CC BY
53
Дзера М.М., доктор фшософи, професор © Прокш А.В., кандидат кторичних наук, доцент
ОРГАНИ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СИСТЕМ1 РЕГЮНАЛЬНИХ ШСТИТУТШ ВЛАДИ КРА1Н СВРОПЕЙСЬКОГО
СОЮЗУ ТА УКРА1НИ
Розглядаються проблемы розвитку оргашв м1сцевого самоврядування в крагнах Свропейського Союзу, Украгт.
Ключоei слова: м1сцеве самоврядування, демократизащя, децентрал1защя, субсид1артсть, реформа, територ1альна громада.
Одшею з найважливших ознак будь-яко1' демократично! держави е принцип мюцевого самоврядування. Сьогодш в Укра1ш як школи назрiла потреба у проведенш реформи органiв мiсцевого самоврядування й розширенш функцiй та повноважень територiальних громад.
Мета дослiдження - визначити, яку роль ввдграють та як функцюнують органи мiсцевого самоврядування у системi регiональних iнститутiв влади кра1'н Свропейського Союзу (GC), що з 1'хнього досвiду можна запозичити Укра1ш.
Дослiдженням проблем розвитку мiсцевого самоврядування займаються такi дослiдники, як: К.Бондаренко [3], С.Гелей та С.Рутар [4], М.Марченко [6], В.Копiйка [7], О.Крисюк [8], А.Поточек [9], А.Павко [11], З.Партико [13], А.Романюк [14], Р.Сосновський [15], В.Соскш, Ж.Зiллер та ш.
Головнi принципи здiйснення мiсцевого самоврядування у крашах-членах СС визначеш основоположним документом - «Свропейською хариею мiсцевого самоврядування», яка була прийнята у Страсбурзi 15 жовтня 1985 року.
Цей документ став базовим у визначенш принцитв функцiонування европейського мюцевого самоврядування. Хартiя мiсцевого самоврядування, (далi Хартiя) зокрема визначае, що «органи мкцевого самоврядування е однiею з головних пiдвалин будь-якого демократичного режиму. 1снування органiв мiсцевого самоврядування, надшених реальними функцiями, повинно забезпечити ефективне i близьке до громадянина управлшня. Охорона i посилення мiсцевого самоврядування в рiзних кра1'нах Свропи е важливим внеском у розбудову Свропи на принципах демократа i децентралiзацil влади»[5]. Отже, з цього випливае, що органи мiсцевого самоврядування повинш створюватися на демократичнiй основi, мати директивш органи i широку автономш щодо сво1'х функцiй, мати шляхи i засоби здiйснення цих функцш, а також ресурси, необхiднi для !х виконання.
У Харти визначено конституцiйну та правову основи мюцевого самоврядування й наголошено, що принцип мшцевого самоврядування визнаеться в нащональному законодавствi i у мiру можливост в конституцiях кра1'н-члешв СС (ст.2). Хартiя пропонуе наступну концепцiю мюцевого самоврядування:
© Дзера М.М., Прокш А.В., 2011
1. Мюцеве самоврядування означав право i спроможшсть оргашв мюцевого самоврядування в межах закону здшснювати регулювання i управлшня суттевою часткою суспiльних справ, яю належать до 1хньо1 компетенцп, в штересах мiсцевого населення.
2. Це право здшснюеться радами або зборами, члени яких вiльно обираються таемним голосуванням на основi прямого, рiвного, загального виборчого права i яю можуть мати пiдзвiтнi 1м виконавчi органи. Це положення нiяким чином не заважае використанню зборiв громадян, референдумiв або будь-яко! шшо! форми прямо! участ громадян, якщо це дозволяеться законом.
3. Органи мюцевого самоврядування в межах закону мають повне право вшьно вирiшувати будь-яке питання, яке не вилучене iз сфери 1хньо1 компетенцп i виршення якого не доручене жодному шшому органу.
4. Мунiципальнi функци, як правило, здшснюються переважно тими властями, яю мають найтiснiший контакт з громадянином. Надiляючи тiею чи шшою функцiею iнший орган, необхiдно враховувати обсяг i характер завдання, а також вимоги досягнення ефективност та економи.
5. Повноваження, якими надшяються органи мiсцевого самоврядування, як правило, мають бути повними i виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися iншим, центральним або регюнальним органом, якщо це не передбачене законом.
6. Якщо повноваження делегуються органам мюцевого самоврядування центральним чи регiональним органом, органи мюцевого самоврядування у мiру можливостi мають право пристосовувати свою дiяльнiсть до мiсцевих умов.
7. У процес планування i прийняття ршень щодо всiх питань, якi безпосередньо стосуються оргашв мшцевого самоврядування, з останшми мають проводитися консультаций у мiру можливостi своечасно i належним чином.
Адмiнiстративний нагляд за органами мюцевого самоврядування може здiйснюватися тiльки згщно з процедурами та у випадках, передбачених конститущею або законом. Будь-який адмшстративний нагляд за дiяльнiстю оргашв мюцевого самоврядування, як правило, мае на мет тiльки забезпечення дотримання закону та конституцiйних принципiв (ст.8 Харти).
Однiею з найболючiших проблем мюцевого самоврядування в Укра1ш е недостатшсть власних фiнансових ресурсiв. Як же ця проблема вирiшуеться у положеннях Хартп? Згiдно Харти, органи мюцевого самоврядування кра!н-членiв £С мають право в рамках нацюнально! економiчноl полiтики на сво! власш адекватнi фiнансовi ресурси, якими вони можуть вшьно розпоряджатися в межах сво!х повноважень. Обсяг фiнансових ресурЫв органiв мiсцевого самоврядування вiдповiдае функщям, передбаченим конституцiею або законом вщповщно! краши-члена СС. Принаймнi частина фшансових ресурсiв органiв мiсцевого самоврядування формуеться за рахунок мiсцевих податкiв та зборiв, розмiр яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону. Фiнансовi системи, яю складають пщгрунтя ресурсiв органiв мiсцевого самоврядування кра!н СС, повиннi мати достатньо диверсифжований i пiдвищувальний характер i повинш забезпечувати можливiсть приводити
наявш ресурси, наскшьки це практично можливо, у вщповщшсть до реального зростання вартост виконуваних ними завдань. Захист бшьш слабких у фiнансовому вiдношеннi оргашв мiсцевого самоврядування передбачае запровадження процедур бюджетного вирiвнювання або аналогiчних заходiв з метою подолання наслiдкiв нерiвного розподiлу потенцiйних джерел фiнансування i фiнансового тягаря, який вони повинш нести. Такi процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, яю органи мiсцевого самоврядування можуть здшснювати в межах 1хньо1 власно! компетенци.
Органи мiсцевого самоврядування повиннi шформуватися вiдповiдним чином про порядок видшення !м перерозподiлених ресурсiв. У мiру можливостi, дотацп органам мiсцевого самоврядування призначаються не для фiнансування конкретних проектiв. Надання дотацiй не скасовуе основоположну свободу органiв мiсцевого самоврядування проводити свою полiтику в межах !хньо! власно! компетенцi!. Для цiлей здiйснення позик iнвестицiйного капiталу органи мшцевого самоврядування повиннi мати доступ до нацюнального ринку капiталу в межах закону (ст.9 Хартi!).
Принципи мшцевого самоврядування, що мiстяться в Хартп, застосовуються до всiх категорш органiв мiсцевого самоврядування, iснуючих в межах територп вiдповiдних держав СС [5].
Мкцеве самоврядування кра!н СС, грунтуючись на засадах Хартi!, здшснюеться як на регiональному, так i на базовому рiвнi, який може мати рiзнi мунiципальнi режими, зокрема, ушфжований (як у Францi!, Дани чи Ггали) або рiзноманiтний (Шмеччина, Велика Британiя).
В одних кра!нах СС статус органiв мiсцевого самоврядування базового рiвня визначаеться нацiональною конститущею й органiчними законами, а в шших конституцiею, законами суб'ектiв федерацп, а також мунiципальними хартiями i статутами.
Назви суб'ектiв самоврядування базового рiвня бувають рiзними: це, наприклад, община-громада (Болгарiя), округ, союз общин (Шмеччина), сiльськi, мiськi приходи та мунщипал^ети (Португалiя), сiльськi та мюью комуни (Iспанiя), приходи (Велика Бриташя), дiмой та кiнотiтес (Грецiя), Гмши, мiста (Польща), кунти у Фшлянди, обеци в Чехи та Словаччиш, мунiципалiтети в Угорщинi [10].
Регюнальний рiвень мiсцевого самоврядування охоплюе територп або об'еднання первинних, базових суб'ектв самоврядування i може мати вщмшну вiд них структуру органiв, виборчу систему та компетенцiю Суб'ектами регюнального самоврядування можуть бути: регiони i департаменти (Францiя), графства (Велика Бриташя), провшци (Iталiя, Iспанiя, Бельгiя), воеводства (Польща).
Органи мшцевого самоврядування кра!н СС користуються правовою, органiзацiйною i матерiально-фiнансовою самостiйнiстю. Суть правово! самостiйностi полягае в тому, що мюцеве самоврядування, його органи мають власш повноваження визначеш нацiональною конституцiею i законами або конститущею та законами суб'еклв федерацп, а також власними хартями та статутами. В межах мшцево! компетенци, а також у межах компетенцп, делеговано! державою, органи мюцевого самоврядування можуть видавати
нормативно-правовi акти, яю регулюють рiзнi сторони життя територiальних громад. Оргашзацшна самостiйнiсть полягае в тому, що органи мшцевого самоврядування визначають власну органiзацiйну структуру вщповщно до сво!х повноважень i не пiдпорядковуються iншим органам.
Матерiально-фiнансова самостiйнiсть органiв мiсцевого самоврядування охоплюе управлiння об'ектами комунально! власностi, комунальними службами (енерго-водопостачання тощо), а також мюцевий бюджет, джерелами якого е державш i регiональнi субсиди, мiсцевi податки, збори i позики.
Принципи оргашзацшно! структури публiчноl влади мюцевого самоврядування, специфiку 1хнього формування i функцiонування можна зрозумiти через типологш мунiципальних iнститутiв. У спецiальнiй лiтературi видiляють кiлька типiв оргашзацшно! структури шституив мiсцевого самоврядування: англосаксонський (Велика Бриташя, Iрландiя); французький, або континентальний (Францiя, Iталiя, Бельгiя, Нiдерланди, 1спашя, Португалiя); змiшаний (Нiмеччина) [10].
Найбшьш цiкавим, з нашого погляду, для Украши е розвиток мiсцевого самоврядування у посткомушстичних крашах-членах СС. Бшьш детально його принципи побудови можна розглянути на прикладi нашого близького сусща й стратегiчного партнера - Польщг Незважаючи на те, що самоврядш органи на рiвнi Гмш функцiонували в Польщi вже з 1990 р., подальше !х реформування сприяло тому, що rмiна стала основною ланкою територiальних органiв самоврядування в Польщ^ незалежною вiд пов^ та воеводства.
Зараз в Польщi 2489 rмiн. До завдань Гмшних органiв самоврядування належать, зокрема: дотримання порядку у rмiнi, управлiння територiею, охорона середовища, утримання дорiг i мостiв, органiзацiя дорожнього руху, водоканали, каналiзацiя, лiквiдацiя та очищення комунальних стокiв, утилiзацiя комунальних вiдходiв, забезпечення постачання електроенерги й тепла, мкцевий транспорт, охорона здоров'я, соцiальна допомога, комунальне i житлове будiвництво, утримання дошкшьних, шкiльних та iнших навчальних закладiв тощо.
Позагмiннi питання, ввiренi повiтам, що знаходяться поблизу Гмш: порядок на територп, утримання лiкарень, охорона середовища, соцiальна допомога, безпека громадян, а також послуги для сшьського господарства i банки. Мюью, сiльськi Гмiни та повiти вщповщають за забезпечення соцiальних послуг, управлшня суспiльним майном певно! громади i основними службами, що обслуговують громаду. Пов^ мае, зокрема, у своему ввданш: лiкарнi (охорону здоров'я фшансують регiональнi каси допомоги), середнi школи, установи культури, утримання дорiг, рiзнi служби та шспекцл.
Регiональне самоврядування в Польщ^ що дiе на рiвнi воеводств, опiкуеться, головним чином, втшенням реriонально! полiтики та створенням стратепчних умов для економiчного розвитку на певнiй територи, вирiшенням структурних проблем регiону.
Вiдповiдно до «Закону про органи самоврядування воеводств» 1998 р., вони ствпрацюють iз урядом, мшцевими органами самоврядування i незначною мiрою також керують деякими галузями колективного життя, як-от: нацiональна культура, осв^а, охорона здоров'я, пiдтримання належного стану
дор^ у регюш. Маршалок воеводства одночасно е головою правлшня воеводства - виконавчого органу воеводського самоврядування, що складаеться з п'яти оЫб. Вiн оргашзуе роботу правлiння та бюро. Маршалок обираеться малим воеводським сеймом абсолютною кшькютю голосiв. Згiдно з результатами соцюлопчних дослiджень на предмет ефективност дiяльностi мiсцевого самоврядування в Польщ^ проведених у жовтнi 2006 р. Сервшом Самоврядування Польського Агентства Преси, аж 69% громадян позитивно оцшюють дiяльнiсть мiсцевих органiв самоврядування на користь мешканщв, приблизно 54% опитаних громадян Польщi пiдтримують впровадженi чотири роки тому прямi вибори вшив (старост), бургомiстрiв та президентiв мют; 80% опитаних хоче мати бшьше iнформацi! про дiяльнiсть адмiнiстрацi!; 69% громадян наржае на обтяжливiсть адмшютративно! бюрократi!. У планах польських оргашв мiсцевого самоврядування - бiльше уваги придшяти проблемам iнвестування у зовшшню iнфраструктуру та залучення самоврядування до лшввдацп безробiття [15].
Отже, розглянувши принципи функцiонування мiсцевого самоврядування у кра!нах СС, можна стверджувати, що дшча сьогоднi в Укра!нi система оргашзацп влади на мiсцевому рiвнi потребуе суттевого вдосконалення вiдповiдно до загальноприйнятих европейських принципiв, закладених у Свропейськш хартi! мiсцевого самоврядування, зокрема принципу децентралiзацi! державного управлiння, принципу субсцщарноси, який полягае у надшенш найближчих до людини ланок влади максимальними за даних умов повноваженнями, принципу гарантованостi прав територiальних громад, принципу партнерства оргашв державно! влади та оргашв мшцевого самоврядування, розвитку ефективного мкцевого самоврядування на засадах народовладдя, наближення влади до людини та ш.
Основш причини, що обмежують можливостi мiсцевого самоврядування в Укра!ш у здiйсненнi сво!х функцш, полягають у: вiдсутностi послiдовно! державно! пол^ики щодо розвитку системи мюцевого самоврядування, неврахуваннi вищими органами державно! влади Укра!ни пропозицiй неурядових громадських органiзацiй та асоцiацiй органiв мюцевого самоврядування з !! вдосконалення; вщсутност повноцiнного мiсцевого самоврядування на рiвнi громади, можливостi повноцiнно здiйснювати самоврядш функцi! на рiвнi району та регюну; наявностi суперечностей у положеннях конституци Укра!ни, що визначають територiальну основу, органiзацiйну систему, компетенцiю оргашв мюцевого самоврядування та мiсцевих державних адмшютрацш; вiдсутностi належно! фiнансово! основи мкцевого самоврядування, надмiрнiй централiзацi! фшансових ресурсiв та вiдсутностi належно! податково! бази, зокрема мiсцевих податкiв та зборiв, для самостiйного формування органами мюцевого самоврядування власних бюджетiв; великих диспропорщях у розвитку територiй; вщсутноси правового механiзму вирiшення питань адмiнiстративно-територiального устрою; вiдсутностi чiткого розподiлу повноважень мiж органами мiсцевого самоврядування та органами виконавчо! влади на мюцях, мiж рiвнями, органами i посадовими особами мiсцевого самоврядування; нерацiональнiй системi органiзацi! органiв виконавчо! влади на центральному та мюцевому
рiвнях, низькому рiвнi горизонтально! координацп !хньо! дiяльностi; надмiрнiй залежностi органiв мiсцевого самоврядування вщ рiшень мiсцевих органiв виконавчо! влади, зокрема у питаннях формування i виконання мiсцевих бюджетiв та реалiзацi! iнших делегованих повноважень; наявност випадкiв спiвiснування кiлькох громад на однш територi! та нерозв'язаностi питань спiввiдношення !хньо! компетенцi!; неефективнiй системi державно! служби та служби в органах мюцевого самоврядування, недосконалостi системи та низькому рiвнi оплати пращ в органах мюцевого самоврядування; непрозорост дiяльностi органiв виконавчо! влади та оргашв мiсцевого самоврядування; вiдсутностi належного законодавства про вибори депутатiв Верховно! Ради Автономно! Республжи Крим, мюцевих рад та сiльських, селищних, мюьких голiв [12].
Безглузда полiтреформа 2004 року, по сут^ спотворила вс основнi складовi органiзацi! влади, пщмшивши саму природу мiсцевого самоврядування через запровадження виборiв за партiйними списками. Парламент Укра!ни, на наш погляд, повинен змшити систему мiсцевих виборiв, скасувавши використання пропорцiйно! виборчо! системи на регюнальному рiвнi й повернувши мажоритарний принцип виборiв. Дослiдник З.Партико, з цього приводу слушно зазначав, що «на рiвнi мiсцево! влади варто повернутися до мажоритарно! системи виборiв. Тут мае дiяти не принцип партшно! належностi, а рiвень фаховостi, професiйностi людей, яких обирають до мюцевих органiв влади. Так, для бшьшосп з нас основне, щоб мер умiв органiзувати регулярне вивезення смiття з вулиць i площ, а не те, до яко! партi! вiн належить; це вже, даруйте, друго- чи навт третьорядш деталЬ) [13, с.19].
Свропейський Союз й дос очiкуе вщ Укра!ни реформування всiх галузей !! суспiльного життя [1, с.38]. При цьому, европейськi експерти вказують на некомпетентшсть i несистемнiсть дiй укра!нсько! олiгархiчно-кланово! влади, як колишньо! "помаранчево!", так i теперiшньо! "бшо-блакитно!". [2, с.40]. Зарубiжнi й деяю укра!нськi вченi та пол^ики вважають, що в процесi виршення питань децентралiзацi! державного управлiння та розвитку ефективного мiсцевого самоврядування мае бути досягнуто узгодження рiшень i дiй вищих органiв державно! влади, оргашв мюцевого самоврядування, громадськостi. Вони мають оргашчно поеднуватися iз загальним (будемо сподiватися, що европейським, а не евразшсько-проросiйським) вектором розвитку Укра!нсько! держави i бути у пщвалинах забезпечення !! незалежностi, економiчноl могутностi та духовного розвитку [11].
Пол^ики та науковцi констатують, що в сучаснш Укра!нi йде дуже складний процес становлення системи мшцевого самоврядування. Зразком для цього процесу повинш стати розвинутi кра!ни Свропейського Союзу, а не "путшсько-медведевська" Роая. Саме !х досвiд в цш галузi наша держава повинна активно використовувати, якщо вона дшсно хоче стати частиною цившзовано! Свропи, а не «арою буферною зоною» чи, не дай Боже, частиною «евразшського простору», «русского мира» i т. ш.
Лггература
1. Безп'ятчук Ж. Алгоритми реформ ввд Евросоюзу // Укра!нський тиждень. - К. - 2010. - 14-20 травня. - №19 (132). - С.38-39.
2. Безп'ятчук Ж. Имецью спостереження // Украшський тиждень. - К.
- 2010. - 14-20 травня. - №19 (132). - С.40-43.
3. Бондаренко К. На порозi велико! репонально! революци // www.pravda.com.ua.
4. Гелей С., Рутар С. Пол1тико-правов1 системи св1ту. - К.: Знання, 2006. - 668 с.
5. Свропейська хария мкцевого самоврядування // www. niss. gov. ua.
6. Свропейський Союз. Словник-довщник / Ред. М.Марченко. - К.: К.1.С., 2006. - 140 с.
7. Копшка В., Шинкаренко Т. Свропейський Союз: заснування i етапи становлення. - К.: Видавничий дiм «1н Юре», 2001. - 448 с.
8. Кра!ни Евросоюзу та Укра!на / Упорядн. Я.Бухней; за ред. О.Крисюка. - Тернопшь: Астон, 2008. - 208 с.
9. Potoczek A. Samorzad powiatowy w swietle uwarunkowan reformy terytoryalnej // Samorzad powiatowy w swietle reformy terytoryalnej kraju. Materialy z konferencji naukowej z 24 kwietnia 1996 r. w Pasleku. - Gdansk: Marpress, 1996.
- 70 s. - S.31-40.
10. Мсцеве самоврядування // http://uk.wikipedia.org.
11. Павко А. Мюцеве самоврядування в структурi полiтичних систем: вiтчизняний i зарубiжний досвiд // www.viche.info.
12. Постанова Верховно! Ради Укра!ни «Про рекомендаци парламентських слухань «Децентралiзацiя влади в Укра!ш. Розширення прав мiсцевого самоврядування» // www. zakon. rada. gov. ua.
13. Партико З. Всю владу - народовi // Ушверсум. - Львiв-Ки!в-Вiдень-Варшава-Париж-Нью-Йорк-Вiннiпег. - 2010. - Ычень-лютий. - №1-2 (195-196).
- С.17-20.
14. Романюк А. Порiвняльний аналiз полiтичних iнститутiв кра!н Захiдно! Свропи. - Львiв: Видавничий центр ЛНУ iменi 1вана Франка, 2007. -391 с.
15. Сосновський Р. Польський досвщ у сферi реформування держави i побудови розвинутих мюцевих органiв самоврядування // www.soskin.info.
Стаття надшшла до редакцИ 15.04.2011
