решающего голоса, по решению центральных исполнительных комитетов союзных республик, — уполномоченных народных комиссаров СССР по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов». Кроме того, ст. 68 конкретизировала, что Высший совет народного хозяйства и народные комиссариаты союз- П ных республик, «подчиняясь центральным исполнительным комитетам и советам у народных комиссаров союзных республик, осуществляют в своей деятельности Л директивы соответственных народных комиссаров СССР». ПН
По Конституции СССР 1924 г. Правительство формировалось в составе: председателя, заместителей председателя, председателя Высшего совета народного Т П хозяйства, народных комиссаров по иностранным делам, по военным и морским Пп делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьян- П^ ской инспекции, труда, продовольствия, финансов (ст. 37). Отраслевые органы □ Е государственного управления создавались как общесоюзные (по иностранным П^ делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт п И и телеграфов), так и объединенные (Высший совет народного хозяйства, комис- Т п сариаты продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции) Т°
ЦИ
языках, общеупотребительных в союзных республиках (русский, украинский, белорусский, грузинский, армянский, тюрко-татарский)». НАЛИЗМА
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
(ст. 49—52). Представители общесоюзных наркоматов функционировали в союзных республиках (ст. 53), одноименные объединенным наркоматам создавались в союзных республиках (ст. 54).
Возглавлял наркомат член СНК — народный комиссар (ст. 55). При каждом народном комиссаре формировалась коллегия, но нарком единолично мог принимать решения, поставив при этом в известность коллегию (ст. 56). Тем самым снова, как и в Конституции РСФСР 1918 г., закреплялось сочетание принципов единоначалия и коллегиальности в системе государственного управления.
Статья 57 закрепляла институт обжалования решений народного комиссара в СНК СССР либо коллегией, либо отдельными ее членами. Кроме того, распоряжения народных комиссаров могли быть отменены Президиумом ЦИК СССР и СНК СССР; приостановлены центральными исполнительными комитетами или президиумами центральных исполнительных комитетов союзных республик (ст. 58, 59).
Закреплялась персональная ответственность наркомов перед правительством и ЦИК (ст. 60). Статья 48 гл. VII «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик» предусматривала формирование специальных судебных присутствий (составов) для рассмотрения дел персональной подсудности членов ЦИК СССР и СНК СССР.
После принятия Конституции СССР 1924 г. в последующие годы были приняты новые конституции союзных республик, положения которых «почти текстуально повторяли основные положения союзной конституции»16.
Определяя характерные черты Конституции СССР 1924 г., И. А. Исаев указывает, что ее положения «дали Центру значительные полномочия для контролирования периферии и были направлены на создание новой политической культуры, "пролетарской по содержанию и национальной по форме" (Сталин), на компромисс между коммунистическими планами всеобщего объединения и национальными традициями»17. Таким образом, республики, став составляющими частями федеративного государства, попали в подчинение центральных органов власти, а компетенция республиканских органов власти стала распространяться только на вопросы, не составляющие исключительной компетенции союзных органов власти.
Нельзя не отметить высокую активность советской власти в конституционном строительстве Советского государства. На смену Конституции СССР 1924 г уже 5 декабря 1936 г. приходит Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, которая отразила произошедшие в стране политические, социальные и экономические изменения18. Кроме того, определенная
16 Исаев И. А. Правовая культура России. С. 87.
17 Исаев И. А. История государства и права России. С. 674—657.
18 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик 1936 года // СПС «ГАРАНТ». См. подробнее: Исаев И. А. История государства и права России. С. 713—716.
Конституция СССР 1936 г. состояла из 13 глав: гл. I «Общественное устройство»; гл. II «Государственное устройство»; гл. III «Высшие органы государственной власти Союза Советских Социалистических Республик»; гл. IV «Высшие органы государственной вла-
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского имени o.e. кугафина(мгюА) правительства (1918—1977 гг.]
специфика Конституции СССР 1924 г., как минимум в части отсутствия раздела, фиксирующего права и обязанности граждан, обосновывала необходимость принятия нового Основного Закона.
В Конституции СССР 1936 г. статусу Правительства СССР — Совету народных комиссаров посвящена гл. V «Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик» и статьи в других разделах.
Согласно Конституции СССР 1936 г. Правительство формировалось Верховным Советом, впервые ставшим высшим органом государственной власти. Процедура формирования правительства предусматривала объединенное заседание палат Верховного Совета — Совета Союза и Совета национальностей (ст. 56, 33). Правительство образовывалось в составе председателя, его заместителей, председателя Государственной плановой комиссии, председателя Комиссии советского контроля, народных комиссаров, председателя Комитета заготовок, председателя Комитета по делам искусств, председателя Комитета по делам высшей школы и являлось высшим исполнительным и распорядительным органом (ст. 64, 70).
В соответствии со ст. 68 Конституции СССР 1936 г. Правительство объединяло и направляло работу народных комиссариатов СССР, других подведомственных ему учреждений; в случае необходимости могло образовывать специальные комитеты и главные управления при СНК СССР. Непосредственно народные комиссары руководили различными отраслями государственного управления (ст. 72). С этой целью образовывались народные комиссариаты как общесоюзные, так и союзно-республиканские (ст. 74). На территории всего государства осуществляли свою деятельность общесоюзные наркоматы19. Союзно-республиканские наркоматы осуществляли отраслевое управление, как правило, через одноименные наркоматы союзных республик и управляли предприятиями, список которых утверждал Верховный Совет СССР
С целью реализации своих полномочий правительство принимало постановления и распоряжения (подзаконные акты) на основе и во исполнение действующих законов (ст. 66, 67). Статья 73 конкретизировала, что народные комиссары, в пределах своих полномочий, могли издавать приказы и инструкции, которые П
могло отменить правительство (СНК СССР). Теперь СНК СССР не имел права у
Ь
сти союзных республик; гл. V «Органы государственного управления Союза Советских ПН Социалистических Республик»; гл. VI «Органы государственного управления союзных республик»; гл. VII «Высшие органы государственной власти автономных Советских Со- Т Щ циалистических Республик»; гл. VIII «Местный органы государственной власти»; гл. IX Пп «Суд и прокуратура»; гл. Х «Основные права и обязанности граждан»; гл. XI «Избиратель- П Б ная система»; гл. XII «Герб, флаг, столица»; гл. XIII «Порядок изменения Конституции». □ Е
19 К общесоюзным народным комиссариатам относились народные комиссариаты: обороны; О Ы иностранных дел; внешней торговли; путей сообщения; связи; водного транспорта; тяжелой промышленности; обороной промышленности (ст. 77). К союзно-республиканским Т П народным комиссариатам относились народные комиссариаты: пищевой промышлен- Т°
ности; легкой промышленности; лесной промышленности; земледелия; зерновых и жи-
ЦИ
вотноводческих совхозов; финансов; внутренней торговли; внутренних дел; юстиции; здравоохранения (ст. 78). НАЛИЗМА
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
принимать законодательные акты, поскольку это относилось к исключительной компетенции Верховного Совета СССР (ст. 32). По мнению Б. М. Лазарева, «сам по себе это был, несомненно, положительный факт. Однако Конституция почти не определила материальных предметов закона, а правительство сохранило право издания первичных нормативных актов по широкому кругу вопросов, то есть актов, выполняющих роль законов»20.
Таким образом, анализируя законодательные полномочия СНК СССР согласно Конституциям 1918, 1924 и 1936 гг., можно сделать вывод о последовательном ограничении полномочий СНК СССР в области законотворчества.
В соответствии со ст. 65 Конституции СССР 1936 г. правительство несло ответственность перед Верховным Советом СССР , а в период между сессиями Верховного Совета — перед его Президиумом. Статья 71 ввела институт запроса депутата, не известный ранее конституции: «Правительство СССР или Народный Комиссар СССР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответствующей палате».
По аналогии с союзными органами власти создавалась и функционировала система органов государственного управления внутри союзных республик. И. А. Исаев обоснованно указывает, что в Конституции СССР 1936 г. «по сравнению с предыдущей Конституцией СССР 1924 г. значительно расширилась компетенция союзного Правительства (возросло число объединенных наркоматов в центре), особенно в сфере экономических задач»21.
Завершающий этап советского конституционализма связан с принятием Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г.22 В данный период произошли значимые изменения в советском обществе и государстве. Сложилась объективная необходимость принятия современной конституции, основной целью которой стала бы попытка смягчения идеологических штампов. В доктринальный оборот вошли такие термины, как «общенародное государство», «развитое социалистическое общество», «референдум», «социалистическая демократия», «расширение гласности», «правовая основа государственной и общественной жизни». Вместе с тем, по мнению И. А. Исаева, «Конституция 1977 г. ("эпоха застоя"), затушевывая классовую заостренность, свойственную Конституции 1936 г., тем не менее зафиксировала существующий статус кво: ведущую роль компартии, однозначно плановый характер экономики ("пятилетки", "семилетки" и пр.), обязательное идеологическое единство "новой исторической общности" советский народ»23.
20 Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 153.
21 Исаев И. А. История государства и права России. С. 715.
22 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. // СПС «ГАРАНТ». См. подробнее: Исаев И. А. История государства и права России. С. 756—757 ; Конституция развитого социализма : В помощь изучающим Конституцию СССР / В. Н. Кудрявцев, И. А. Азовкин, Б. М. Лазарев [и др. ] . 2-е изд. М. : Политиздат, 1978 ; Стрекалов И. Н. Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании. М. : Алгоритм, 2018.
23 Исаев И. А. Правовая культура России. С. 93.
•МШН1Ж ЗайцеваЛ. А ПЛ
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского |0|
УНИВЕРСИТЕТА . „ ^ „ ^ _,___
имени o.e. кугафина(мгюА) правительства (1918—1977 гг
Конституция СССР 1977 г. состоит из преамбулы и 9 разделов, которые разделены на главы24. Статусу правительства посвящена гл. 16 «Совет Министров СССР» (ст. 128—136), которая размещена в разд. V «Высшие органы государственной власти и управления СССР».
Совет министров СССР, заменивший Совет народных комиссаров, формировался Верховным Советом СССР. В состав правительства входили: председатель, его первые заместители и заместители, союзные министры (взамен народных комиссаров в соответствии с Конституцией СССР 1936 г.), председатели государственных комитетов СССР, председатели советов министров союзных республик. Кроме того, Верховный Совет СССР мог включать в состав Совета министров СССР руководителей организаций и учреждений на основании представления председателя Совета министров СССР. В рамках Совета министров СССР образовывался Президиум в составе председателя, первых заместителей и заместителей председателя (ст. 128, 129, 132).
Статья 131 закрепляла, что Совет министров СССР «правомочен решать все вопросы государственного управления» союзного значения. В этой связи он: «1) обеспечивает руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством; разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов, по укреплению денежной и кредитной системы, проведению единой политики цен, оплаты труда, социального обеспечения, организации государственного страхования и единой системы учета и статистики; организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, а также иными организациями и учреждениями союзного подчинения; 2) разрабатывает и вносит в Верховный Совет СССР текущие и перспективные планы экономического и социального развития СССР, государственный
24
Конституция СССР 1977 г состоит из преамбулы и 9 разделов, которые разделены на главы: разд. I «Основы общественного строя и политики СССР: гл. 1 «Политическая система»; гл. 2 «Экономическая система»; гл. 3 «Социальное развитие и культура»; гл. 4 К
«Внешняя политика»; гл. 5 «Защита социалистического Отечества»; разд. II «Государство и личность»: гл. 6 «Гражданство СССР Равноправие граждан»; гл. 7 «Основные права, свободы и обязанности граждан СССР»; разд. III «Национально-государственное
< Ь
ПЬ
устройство СССР»: гл. 8 «СССР — Союзное государство»; гл. 9 «Союзная Советская
Ш ЕГ
Социалистическая Республика»; гл. 10 «Автономная Советская Социалистическая Рес- Е ГП
публика»; гл. 11 «Автономная области и автономный округ»; разд. IV «Советы народных П р
депутатов и порядок их избрания»: гл. 12 «Система и принципы деятельности Советов П^
народных депутатов»; гл. 13 «Избирательная система»; гл. 14 «Народный депутат»; гл
разд. V «Высшие органы государственной власти и управления СССР»: гл. 15 «Вер- ПМ
ховный Совет СССР»; гл. 16 «Совет министров СССР»; разд. VI «Основы построения Пи
государственной власти и управления в союзных республиках»: гл. 17 «Высшие органы П И
государственной власти и управления союзной республики»; гл. 18 «Высшие органы го- И Т
сударственной власти и управления автономной республики»; гл. 19 «Местные органы ТО
С и
государственной власти и управления»; разд. VII «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор»: гл. 20 «Суд и арбитраж»; гл. 21 «Прокуратура»; разд. VIII «Герб. Флаг. Гимн ° ^ и Столица СССР»; разд. IX «Действие Конституции СССР и порядок ее изменения». НАЛИЗМА
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
бюджет СССР; 3) осуществляет меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан; 4) принимает меры по обеспечению государственной безопасности; 5) осуществляет общее руководство строительством Вооруженных Сил СССР; 6) осуществляет общее руководство в области отношений с иностранными государствами, внешней торговли, экономического, научно-технического и культурного сотрудничества СССР с зарубежными странами; 7) образует в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства».
При сравнении объема компетенций Правительства СССР, закрепленных в Конституции СССР 1936 г. и Конституции СССР 1977 г., очевидно, что объем компетенций Правительства СССР был существенно расширен. Правительство возглавляло деятельность общесоюзных министерств, союзно-республиканских министерств, государственных комитетов и других особо значимых подведомственных органов и учреждений. Таким образом, можно говорить о всеобъемлющем характере государственного управления через Совет министров СССР в условиях «развитого социализма».
С целью реализации своих полномочий Совет министров СССР «на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума» издавал постановления и распоряжения и проверял их исполнение (ст. 133). Законотворческая деятельность по-прежнему составляла исключительную компетенцию Верховного Совета СССР (ст. 108). Таким образом, постановления и распоряжения Совета министров СССР являлись подзаконными актами. Совет министров СССР располагал возможностью приостанавливать решения правительств союзных республик, а также «отменять акты министров СССР, государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов» (ст. 134).
Правительство несло ответственность перед Верховным Советом СССР (а в период между сессиями — его Президиумом) и регулярно отчитывалось перед ним. Правительство уходило в отставку на первой сессии вновь избранного Верховного Совета СССР. В Конституции 1977 г. также был закреплен институт депутатского запроса к правительству, к министрам и руководителям иных органов государственной власти (ст. 117).
Впервые в Конституции 1977 г. вводился институт Президиума Совета министров СССР, основной задачей которого являлось обеспечение оперативного руководства народным хозяйством.
Как видно из текста Конституции 1977 г., конкретный перечень министерств и государственных комитетов отсутствует, что и для современной Конституции выглядит вполне обоснованным, особенно с учетом широчайшей компетенции правительства и динамичности государственного управления в целом. В этой связи принятие Закона СССР «О Совете Министров СССР»25 явилось вполне логичным и закономерным. В упомянутом Законе давалось расширенное толкование компетенций Правительства, был подробно изложен порядок деятельности правительства, установлены основные подходы к выстраиванию взаимоотно-
25 Закон СССР от 5 июля 1978 г. № 7765-!Х «О Совете министров СССР» // СПС «ГАРАНТ».
•МШН1Ж Зайцева Л. А (ТЭ
УНИВЕРСИТЕТА Конституционный статус Советского
УНИВЕРСИТЕТА . „ ^ „ ^ _,___
имени o.e. кугафина(мгюА) правительства [1918—19// гг
шений правительства с другими государственными органами, а также перечень министерств и ведомств.
В советский период поиск моделей государственного управления имел перманентный характер. Примером тому может служить реформа, проведенная сразу после окончания Великой Отечественной войны в 1946 г.26 На смену наименованию советского правительства «Совет народных комиссаров» было принято наименование «Совет министров». Соответственно, изменялось наименование отраслевых органов государственного управления: на смену народным комиссариатам пришло министерство. Безусловно, реформа не сводилась лишь к переименованию органов управления, а проводилась с целью оптимизации государственного управления в послевоенное время. Реформа 1965 г., очень часто считающаяся исключительно экономической реформой, была в большей степени обусловлена необходимостью совершенствования системы государственного управления с целью внедрения в управление элементов децентрализации государственной власти27.
Период советского государства и права является одним из наиболее противоречивых периодов отечественной истории, оценки которого часто имеют крайне полярный характер. Вместе с тем бесспорно мнение И. А. Исаева, который указывает, что «советский режим провозглашал себя олицетворением новой политической (пролетарской) эры», в рамках которой «демократическую республику должна заменить республика Советов, плюралистическую многопартийную систему — власть одной партии, быстро срастающейся с государством»28.
Особо необходимо подчеркнуть то, что проходило «красной нитью» через все конституционное строительство Советского государства — так называемая идеологическая составляющая. Партийные органы, с формально-юридической точки зрения не встроенные в систему государственного управления, являлись «ядром» советской государственности, закрепленным впервые в Конституции СССР 1936 г. (ст. 126), а также позднее в Конституции СССР 1977 г. (ст. 6)29. Именно партия на основе принципа демократического централизма играла ведущую роль в системе государственного управления.
По мнению Б. М. Лазарева, Конституция СССР 1977 г., «действовавшая в условиях окостеневшей политической системы, не предохранила наше общество К
Т А
26 Закон Верховного Совета СССР от 15 марта 1946 г. «О преобразовании Совета Народных Л Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров Союзных ° Н и Автономных Республик — в Совет Министров Союзных и Автономных Республик» // ШЕ Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 10.
27 Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О совершенствовании планиро- к° вания и усилении экономического стимулирования промышленного производства» // об Собрание постановлений Правительства СССР. 1965. № 19—20. Ст. 153. □ Ш
28 Исаев И. А. Правовая культура России. С. 79. О Ы
29 В своих воспоминаниях о первых шагах советской власти Л. А. Фотиева цитировала
В. И. Ленина, который отмечал: «Ни один важный политический или организационный ТП
вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без Т □
руководящих указаний Цека партии» (Цит. по: Бельский К. С. Персональная ответствен- Ц И
ность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). И ^
М. : ВЮЗИ, 1988. С. 20).
□
НАЛИЗМА
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
от застойных явлений. Усилилось сосредоточение, по сути дела, государственно-управленческих функций в руках партийных органов. Роль аппарата государственного управления гипертрофировалась, а Советов — снижалась»30.
Последняя советская Конституция СССР 1977 г. в своей преамбуле закрепляла единение «идей и принципов первой советской Конституции 1918 года, Конституции СССР 1924 года и Конституции СССР 1936 года». Профессор Е. И. Козлова отмечала, что «несмотря на существенные особенности, свойственные каждой из них, они развивались в соответствии с принципом преемственности»31.
Конституция является основополагающим нормативным правовым актом в жизни государства, безусловно представляющим научный интерес и актуальность, нуждающимся и требующим дальнейших историко-правовых исследований. Изучение рассмотренных конституций является основой понимания общественной и государственно-правовой систем периода действия каждой из них. В этой связи остается актуальным решение, закрепленное в преамбуле первой советской Конституции, которой в 2018 году отмечается 100-летие, о необходимости Народному комиссариату просвещения ввести во всех «учебных заведениях Российской Республики изучение основных положений настоящей Конституции, а равно их разъяснение и истолкование».
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). — М. : ВЮЗИ, 1988.
2. Исаев И. А. История государства и права России : учебник. — 4-е изд., пере-раб. и доп. — М. : Проспект, 2009.
3. Исаев И. А. Правовая культура России: учеб. пособие. — М. : Проспект, 2013.
4. Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения / Институт государства и права АН СССР ; ред. колл. : Казимирчук В. П., Славин М. М., Топорнин Б. Н. (отв. ред.). — М., 1989.
5. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. — 4-е изд., перераб. и доп. — М. : Велби ; Проспект, 2006.
6. Конституция развитого социализма : В помощь изучающим Конституцию СССР. — 2-е изд. — М. : Политиздат, 1978.
7. Стрекалов И. Н. Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании. — М. : Алгоритм, 2018.
8. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. — 2-е изд., перераб. — М. : Зерцало-М,2003.
30 Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 155.
31 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Велби ; Проспект, 2006. С. 84.
