CC BY
179
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИК ДЛЯ ИЗУЧЕНИЯ ИСТОРИИ СОВЕТСКИХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ГОДЫ НЭПА
Г.Т. Камалова, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и
истории государства и права ЮУрГУ
Фундаментальными источниками по истории советской правоохранительной системы 1921-1929 гг. являются законодательные акты и решения центральных органов власти, составлявшие правовую основу организации и функционирования правоохранительных органов. Законодательство - это вид исторических источников, объединяющих документы нормативного характера, санкционированные верховной властью. Этот вид исторических источников обладает рядом особенностей. Поэтому для определения значимости этого вида источника для освещения избранной проблемы необходимо сформулировать ряд принципиальных подходов к их компаративному исследованию: во-первых, рассмотреть виды нормативных актов, органы их издававшие, соотнести их юридическую силу и значимость для общества в целом и деятельности правоохранительных органов; во-вторых, целесообразно соотнести законодательство периода нэпа с предшествующим периодом и современными подходами; в-третьих, целесообразно выявить структуру советского законодательства.
Четкого определения понятия «закон» и критериев отделения закона от прочих распоряжений верховной власти в историкоправовой науке выработано не было. «По-видимому, это в принципе неразрешимая задача, поскольку теоретически разграничить закон и административное распоряжение можно только, когда исполнительная власть отделена от законодательной, чего не было в Российской истории не только в XVII-
XIX вв., в условиях самодержавной империи, но и на протяжении большей части XX в.»1
При характеристике такого источника, как законодательные и иные правовые акты о правоохранительных органах, автор столкнулся с определенными трудностями, вытекающими из обилия актов. Преодолению трудностей такого рода призвана содействовать классификация правовых актов, которые в совокупности образуют юридическую базу
системы правоохранительных органов. Представляется возможным при осуществлении классификации использовать принцип, рекомендованный К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалевым. В основу классификации они положили предмет (содержание) группируемых актов, независимо от их юридической силы. Всю сумму рассматриваемых правовых актов в зависимости от их содержания можно подразделить на следующие группы: общего характера; о судебной власти, правосудии и судах; о прокурорском надзоре и органах прокуратуры; о ВЧК - ГПУ - ОГПУ; о милиции; об организации юридической помощи; ведомственные нормативные акты.
К первой из приведенных групп относятся акты, которые по своему содержанию имеют непосредственное значение для определения сути и направленности всех правоохранительных функций и устройства соответствующих органов. Особое место в данной группе актов, разумеется, занимают Конституции. Первая Конституция РСФСР (1918 г.) являлась Основным законом до принятия в 1925 г. второй Конституции РСФСР. В качестве I раздела в Конституцию была включена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Они вместе и составляли Основной Закон РСФСР2. В них были решены наиболее принципиальные вопросы государственной и общественной жизни. Конституция закрепила политическую основу - советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов; диктатуру пролетариата в форме Республики Советов (ст. 1, 9). Конституция отразила федеративный принцип государственного устройства РСФСР (ст. 11). Раздел третий «Конструкция Советской власти» был посвящен организации и деятельности центральных и местных органов власти и управления. Конституция закрепила и систему взаимоотношений органов власти и управления. В основу построения и деятельности советского государственного аппарата был положен принцип демократического централизма. Высшим ор-
ганом власти в стране является Всероссийский Съезд Советов (ст. 24), а в период между съездами - ВЦИК. ВЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров (ст. 35) для общего управления делами РСФСР (ст. 37). Отрицательное отношение большевиков к принципу разделения власти нашло выражение в том, что СНК - орган исполнительной власти -наделялся законодательными функциями (ст. 38), а орган Съезда Советов ВЦИК является не только высшим законодательным, но и распорядительным и контролирующим органом. Конституция специально не оговаривала принципы исполнения судебной функции. Однако тот факт, что организация судебной деятельности и ее контроль возлагался на Наркомат юстиции, ясно показывал подчинение суда исполнительному органу. На местах власть принадлежала областным губернским, уездным, волостным советам. Они обладали всей полнотой власти в решении местных вопросов, вместе с тем на них возлагалось «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (ст. 61).
Конституция провозгласила классовую пролетарскую демократию для трудящихся (ст. 64). Эксплуататорские элементы были лишены политических прав, в том числе и избирательных (ст. 65). Конституция закрепила также преимущество рабочих на выборах перед крестьянами. Это давало возможность закрепить руководящую роль рабочего класса в мелкокрестьянской стране. Конституция определила и задачи на переходный период от капитализма к социализму: «уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах» (ст. 3).
Образование СССР нашло свое конституционное закрепление в Основном законе -Конституции СССР 1924 г.3 По своему содержанию она не похожа на предшествующую и последующие советские Конституции. Основное внимание Конституции уделялось факту конституционного закрепления образования СССР, прав Союза ССР и союзных республик, системе высших государственных органов Союза ССР и союзных республик. Она состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР4 и Договора об образовании СССР5. Договор подразделялся на гла-
вы (11 глав), главы на статьи (72 статьи). В главах о высших органах власти было закреплено единство законодательной и исполнительной власти. В этом нашла воплощение мысль В.И. Ленина: «...соединение законодательной и исполнительной работы». Слияние управления с законодательством Конституция СССР 1924 г., как и Договор об образовании СССР, принятый I съездом СССР 30 сентября 1922 г., отнесла управление внутренними делами к исключительной компетенции союзных республик. На практике это положение повсеместно нарушалось6. Вместе с тем установление основ судоустройства и судопроизводства было отнесено к ведению СССР. Глава 7 Конституции была посвящена Верховному Суду СССР. Он учреждался при ЦИК СССР и наделялся полномочиями конституционного контроля7.
В первой Конституции СССР, принятой Вторым съездом СССР 31 января 1924 г., целая глава (гл. 9, ст. 61-63) была посвящена ОГПУ. Она определяла цель создания, систему руководства и подчинения ОГПУ. В соответствии с Конституцией СССР ОГПУ вошло в систему исполнительно-распорядительных органов Союза ССР и союзных республик на правах союзно-республиканского наркомата. В ст. 61 Конституции СССР указывалось, что ОГПУ учреждается при СНК СССР «в целях объединения революционных усилий Союзных республик в борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». Если в РСФСР ГПУ было подразделением НКВД, то с созданием СССР ОГПУ приобрело конституционный статус объединенного наркомата, имеющего своих уполномоченных в республиках. Председатель ОГПУ был членом СНК СССР с правом совещательного голоса.
В связи с образованием СССР и принятием Союзной Конституции 1924 г. Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г. была принята вторая Российская Конституция. По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г. как бы дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой Советской Конституции. Известный юрист П.И. Стучка отмечал, что Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую, и вместе взятые, они составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию. Конституция РСФСР 1925 г. сохраняла преемственность с основными положениями Декла-
рации прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Конституции 1918 г. (ст. 1). На территории РСФСР имели обязательную силу постановления Верховных органов СССР в пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза (ст. 19). Если Конституция РСФСР 1918 г. говорила лишь о первых шагах к полному переходу фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства в собственность государства, то Конституция РСФСР 1925 г. прямо записала, что фабрики, заводы, водный, железнодорожный и воздушный транспорт и средства связи составляют собственность государства. Несколько иначе в Конституции 1925 г. были сформулированы задачи. Если в Конституции РСФСР 1918 г. ставилась задача «установления социалистической организации общества и победы социализма во всех странах», то Конституция РСФСР 1925 г. имела своей задачей «осуществление коммунизма», и о других странах уже ничего не говорилось (ст. 1). В разделе Ш «Об устройстве Советской власти» была определена структура центральных и местных органов власти республики, их компетенция и механизм формирования. Предписание Союзной и Российской Конституций (1924 и 1925 гг.) предопределили содержание деятельности правоохранительных органов.
XIV Всероссийский съезд советов 18 мая 1929 г. принял постановление «Об изменении и дополнении статей Конституции РСФСР 1925 г.»8. Согласно новой редакции (ст. 32) в состав СНК РСФСР стал входить уполномоченный ОГПУ на правах его члена с правом решающего голоса, т.е. в 1929 г. ОПТУ фактически перешло на статус наркомата.
К этой группе нами также отнесено Положение об Уральской области9. В Уральскую область, образованную по решению Ш сессии ВЦИК X созыва, вошли четыре губернии: Екатеринбургская, Пермская, Тюменская и Челябинская.
Вторая группа из обозначенных актов является наиболее многочисленной. Сюда относятся нормативные акты, определявшие содержание и направления реформирования системы правосудия. Место и роль суда в механизме Советского государства в главных чертах определялись союзной (1924 г.) и республиканскими (1918, 1925 гг.) конституциями, конкретизированы законами о судоуст-
ройстве (1922, 1926 гг.)10. Судебная реформа занимала одно из центральных мест в системе мер по либерализации режима, в связи с переходом к новой экономической политике. Процесс реорганизации системы суда на Урале практически не прекращался в течение всего периода. Этот регион в 1920-е гг. был экспериментальной площадкой, где апробировались не только принципы административно-территориального деления, но и структуры судебных органов. Поэтому в ряду нормативных актов о суде важное место занимает Положение «Об Уральском областном суде»11 и «О судоустройстве в Уральской области»12. Дальнейшее развитие судебной системы в республике во второй половине 20-х гг. происходило под влиянием образования СССР и принятием в связи с этим «Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик»13.
Переход к нэпу потребовал глубокого судебного реформирования, которое включало ряд последовательных мероприятий. Налаживанию системы судебного контроля способствовало издание 10 марта 1921 г. Положения «О высшем судебном контроле»14. НКЮ РСФСР получил право отменять любой приговор, вынесенный судом как первой инстанции, так и второй инстанции. Цель данного нормативного акта установление единообразного применения Высшим судом законов РСФСР. Однако отделы Высшего судебного контроля не смогли обеспечить надлежащую системность в работе и единообразное проведение судебной политики, их указания носили «в большей части случайный характер»15. А главное - отрицание большевиками принципа разделения власти, самостоятельности и независимости судебной власти и уже в этом декрете нашло воплощение. На исполнительный орган (НКЮ РСФСР) возлагался «общий надзор и преподание судам руководящих разъяснений и указаний, а также признание не имеющих силы приговоров и решений, хотя и вступивших в законную силу».
Некоторое решение проблема ограничения чрезвычайной юстиции нашла отражение в Декрете ВЦИК от 23 июня 1921 г. «Об объединении революционных трибуналов республики»16. Было проведено слияние (как в центре, так и на местах) трех систем трибуналов: гражданских, воинских, транспортных. Революционный трибунал при ВЦИК, Военный трибунал при РВСР, Главный железнодорожный трибунал при НКПС РСФСР сливались в единый Верховный Трибунал
РСФСР. Он являлся судом первой инстанции по делами особой важности, кассационным органом, органом судебного надзора для всех трибуналов. Следующим шагом ограничения политической юстиции стала реорганизация ВЧК. Теперь судебные органы становились едиными государственными органами, которые обладали правом вершить судебное разбирательство. И, наконец, Положение «О судоустройстве РСФСР» 1922 г. установило, что на территории РСФСР действуют народный суд, губернский суд, Верховный суд, т.е. основным звеном стал народный суд.
Образование СССР внесло коррективы в судебную систему страны. ЦИК СССР своим постановлением от 6 июня 1923 г. учредил Верховный Суд СССР. Положение о нем было принято 23 ноября 1923 г.17. А 29 октября 1924 г. ЦИК СССР утвердил «Основы судоустройства СССР и союзных республик». Общесоюзное законодательство подчеркивало основные задачи суда, его классовый характер. Верховный суд СССР является не только судебным органом (т.е. судом первой инстанции), но и органом надзора за соблюдением Конституции и революционной законности, за деятельностью Верховных судов союзных республик. В 1926 г. на Верховный суд было возложено толкование общесоюзного законодательства, и с этого года он стал кассационной инстанцией по делам, рассмотренным военными трибуналами. В 1929 г.18 он получил право законодательной инициативы. Верховный суд СССР осуществлял общее руководство военными трибуналами.
Представляются весьма значимыми законодательные акты, следствием которых была образована в порядке эксперимента Уральская область и на ее территории введено отличное от остальной территории РСФСР судебное устройство. Дальнейшее развитие судебной системы республики связано с Положением о судоустройстве РСФСР 1928 г.19, которое согласовало Положение судоустройстве 1922 г. с основами судоустройства СССР, а также включило нормы, которые регулировали судоустройство в районированных краях и областях (Уральская область, Северо-Кавказский и Сибирский края). Привлечение общественности к отправлению правосудия также нашло нормативное регулирование.
Третья группа законодательных актов (о прокуратуре) не столь многочисленна, как предшествующая. Декрет «О суде» № I20, упразднивший ранее существовавший институт
прокурорского надзора, предписывал передать «дела и имущество этого учреждения в ведение комиссаров нового правительства, которые и перешли в распоряжение наркомата юстиции». В соответствии с Декретом «О суде» № 2 от 7 марта 1918 г.21 учреждались коллегии правозащитников «как в форме общественного обвинения, так и в форме общественной защиты», организация которых перешла к органам юстиции.
Как это следует из постановления НКЮ, принятого 12 февраля 1918 г., на отделы юстиции губисполкомов возлагались многие функции, присущие прокурорскому надзору: принятие мер против незаконных действий власти, наблюдение за производством дознания, общий надзор за деятельностью органов загса и ряд других.
На основании анализа вышеперечисленных законодательных актов Г.Г. Городецкий22 делает выводы о том, что «Положение о прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г. лишь конкретизировало организационное устройство, круг обязанностей и более четко определило основные направления деятельности прокуратуры. На наш взгляд, это не совсем корректное мнение, необоснованно завышающее роль многочисленных органов, осуществлявших надзор за законностью в период с 1917 по 1922 гг. (здесь вполне применима поговорка: «у семи нянек дитя без глаза»). А с другой стороны, эта точка зрения занижает значимость воссоздания прокуратуры Положением «О прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г., принятого после острейших дискуссий о роли и месте прокуратуры в механизме власти.
Дальнейшее развитие института прокуратуры было связано с общесоюзным законодательством, которое пошло в направлении создания судебной прокуратуры: на основании Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г. была учреждена Прокуратура Верховного Суда СССР. Учреждение Прокуратуры Верховного Суда СССР породило сосуществование в Советском государстве двух уровней прокурорского надзора - Государственной прокуратуры наркоматов юстиции Советских республик (работающей децентрализовано) и Судебной Прокуратуры СССР. Структура органов прокурорского надзора в Уральской области была определена «Положением о судоустройстве в Уральской области».
Законодательство о прокуратуре и органах прокурорского надзора с конца 20-х гг.
XX в. во многом было противоречивым. Это было обусловлено его двумя уровнями: республиканским и общесоюзным. На уровне РСФСР в конце 20-х гг. наметилась явная тенденция понижения статуса Прокуратуры республики, что нашло отражение в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1929 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР»23, по которому руководители республиканской прокуратуры и суда получили статус заместителей наркома юстиции, в то время как руководители ОГПУ входили в СНК на правах наркома. Такое положение превращало надзор за законностью в органах ОГПУ в формальность.
С другой стороны, новым Положением «О Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР», принятом ЦИК и СНК СССР 24 июля 1929 г.24, статус Прокурора Верховного Суда СССР был повышен, его полномочия были значительно расширены: он получил право законодательной инициативы, а также право приостанавливать постановления и действия ОГПУ. На наш взгляд, такая противоречивость в республиканском и союзном законодательстве есть законодательное продолжение спора внутри правящей элиты о месте и роли прокуратуры в государственном механизме. Кроме того, возникновение коллизий между органами прокуратуры и ОГПУ (что тоже было традиционным и неизбежным) возвышало роль арбитра - партийные структуры. Развитие государственной прокуратуры в 20-е гг. шло в условиях децентрализации, которая была преодолена лишь Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»25.
Четвертая группа актов посвящена организации и функционированию органов политического полиции. Нормативные акты этой группы - лишь вершина «айсберга», ибо основную роль в регулировании их деятельности, определении направлений, выборе методов, подборе кадров играли секретные циркуляры. В литературе оценка нормативных актов о статусе и направлениях деятельности советских спецслужб неоднозначна. Отдельные авторы не учитывают роли ведомственных актов, а также роли официальной идеологии и социальной демагогии, получившей распространение в исследуемый период. Та-
кой подход ведет к искажению реальной значимости спецслужб в механизме власти.
Законодательные основы функционирования советских спецслужб сформировались в основном в период 1917-1920 гг. В 1920-е гг. они получили дальнейшее развитие, более четкую и детальную проработку направлений, методов работы. Первым нормативным актом следует считать постановление СНК РСФСР от 7 (20) декабря 1917 г. «Об образовании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией и саботажем». Дальнейшая конкретизация функций ВЧК получила оформление в декрете СНК «Социалистическое отечество в опасности!» от 18 февраля 1918 г. ВЧК соединила в себе все четыре функции уголовной юстиции (розыск, следствие, подобие суда и исполнение наказания), что, конечно, не способствовало, даже с формальной точки зрения обеспечению законности и охране прав личности.
Последующее расширение полномочий ВЧК произошло в результате принятия Декрета СНК от 5 сентября 1918 г. «О красном терроре»26. ВЧК приобрела право изолировать классовых врагов в концентрационных лагерях; расстреливать лиц, прикосновенных к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам, с опубликованием имен расстрелянных и оснований применения к ним этой меры.
Условия нэп, необходимость преодоления международной изоляции потребовали реформирования спецслужбы. Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. «Об упразднении ВЧК и о правилах обысков, выемок и арестов27 ВЧК и ее местные органы были упразднены. При НКВД РСФСР было образовано Государственное политическое управление. Задачи и статус этого органа определялись этим же декретом. ГПУ по этому нормативному акту не получило права внесудебной репрессии, что некоторыми исследователями эпохи НЭП рассматривается как отказ от карательной политики, либерализация режима, разрыв с практикой ВЧК. Среди аргументов в пользу этого утверждения приводится также установление прокурорского надзора за деятельностью ПТУ, издания Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РСФСР. Однако введение в научный оборот новых документов позволило ряду авторов28 аргументировано доказать, что в 1922 г. и последующие годы шло последовательное возвращение ГПУ функций внесудебной репрессии.
Оформлялось расширение полномочий ГПУ нормативными актами ВЦИК «Об административной высылке» (10 августа 1922 г.); постановлением о борьбе с бандитизмом (16 октября 1922 г.); постановлением о борьбе с бандитизмом (9 мая 1924 г.) и др. Содержание этих документов свидетельствует, что принятие УК и УПК практически не затронуло репрессивной деятельности ГПУ, что были ограничены функции прокурорского надзора по политическим делам, т.е. даже в первой половине 20-х гг. в условиях расцвета НЭП в Советской России осуществлялась внесудебная расправа.
15 ноября 1923 г. Президиум ВЦИК СССР утвердил «Положение об объединенном государственном политическом управлении (ОПТУ) СССР и его органах»29, что явилось прямым следствием «Договора об образовании СССР» от 30 декабря 1922 г. Этим Положением были определены структура и направления деятельности ОГПУ. С образованием Верховного Суда СССР надзор за законностью действий ОГПУ был возложен на Прокурора Верховного Суда СССР. Положение «О Верховном Суде СССР»30 определило взаимосвязь ОГПУ и Верховного Суда СССР. Положением об ОГПУ СССР и его органах от 15 ноября 1923 г. была создана коллегия ОГПУ, ставшая органом внесудебной расправы. Постановление ЦИК СССР от 28 марта 1924 г. был создан второй внесудебный орган - Особое совещание при ОГПУ - для осуществления административных высылок, ссылок и заключений в концентрационный лагерь.
Законодательство второй половины 20-х гг. свидетельствует о повышении правового статуса ОГПУ в механизме государственной власти СССР (ОГПУ фактически получает статус наркомата) и о наделении органов госбезопасности чрезвычайным полномочиями, правовом внесудебной расправы.
Пятая группа законодательных актов (о милиции) является весьма многочисленной. Анализ нормативных актов позволяет проследить изменения организационных основ милиции, выявить ее правовой статус, место в системе правоохранительных органов и в механизме государственной власти. Первое республиканское Положение «О рабоче-крестьянской милиции» было утверждено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР 10 июля 1920 г.31 Положение подводило определенный итог поиска ее места в системе государственной власти. Эта милиция была конституиро-
вана как вооруженный исполнительный орган советской власти. Конкретизация организационного построения, компетенции милиции, регламентация ее состава, порядка прохождения службы и др. вопросы нашли место в Положении «О Народном комиссариате внутренних дел», утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г.
На становление единообразной структуры органов управления милиции в центре и на местах были направлены многочисленные законодательные акты: постановление Президиума ВЦИК от 7 июля 1923 г. «Об образовании аппарата уездных исполнительных комитетов»; Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах; Положение об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов, постановление ВЦИК РСФСР об упразднении уездных административных отделов (19 ноября 1926 г.), а также Положение об административных отделах уездных исполнительных органов, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 30 января 1927 г.32
Влияние новой экономической политики в сфере охраны общественного порядка наиболее полно нашло отражение в создании ведомственной милиции, о чем свидетельствует постановление СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г.33 Значительная группа нормативных актов отражала стремление различными способами улучшить материальное и финансовое положение работников милиции. На это были направлены правительственные постановления «О распределении штрафных сумм, взыскиваемых в судебном и административном порядке за незаконное приготовление, хранение и сбыт спиртных напитков и спиртосодержащих веществ» (1922, 1928 гг.); «О мерах улучшения быта и службы рабоче-крестьянской милиции» (1927 г.) и др.
Законодательные акты отразили характерную для 1920-х гг. тенденцию укрепления связи правоохранительных органов, в том числе и милиции, с общественностью. Среди них особое место занимают постановления Совнаркома РСФСР «Об оказании гражданами содействия милиции при задержании пьяных и хулиганов»; «О внешкольных мероприятиях по борьбе с хулиганством» (1926, 1927 гг.), а также Декрет «О сельских исполнителях» 1924 г.34 и др.
Развитие советского законодательства позволяет проследить изменения во взаимоотношениях милиции с ОГПУ и другими ор-
ганами по охране правопорядка. Подчинению милиции ОПТУ способствовали такие нормативные акты, как постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г., упразднившее наркоматы внутренних дел союзных и автономных республик, и секретное постановление «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска». Легализовано подчинение милиции и уголовного розыска было путем создания в системе ОГПУ Главной инспекции по милиции и уголовному розыску в конце 1931 г., а также первым Общесоюзным Положением о милиции 1931 г.35
В шестую группу включены акты об организации юридической помощи, поскольку они имеют отношение в регламентации многоплановой правоохранительной функции. Первые декреты советской власти «О суде» ликвидировали важнейшее завоевание судебной реформы 1864 г. - институт адвокатуры. Поиски решения проблемы защиты и представления интересов граждан в суде никаких серьезных результатов не дали. И в 1922 г. в тесной связи с проводимой судебной реформой, реставрацией прокуратуры был возрожден институт адвокатуры Положением «Об адвокатуре»36. Известно недоверие к этому институту большевистских лидеров и негативное отношение к нему В.И. Ленина, поэтому становление адвокатуры в советской России шло трудно, сопровождалось дискуссиями по вопросам возможности участия коммунистов в адвокатской деятельности, о форме оплаты труда защитников и т.п.
В местных архивах обнаружено Положение «Об окружных коллегиях адвокатов»37, принятое ВЦИК 8 декабря 1924 г. специально для Уральской области.
На протяжении 20-х гг. не было разработано Всесоюзного Положения об адвокатуре38, и деятельность ее регулировалась республиканским законодательством, причем эволюция нормативного регулирования советской адвокатуры находила отражение в законах о суде. В Положении «О судоустройстве РСФСР 1926 г.39 гл. ХП была полностью посвящена коллегии защитников. Этот нормативный акт отменял запрет на ограничение численности коллегий, провозглашенный Положением об адвокатуре 1922 г. В ст. 80 много внимания было уделено оказанию населению правовой помощи бесплатно. Свертывание НЭП, политическое контрреформаторство привели к нормативному ограничению адво-
катской деятельности коллективными формами, а по содержанию - юридическими консультациями населению.
Особое место в законодательном регулировании отдельных аспектов функционирования структурных элементов правоохранительной системы занимают ведомственные нормативные акты. Они издавались наркомами юстиции и внутренних дел, руководящими органами различных подразделений системы, причем как центральными, так и местными. Ведомственные нормы выступали не только компонентом действия общего цельного механизма правового регулирования, но и составным элементом отдельных ведомственных механизмов правового регулирования в той или иной сфере общественной жизни.
Для 1920-х гг. была характерна правотворческая государственная политика подмены законов ведомственными секретными инструкциями, циркулярами и приказами. Ведомственные инструкции официально не публиковались, хотя правоохранительные органы должны были руководствоваться ими при исполнении своих функций. Таким образом, попирался один из основных принципов демократии - гласность. Негативное отношение к ведомственным нормативным актам как раз и связано с прошлыми особенностями ведомственного нормотворчества. В практике 1920-х гг. ведомственные акты не всегда являлись образцом законности. Например, приказ Ф.Э. Дзержинского «О подчинении уголовного розыска Республики непосредственно комиссару внутренних дел» от 10 апреля 1922 г., хотя и действовали несколько месяцев, но противоречил Положению об уголовном розыске Республики. Примером ведомственного акта является Дисциплинарный Устав рабоче-крестьянской милиции. Он содержал 47 статей, был апробирован четырьмя ведомствами: НКВД, Реввоенсоветом республики, НКЮ и НКТ. Определяя понятие служебной дисциплины в органах милиции, Дисциплинарный Устав устанавливал: «Революционная милицейская дисциплина есть точное соблюдение установленных в рабоче-крестьянской милиции законами и уставами правил службы и обязанностей поведения служащих на основах: а) уважения всех законов РСФСР; б) беззаветной преданности данному торжественному обещанию; в) сознания необходимости подчинения своей воли предписаниями законов и приказам начальников .. .»40.
Нормотворческая деятельность центральных и местных органов милиции была чрезвычайно активной. Учитывая, что она не всегда соответствовала установленным нормам права, Коллегия НКВД РСФСР на заседании 2 марта 1925 г. решила: «Приступить немедленно к пересмотру действующего законодательства по вопросам компетенции НКВД, а равно межведомственных и ведомственных распоряжений с точки зрения соответствия этих актов новому курсу укрепления союза рабочего класса с крестьянством, осуществления революционной законности, усиления тесной связи между центральными и местными органами ведомства»4 . Это своеобразная ревизия действующего законодательства послужила в последующие годы (1926-1927 гг.) основой для принятия ряда положений о наркоматах внутренних дел Союзных республик и нового Положения о НКВД РСФСР42.
Деятельность ВЧК-ГПУ-ОГПУ опубликованными законодательными актами регулировалась лишь в общих чертах. Большая часть методов, приемов и направлений работы определялась секретными циркулярами, особенно это касается внесудебной деятельности, контроля политических настроений всех социальных групп, вербовки осведомителей и т.п. Именно ведомственные административные правила легли в основу «юриспруденции террора», которая была создана в нашей стране именно в 1920-е гг. и стала основой жестоких преследований широких слоев населения.
Анализ законодательных актов, направленных на организацию и функционирование советской правоохранительной системы и ее структурных элементов - суда и прокуратуры, свидетельствует, что эволюция их правового статуса и характера деятельности отражала тенденцию отказа большевиков от «нэповских» принципов.
1 Румянцева М.Ф. Теория истории: учебное пособие. -М., 2002.-С. 285.
2 СУ РСФСР. - 1918. - № 51. - Ст. 582.
3 История Советской Конституции (в документах). 1917-1956.-М., 1957.
4 Декларация об образовании СССР, утвержденная
I съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г., вошла в текст Конституции СССР 1924 г. без изменений.
5 Договор об образовании СССР, утвержденный I съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г., подвергался значительным изменениям и дополнениям. Количество статей увеличилось с 26 до 72.
6 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск, 1993. -С. 98; Юридический вестник. - 1996. - № 1.
7 Согласно «Положению о Верховном Суде Союза ССР», утвержденному 23 ноября 1923 г., а также «Наказу Верховному Суду Союза ССР» от 14 июля 1924 г. он мог проверять на соответствие Конституции СССР довольно широкий круг правовых актов - не только «тех или иных республик», но и постановлений общесоюзного правительства - СНК СССР. И хотя конституционный контроль носил ограниченный характер, в течение нескольких лет он был достаточно действенным.
8 СУ РСФСР. - 1924. - № 47/48. - Ст. 495.
9 Власть Советов - 1925. - № 45; ГАРФ Ф. Р. - 1235. -Оп. 25-Д. 32.-Л. 2.
10 СУ РСФСР. - 1922. - № 69. - Ст. 902; СУ РСФСР -1926.-№85.-Ст. 624.
11 СУ РСФСР. - 1924. -№ 18. - Ст. 181.
12 СУ РСФСР. - 1924. - № 20. - Ст. 194.
13 СЗ СССР. - 1924. - № 23. - Ст. 203.
14 СУ РСФСР,-1921.-№ 15.-Ст. 97.
15 Кожевников М.В. История советского суда. 1917— 1956.-М., 1957.-С. 127.
16 СУ РСФСР. - 1921. -№ 51. - Ст. 294.
17 Вестник ВЦИК, СНК и СТО СССР. - 1923. - № 10. -Ст. 311.
18 СЗ СССР. - 1929. - № 50. - Ст. 445.
19 СУ РСФСР. - 1928. -№117.- Ст. 733.
20 СУ РСФСР. - 1917. - № 4. - Ст. 50.
21 СУ РСФСР. - 1918. - № 26. - Ст. 420/347.
22 Городецкий П.Г. Федеральные правоохранительные органы. - М., 2001. - С. 116.
23 СУ РСФСР. - 1929. - № 46. - Ст. 153.
24 СЗ СССР. - 1929. - № 50. - Ст. 445.
25 СЗ СССР. - 1933. - № 40. - Ст. 239.
26 Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т. 35. - С. 357-358; Декреты Советской власти. - Т. 1. - С. 491.
27 СУ РСФСР. - 1922. - № 16. - Ст. 160.
28 Коровин Б.Б. История отечественных органов безопасности. - М., 1998; Соломон П. Советская юстиция при Сталине. - М., 1998 и др.
29 СЗ СССР. - 1924. - № 12. - Ст. 105.
30 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. - 1923. - № 10. -Ст. 311.
31 СУ РСФСР. - 1920. - № 79. - Ст. 371.
32 СУ РСФСР. - 1923. - № 66. - Ст. 634; 1924. - № 70. -Ст. 690; 1924. - № 82. - Ст. 825.
33 История советской милиции. - Т. 1. - М., 1977. -С. 178-179.
34 См.: СУ РСФСР. - 1924. - № 28. - Ст. 266; СУ РСФСР. - 1926. - № 88. - Ст. 640; СУ РСФСР. - 1927. -№61.-Ст. 424.
35 СЗ СССР. - 1931. -№ 31. - Ст. 247.
36 СУ РСФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 425.
37 Государственный архив Пермской области. Ф. Р. 129. Оп. 1. Д. 16. Л. 13.
38 Положение об адвокатуре СССР было утверждено СНК СССР 16 августа 1939 г. // СЗ СССР. - 1939. -№ 49. - Ст. 394.
39 СУ РСФСР. - 1926. - № 85. - Ст. 624.
40 Систематический сборник действующих распоряжений по милиции. - М., 1926. - С. 460-465.
41 Власть Советов. - 1925. - № 9. - С. 3.
42 СУ РСФСР. - 1927. - № 47. - Ст. 315.
