CC BY
127
УДК 342 ББК 67.2
историко-правовой опыт
становления конституционной
юстиции в россии
вячеслав Николаевич белоновский,
профессор кафедры публичного права юридического факультета РГГУ;
нодари дарчоевич эриашвили,
доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, лауреат премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники;
карен Эдуардович громов,
адъюнкт Московского университета МВД России Научные специальности 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; 12.00.01 — теория и история права и государства;
история политических учений
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИоН
Аннотация. На примере историко-правового опыта дореволюционного и первых лет советской власти, анализируются проблемы становления органов конституционного надзора в России, в том числе, и на примере деятельности Верховного Суда СССР в 20-е годы ХХ в.
Ключевые слова: конституционный надзор, конституционный контроль, Верховный Суд, Верховный Совет СССР, парламентская практика.
Annotation. In the article, based on the example of the historico- lawful experience of the pre-revolutionary and first years of the Soviet regime, are analyzed the problems of the formation of the organs of constitutional supervision in Russia, including, also, based on the example to the activity of the Supreme Court of the USSR in the 20's [KHKH] of century.
Keywords: Constitutional supervision, constitutional control, the Supreme Court, the Supreme Soviet of the USSR, parliamentary practice.
Как известно, в СССР первым (и, увы, последним) специализированным органом Конституционной юстиции стал Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора в союзных и автономных республиках созданные по Закону СССР от 23.12.1989 г. № 973-! «О конституционном надзоре в СССР»1.
Правда, короткая практика конституционализма последних лет СССР показала, что такие конституционные надзорные органы создавались, отнюдь, не везде, например, они не были созданы в России. Конституция РСФСР 1978 г2. в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г.3 предусматривала учреждения Комитета Конституционного надзора РСФСР и определяла его компетенцию (ст. 119), однако данный конституционный надзорный орган так и не был создан4.
Но, в 1991 г. был создан Конституционный Суд РФ, как специализированный судебный орган конституционного контроля осуществляющий его посред-
ством конституционного судопроизводства5 и реформирован в 1994 г.6, Однако, система конституционного контроля складывалась в России, длительное время, а в указанные годы она получила свое логической завершение.
Естественно, проблемы контроля соответствия нормативных актов менее высокой юридической силы актам имеющими большую силу, в той или иной мере постоянно стояли перед государством, ею занимались должностные лица, исполнительные, представительные и судебные органы в разной степени интенсивности. В России — это Великие князья, Вече, Совет Оспод (Новгород), Вечевая изба, Боярская Дума, в период самоуправления земской и губной реформы — земские избы, губные старосты, позднее Приказы7, например — Челобитный. Как известно по решению Земского Собора 1549 было разрешено прямое обращение к царю дворянам и детям боярским (нормативно это было закреплено в Судебнике 1550 г., ст.64).
Челобитья рассматривались в специально созданном в том же (1550 г.) году Челобитном приказе. Кроме этого, приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, вел роспись княжеских актов, следил за их выполнением и соответствием правовых актов других приказов этим княжеским актам. В значительной степени контрольные функции за правовыми актами различных ведомств были делегированы и приказу Тайных дел, который рассматривал челобитные лично поданных царю, осуществлял контроль, за деятельностью приказов, во всех сферах, в том числе и нормот-ворческой, наблюдение за ходом дел во всех приказах и учреждениях, розыскные мероприятия.
В период Империи, контрольные функции за правовыми актами реализовывал сам Император, высшие должностные лица и различные компетентные органы. Значительные функции контроля были возложены на Сенат. Так, допустим, Петровским указом июня 1721 г. было предписано, что все акты, которые имеют силу закона, должны быть переданы в Сенат на апробацию, в т.ч. и Именные. Сенат должен их утвердить подписью. Естественно, подписи Сената могло не последовать, если бы правовой акт не соответствовал актам Императора, а значит и его воле.
Фактически, контрольные функции Императора, за нормативными актами закрепляются и в Основных государственных законах Российской Империи в 1906 г.8 (ст. 7, 8, 9) по которым Государь император в единении с Государственным советом и Государственною думой осуществлял законодательную власть и ему принадлежал почин по всем предметам законодательства, он утверждал законы и без его утверждения закон не мог иметь своего свершения, а в соответствии с ст. 44 он и не мог «восприять силу» без утверждения государя императора. Статья 50 прямо закрепляла норму, по которой «законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям Основных законов». А в ст. 70 устанавливалась норма, в соответствии с которой законопроекты от Госсовета и Госдумы не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могли быть внесены на законодательное рассмотрение. Таким образом, контроль Императора над законами и законопроектами, их соответствия Основным законам — был абсолютным. Это относилось и к актам исполнительной власти. Так, в соответствии с ст. 80 Основных законов «Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам». Причем и Председатель Совета министров и другие
должностные лица, каждый в отдельности был ответственен пере государем императором за свои распоряжения (ст.81), за которые несли гражданскую и уголовную ответственность (ст. 82).
Конечно, в тот период, никакого специализированного органа конституционного контроля не было, не рассматривались подобные вопросы и судами, в том числе и при рассмотрении конкретных дел, связанных с правами поданных Российской империи. В рамках своих полномочий компетентные органы (МВД, жандармерии, прокуратуры) могли «натыкаться» на подобные вопросы, но специального надзорного производства не было. По всей видимости, проблема соответствия правовых актов Основным государственным законам в какой-то степени отслеживалась в Канцелярии Его императорского Величества, Госсовете, Госдуме, но информация по этой проблеме отсутствует.
Не были созданы специальные органы конституционного контроля и пришедшими к власти большевиками, хотя один из проектов, внесенных в Конституционную комиссию ВЦИК П.П.Ренгартеном предполагал создание Верховного трибунала, специального органа для контроля законодательства, но этот проект Конституции даже не рассматривался9. До принятия первой Конституции РСФСР решалась задача не соответствия правовых актов советов основным декретам советской власти, а соответствие и не противоречие законов «свергнутых правительств», не отмененных революцией, «революционной совести и революционному правосознании», о чем прямо указывалось в первом декрете о Суде10 (п. 5), а как следовало из примечания к этому пункту, «Отмененными признаются все законы, противоречащие декретам Ц.И.К. Советов Р., С. И Кр. Деп. И Рабочего и Крестьянского Правительства, а также программам-минимум Р. С. — Д. Р. Партии и Партии С.Р.» .
Собственно, косвенно, такие «контрольные» нормы мы находим в различных первых правовых актах принятых Советской властью, например: требование привлекать к ответственности лиц которые нарушают декреты, приказы, обязательные постановления и другие опубликованные распоряжения Рабоче-Крестьянского Правительства (пп. «д» п.1 Инструкция НКЮ Революционному Трибуналу от 19 декабря 1917 г.)11.
Контрольными функциями в области законодательства наделялся и учрежденный по второму декрету «О Суде»12 в Петрограде Верховный судебный контроль. О данном органе стоит сказать особо. Фактически, это был первый прообраз специализированного судебного органа с квазисудебными функциями в области контроля и надзора за законодательством в отсутствии Конституции и задолго до учреждения Верховного суда СССР с примерно аналогичными функ-
циями в области законодательства. В соответствии с абз. 2 ст. 6 Верховный судебный контроль в случае отмеченных им противоречий в толковании законов различными кассационными инстанциями, выносил свои «принципиальные решения, которые кассационными инстанциями принимались к руководству.
Стоит отметить и то, что в Декрете впервые закрепляется норма о требовании к законодателю принять меры по устранению отмеченного противоречия. Так, в соответствии с абз. 3 ст. 6 «В случаях же обнаружения неустранимого противоречия между действующим законом и народным правосознанием, Верховный судебный контроль делает законодательным органам представления о необходимости издания нового соответствующего закона». И хотя в декрете не прописывался статус «противоречивого» закона: продолжал он действовать, если да — то какое время, или сразу утрачивал силу, по смыслу акта можно было предположить, что решение Верховный судебный контроль были директивными, несмотря на то, что декрет содержал норму о возможности отменять решения Верховного судебного контроля. Это мог сделать только законодательный орган Советской власти (абз. 4 ст. 6).
Здесь, правда не совсем ясно о каком законодательном органе идет речь, поскольку в абз. 3 речь также шла о законодательных органах, которым Верховный судебный контроль выдавал «представления о необходимости издания нового соответствующего закона». По смыслу данных норм, речь шла о различных законодательных органах, учитывая «доконституционное» время, и издания декретов и других правовых актов широким кругом субъектов Советской власти. А в последнем абзаце (абз. 4) речь, по всей вероятности, шла о высших законодательных органах.
Исходя из буквы первой Конституции РСФСР13, контрольные функции полностью делегировались Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету, который являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (ст. 31). С учетом Ленинского мнения, что «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление за-конов...»14 можно предположить необходимость контроля за соответствием правовых актов Конституции. По всей видимости, он предполагался, и был одной из функцией контроля ВЦИК и др. органов советов, Во всяком случае, ВЦИК имел право приостанавливать, изменять или отменять постановления Правительства (ст. 40), кроме этого он имел право рассматривать и утверждать законодательные акты Правительства (ст. 33, 41)15, хотя это право ВЦИКа постоянно игнорирова-
лось СНК16. Позднее, созданному Президиуму ВЦИК (ст. 45 Конституции) делегируется функция отмены актов наркоматов, которые не соответствовали декретам высших органов и Конституции, а с VII Всероссийского съезда (декабрь 1919 г.) Президиум ВЦИК получил даже право отменять постановления Совета Народных Комиссаров. Впрочем, соблюдение законов вменялось всем государственным органам. Анализ данных норм и реальная конституционная практика первых лет советского государства свидетельствует о том, что Конституция РСФСР 1918 года устанавливала, по существу, парламентский контроль, если иметь в виду полномочия Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и его Президиума17.
С восстановлением прокуратуры18 ей частично делегировались надзорные функции за состоянием законодательства. Причем, на Прокурора Республики возлагалась обязанность не только наблюдать за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов, но и внесение представлений «об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений» (пп. «а» п. 9). Более того, прокурор получал право опротестовывать даже распоряжения и постановления в Совете Народных Комиссаров, и Президиуме ВЦИК на предмет их отмены, однако, как следовало из завершающей новеллы пп. «б» п. 9, в этом случае, принесение протеста Прокурором не приостанавливало проведение в жизнь опротестованного постановления или решения. На местах прокуроры также могли опротестовывать распоряжения и постановления местных властей через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров или Президиуме ВЦИК.
Как известно, в 1923 году был учрежден Верховный Суд Союза ССР19 и именно ему были делегированы функции в области общего конституционного надзора по наблюдению за законностью правовых актов СССР их соответствия Союзной Конституции. Кроме этого, за Верховным судом закреплялась функция дачи верховным судам Союзных Республик руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства (п. «а» ст 2). Кроме этого, Верховному Суду вменялась обязанность дачи заключений по требованию Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР о законности с точки зрения Союзной Конституции тех или иных постановлений центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров Союзных Республик, и даже Совета Народных Комиссаров Союза ССР (п. «б» ст.2).
Верховный Суд мог вносить по предложению центральных органов Союзных Республик, так и по своей инициативе, а также по предложению Прокурора Верховного Суда СССР, прокуроров союзных республик, представления в Президиум ЦИК СССР о
приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных Народных Комиссариатов Союза ССР, по мотивам их несогласованности с Конституций СССР (п. «в». ст. 2). Это были очень значительные компетенции Верховного Суда Союза ССР. Напомним, что в 20-е годы ХХ века институты конституционной юстиции только начинали проходить этап своего становления и только одна страна — Австрия, имела самостоятельный специализированный судебный орган конституционного контроля. То, что в СССР в таком объеме были представлены функции по конституционному надзору высшему судебному органу страны, несмотря на некоторую их квазисудебную подоплеку, можно расценивать как значительный прорыв СССР в области становления и развития конституционной юстиции в стране. Правда, в литературе по этому факту преобладают довольно пессимистические выводы, отмечается, что функции конституционного надзора, которые были возложены на Верховный Суд были ограниченные, что сам Суд не был независимым органом, состоял при ЦИКе Союза ССР, к тому же не имел право осуществлять надзор за конституционностью высших органов власти, постановлениями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и его Президиума (п. «в». ст. 2), не выносил окончательных решений, а только вносил свои заключения и представления в органы госвласти по поводу нарушений Конституции СССР и законов. Защите прав граждан уделялось недостаточное внимание.
Несмотря на такие обвинительные заключения, все же заметим, что это не оценка современного института, а оценка органа конституционного надзора 20-х годов ХХ века, с точки зрения сегодняшнего дня и некой идеальной модели. Безусловно — это не корректно. Представляется, что данные минусы можно найти и в современных институтах конституционной юстиции зарубежных стран, да и России. Но, отметим, что до начала ХХ века, это был значительный и эффективный институт конституционной юстиции, который к тому же, заложил определенное видение проблемы и определенный опыт ее решения. Отметим и то, что данный институт в общем-то успешно функционировал в период становления тоталитарного режима, командно-административной системы, и разгула внесудебных репрессий. Поэтому нельзя безоговорочно согласиться и с той точкой зрения, что Верховному Суду отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности законов20.
С этой позицией, к сожалению, согласен был и Н.В. Витрук21. Тем не менее, представляется, что встать на эти позиции, значит можно утверждать, что
у нас все исполнительные и судебные органы были вспомогательными. Конечно, никакой официальный контроль за администрацией и высшими органами Советов в СССР был невозможен, как отмечала, касаясь данной проблемы В.И.Анишина это противоречило бы идее полновластия Советов22. Тем не менее, Верховный Суд проявил значительную самостоятельность в рамках своего правового статуса. Основное внимание в первые годы уделялось общенадзорной деятельности или деятельность в порядке именно конституционного надзора. За пять лет в Президиум ЦИК СССР было опротестовано 86 неконституционных актов наркоматов и центральных ведомств СССР. Президиуму ЦИК ССР дано 11 заключений о неконституционности постановлений ЦИК и СНК союзных республик. По представлению прокуратуры Верховного Суда СССР опротестовано перд Президиумом ЦИК СССР 16 постановлений пленарных заседаний Верховных судов союзных республик, противоречащих общесоюзному законодательству. Верховным судам союзных республик было дано около 30 руководящих разъяснений23.
Об авторитетности Верховного Суда как органа конституционного надзора говорит и тот факт, что за пять лет (1924-1929 гг.) в Верховный Суд СССР поступило и было зарегистрировано 24 148 нормативных актов, которые изучались с точки зрения соответствия их Конституции СССР24. По-нашему трудно переоценить объем работы проведенный в рамках конституционного надзора и это достойный ответ тем исследователям, которые упростили и недооценили работу Верховного Суда СССР как органа конституционного надзора.
С принятием нового положения о Верховном Суде СССР25, все позиции в области общего надзора за законностью, в том числе в рамках конституционного надзора сохранились, но, практика рассмотрения соответствующей категории дел стала менее интенсивной. Это объясняется, скорее всего, тем, что эти дела все чаще разрешались в высших законодательных и исполнительных органах, а Верховный Суд все больше сосредотачивался на реализации надзора за судебной деятельностью самих судебных органов СССР, а также судебных органов союзных республик в пределах, установленных законом СССР, что, собственно и было закреплено в Конституции 1936 г26 (ст.102-117). Деятельность по реализации конституционного надзора, приобретала контрольные функции в рамках Верховного Совета СССР, к ведению которого относился контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик с Конституцией СССР (п. «г» ст. 13); Впрочем этот контроль и это направлении деятельности непосредственно адресовался Президиуму Верховного Совета СССР (ст. 48), который теперь давал толкование действующих законов СССР (п. «в»),
отменял постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия закону (п. «е»). Но эта парламентская практика конституционного контроля так и не сложилась, хотя время от времени какие-то акты и отменялись, но это была обычная функциональная деятельность Президиума СССР, которая далека была от проблем конституционного контроля. К тому же, жесткий императив ст. 20 по которому в случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным, действует общесоюзный закон, вовсе исключала необходимость соответствующей парламентской деятельности в области общего конституционного надзора и конституционного контроля.
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.1989.№ 29. Ст.572.
2 Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принятая на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года // ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
3 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
4 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. Учеб. пособие, 3-е изд., пере-раб. и доп. М.: Норма ИНФРА- М, 2011. — С. 63. Интересно, что 119 статья Конституции РСФСР закрепила позднее норму регламентирующую порядок избрания Съездом народных депутатов Российской Федерации Конституционного Суда РФ (См.: Конституция РСФСР 1978 г. в ред. от 10 декабря 1992 г. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. Издание Верховного Совета Российской Федерации, Март 1993 г. — М.: Известия, 1993. — С. 62.
5 Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1599-1 «О Конституционном Суде РСФСР» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1017.
6 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; с послед. изм. и доп. //СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1637 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 8 апреля 2013 г.).
7 Косвенно, об этом свидетельствует ст. 67 Судебника 1497 г. или практика Челобитного приказа, в котором велась роспись княжеских актов.
8 Высочайшие утвержденные Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. // СУ. 1906. Отд. I. № 98. Ст. 603.
9 См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. — С. 120.
10 Декрет СНК от 22 ноября (5 декабря) 1917 г. «О суде» // СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
11 Инструкция Наркомюста революционным трибуналам от 19 декабря (1 января 1918 г.) 1917 г. № 1 «О революционном трибунале» // СУ РСФСР 1917. № 12. Ст. 170.
12 Декрет ВЦИК и СНК РСФСР « О суде» от 15 февраля 1918 г. (Декрет № 2) // СУ РСФСР 1918. № 26. Ст. 420.
13 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принятая на V Всероссийском съезде Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР 1918. № 51. Ст. 582.
14 См.: Ленин В.И. Полн. СОБР. Соч., т. 36, с. 481.
15 См.: Декреты Советской власти, т.1, 1957. С. 102.
16 См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. — С. 133.
17 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. Учеб. пособие, 3-е изд., пере-раб. и доп. М.: Норма ИНФРА- М, 2011. — С. 62.
18 Постановление 3-й сессии ВЦИК IX созыва от 28 мая
1922 г. «Положение о Прокурорском надзоре» // СУ РСФСР 1922. № 36. Ст. 424.
19 Постановление Президиума ЦИК СССР от 23 ноября
1923 «Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик» // СЗ СССР 1924. № 19. Ст. 183
20 См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных странах и СССР. — М., 1928. — С. 94.
21 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-кон-ституционное право и процесс. Учеб. пособие, 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма ИНФРА- М, 2011. — С. 62.
22 Анишина В.И. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации: формирование, содержание и перспективы развития. — М.: РАП, 2006. — С. 61
23 См.: Смирнов Л.Н. 50 лет Верховного Суда СССР /В кн. Верховный Суд СССР. — М.: Издательство «Юридическая литература», 1973. — С. 5-28.
24 Банников С.Г. Верховный Суд СССР и совершенствование советского законодательства // Там же, с. 48-49.
25 Постановление ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. «Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР » // СЗ СССР 1929. № 50. Ст. 445.
26 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г. № 283.
