CC BY
122
На данном этапе развития аграрной политики ЕС основное внимание уделяет социальной и экологической функциям. Стимулируются виды деятельности, направленные на охрану природы и сохранение традиционных сельских ландшафтов. Экологические услуги, предоставляемые фермерами обществу, теперь оплачиваются. Поощряется участие местных жителей в работах по обновлению деревень, проявление ими различных инициатив по устойчивому развитию местности. В решении проблемы занятости и увеличения доходов сельского населения большое значение придается мероприятиям, позволяющим диверсифицировать производство. На проведение всех этих мероприятий из бюджета ЕС выделяются значительные денежные средства в размере 77,66 млрд евро в целом [2].
Все это позволит повысить конкурентоспособность продукции, производимой на сельских территориях ЕС, и осуществить преобра-
зования в сельской местности, приблизив уровень жизни на селе к уровню жизни в городе.
Данный опыт ЕС может послужить хорошим примером для развития сельских территорий в России, но при этом необходимо учитывать территориальные, экономические, социальные, демографические, национальные и экологические особенности нашей страны.
Литература
1. Покровская, С.Ф. Развитие сельской местности в свете реформ аграрной политики в странах Евросоюза/ С.Ф. Покровская// Агропромышленное производство: опыт, проблемы и тенденции развития. - 2006. - № 2.
2. Fact Sheet: die EU-Politik zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013.//http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/ru rdev 2007.
3. GAP - die Gemeinsame Agrarpolitik erklaert // http://ec.europa.eu/agriculture/publi/capexplained.
23.8. США
ОПЫТ США ПО РАЗВИТИЮ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ НА ПРИМЕРЕ ШТАТА ОГАЙО
Е.П. Макарова, к.э.н., ст. науч. сотр. Всероссийского института аграрных проблем и информатики
им. А.А. Никонова
Вопросы развития сельских территорий и бедности на селе находятся в фокусе внимания американских властей начиная с 1950-х гг., когда была принята первая национальная программа. Позже президент Джонсон основал Национальную совещательную комиссию по сельской бедности, которая в своем докладе «Люди, оставленные позади», среди основных отрицательных явлений на селе указала бедность, плохое жилье, сравнительный недостаток социального и экономического развития. Другой доклад - «Новая жизнь на селе» был подготовлен по поручению Президента Никсона в 1970 г. После этого был принят широкий спектр законодательных актов, в основном, в виде законов о миграции труда, обеспечении жильем в сельской местности, специальных программах кредитования, а также ряд федеральных программ, направленных на улучшение экономического благосостояния сельских жителей. Другие законодательные акты обеспечивают широкий ряд программ по исследованиям и внедрению их результатов.
Минсельхоз США является ведущим федеральным ведомством в сфере развития сельских территорий в соответствии с законом 1980 г. «О политике развития сельских территорий». Тем не менее ряд других федеральный ведомств, включая Агентство защиты окружающей среды, Министерство городского развития и жилья, Министерство труда, Министерство торговли, Министерство здравоохранения,
Администрацию малого бизнеса и Департамент национальной безопасности, имеют свои значительные программы сельского развития.
Отдел Минсельхоза США по сельскому развитию был создан в 1935 г., во время депрессии, для стабилизации сельского хозяйства и, в частности, электрификации сельских территорий. В настоящее время в связи с тем, что сельская Америка значительно изменилась, разнообразна и динамична, отдел тоже меняется, его цель на будущее - компьютеризация и возобновляемые источники энергии.
Если в первых программах сельского развития Минсельхозу США отводилась роль выдачи займов, то к настоящему времени программы получили инвестиционный характер; они создают рабочие места, способствуют развитию бизнеса на селе и обеспечивают местные сообщества необходимыми коммуникациями и жильем. Текущая направленность деятельности Минсельхоза - построить жизнеспособные и устойчивые сельские сообщества.
Отдел Минсельхоза США по сельскому развитию определяет сельское развитие как улучшение всего комплекса условий сельского сообщества, включая экономические и другие показатели жизни, такие, как окружающая среда, здоровье, инфраструктура, жилье. Цель отдела состоит в улучшении экономических возможностей и качества жизни в сельской Америке. Минсельхоз США убежден, что сель-
ские американцы заслуживают такого же уровня и объема услуг, что и городские жители, сохраняя при этом преимущества проживания в небольших поселениях.
Вместе с тем диспропорция в уровне жизни между городским и сельским населением имеет место. Данные приведены в табл. 1.
Современная сельская Америка служит местом проживания для 50 млн жителей и занимает 75% территорий, значительно различается по географии, плотности населения, экономической и социальной активности. В связи с тем, что в сельских районах больше не доминирует сельскохозяйственное производство, хозяйствование на селе значительно изменилось.
В 1950 г. около 40% сельских жителей жили на фермах и 1/3 сельского трудоспособного населения работала в сельскохозяйственном производстве. Сегодня менее 10% сельских жителей живут на фермах и только 6,5% напрямую связаны с аграрным производством. В 2003 г. в результате проведенного опроса оказалось, что у 68% фермерских хозяйств один из супругов работал не на ферме, 89% доходов происходили
из других источников.
В период 2000-2005 гг. в 78% районов, зависящих от фермерства, население уменьшилось из-за неблагоприятных экологических условий или недостатка несельскохозяйственных рабочих мест, что снижает их привлекательность для молодежи. В тех районах, где нет крупных городов, показатели роста рабочих мест и доходов на душу населения ниже, а уровень бедности выше.
Основная деятельность Минсельхоза США по сельскому развитию направлена на: финансирование постройки жилья и местных объектов (школы, поликлиники, пожарные станции, полицейские участки, объекты системы энергоснабжения, телекоммуникаций), систем водоснабжения, мусоросборки и переработки мусора; техническое содействие развитию бизнеса, включая сферу альтернативных источников энергии; компьютеризацию; развитие и сохранение природных ресурсов; исследования, как сельхозпродукция может быть использована в новых целях, включая альтернативные источники энергии.
Численность населения
Год городского сельского всего
1980 45 582 560 180 959 644 226 542 204
1990 44 769 175 203 940 698 248 709 873
2000 48 841 966 232 579 940 281 421 906
2005 (расчеты) 49 928 566 246 481 838 296 410 404
Доходы
Доход на душу населения (в долл. 2004 г.)
2003 24 488 33 927 32 322
2004 25 104 34 668 33 050
Рост, % 2,5 2,2 2,3
Уровень бедности, %
1979 15,9 11,6 12,4
1989 17,3 12,2 13,1
1999 14,8 11,9 12,4
2003 13,9 12,2 12,5
Образование (лица 25 и старше)
Не окончившие школу, %
1980 41,8 31,6 33,5
1990 31,4 23,3 24,8
2000 23,5 18,8 19,6
Окончившие только школу, %
1980 35,0 34,4 34,6
1990 35,2 28,9 30,0
2000 35,9 27,1 28,6
Учившиеся в колледже, но не окончившие его, %
1980 12,4 16,4 15,7
1990 21,0 25,8 24,9
2000 25,5 27,8 27,4
1. Численность населения, доходы, уровень образования и занятости городского и сельского населения в США
Окончившие колледж, %
1980 10,6 17,6 16,2
1990 12,4 22,1 20,3
2000 15,1 26,4 24,4
Занятость
Общее количество работ
2003 25 399 853 142 088 647 167 488 500
2004 25 749 929 144 341 571 170 091 500
Уровень безработицы, %
2004 5,9 5,5 5,5
2005 5,6 5,0 5,1
Изменение уровня безработицы, %
2002-2003 0,5 0,5 0,5
2003-2004 0,9 1,4 1,3
2004-2005 1,4 1,8 1,8
Ежегодно Отдел сельского развития Минсельхоза США создает или сохраняет более 300 тыс. рабочих мест в сельских районах, помогает 45 тыс. сельских американцев купить дома и 480 тыс. американцев с низкими доходами арендовать жилье.
Программы помощи осуществляются путем прямых ссуд, гарантий на займы, грантов, технического содействия, исследовательских и образовательных материалов. Минсель-хоз работает в тесном контакте как с правительством штата и местными органами власти, так и с местными предприятиями, коммерческими и некоммерческими организациями. Отдел сельского развития Минсельхоза США имеет сеть офисов по всей стране, как правило, в виде сервисных центров.
Структура административных органов, задействованных в развитии сельских территорий, в наибольшей степени способствует определению потребностей и решению проблем на местном уровне. Конечно, это взаимосвязано и со структурой бюджета. В финансировании программ постепенно сокращается как доля федеральных средств, так и доля средств из бюджета штата, а доля местных финансов, в основном из средств местных налогов, возрастает.
Таким образом, планирование осуществляется снизу вверх: местное сообщество исходя из своих нужд, планирует мероприятия и затраты, направляя заявку в филиал Отдела сельского развития Минсельхоза США на уровне штата. Здесь заявки рассматривает специалист, связывается с заявителем, выезжает на место и оценивает заявку. Заявка содержит следующие разделы: описание проекта, потенциал рынка и источники финансирования, технические характеристики, чистую прибыль, необходимые затраты. Оцениваются показатели прибыли, затрат, нормы прибыли, финансовые потоки, источники финансирования проек-
та. Консультации по подготовке заявки сотрудник Отдела развития Минсельхоза оказывает бесплатно. Отобранные заявки суммируются на уровне штата и направляются на федеральный уровень, на основании чего здесь планируется бюджет на следующий год.
В 2005 г., по подсчетам Минсельхоза США, в стране благодаря бизнес-программам было создано более 73 тыс. рабочих мест и более 12 тыс. местных бизнесов. Дополнительно Минсельхозом США было одобрено 111 займов по программам электрификации, что позволит подключить 195 тыс. новых потребителей и для 2,4 млн потребителей значительно улучшить услуги. Программы по водоснабжению послужили около 1 млн жителей.
По программе обеспечения жильем было инвестировано 4,24 млрд долл. США для покупки домов 44 224 сельскими семьями, 66 млн долл. США было направлено на восстановление жилья для 11 700 малообеспеченных семей. Кроме того, Минсельхоз США выделил средства на постройку, обновление и улучшение 812 жизненно важных местных объектов, включая 112 пунктов здравоохранения, 92 образовательных учреждения, 15 объектов энергообеспечения, 157 общественных зданий, 7 рекреационных объектов и ряд других.
На протяжении последних четырех лет в программе обеспечения жильем лидировал штат Огайо. Было выделено 15 займов на сумму 20,4 млн долл. США, что позволило ввести на рынок аренды жилья 677 новых единиц. По сравнению с 17 штатами, участвовавшими в программе, займы штата Огайо в размере 99,2 млн долл. США составили 22,7% от общих займов. Кроме того, на территории штата в тесном партнерстве с Отделом сельского развития Минсельхоза США по 51 проекту работает Агентство финансирования жилья в Огайо (О^А).
Программа по переработке твердых бытовых отходов в штате Огайо состоит из трех проектов на сумму 218 888 долл. США, из них 63 тыс. приходится на проект административного района Эри для расширения обучающей и ознакомительной программы; 85 тыс. -на административный район Джефферсон, на обучающую и ознакомительную программу по утилизации мусора, по правильному сбору мусора в домашнем хозяйстве и воздействии мусора на окружающую среду; 70 тыс. - на проект «Ultimate Recycling» по развитию электронной обучающей программы «Выбираю повторное использование и обновление».
Самыми депрессивными районами в штате Огайо являются территории гор Апалачи (бывшие угольные шахты). В 2005 г. эти районы получили 93,2 млн долл. США (т.е. 26% от 28,2 млн общего финансирования по штату) по программам обеспечения жильем, водоснабжения, утилизации мусора, развития бизнеса.
Программа обеспечения жильем в 2005 г. в штате Огайо составила 2 596 займов на сумму 152 659 198 долл. США, включая:
- 334 займа на сумму 32 544 425 долл. США;
- 1050 гарантий на займы на сумму 95 548 041 долл. США;
- 377 и грантов на сумму 1 849 779 долл. США;
- 835 займов по программе «Многосемейное жилье» на сумму 22 716 953 долл. США.
Выполнять эти программы в штате Огайо, имея 123 сотрудника и только пять офисов, было бы невозможно без помощи партнеров, По программе обеспечения жильем такими партнерами были частные и общественные организации. Например, корпорации «Ист Альянс Нейбор Девелопмент», которая получила грант технического содействия на сумму 245 640 долл. США на постройку 12 домов, «Католик Чартис Хаузинг Оппортюнитис», получившая 10-тысячный грант на разработку строительства 12 домов стоимостью 239 400 долл. США и ряд других организаций,
По программам развития бизнеса штат Огайо использовал в 2005 г. 40 713 748 долл. США (третье место по стране).
Программа состоит из пяти подпрограмм.
1. Программа займов предприятиям и промышленности стоимостью 38 050 тыс. долл. США гарантирует получение займов от частных кредиторов предприятиям по производству, оптовой и розничной торговле, предоставлению услуг.
2. Гранты сельским предпринимателям (1 259 998 долл. США) - программа поддержки развития малых и вновь образуемых частных предприятий в сельских районах или напря-
мую, или автоматически возобновляемыми кредитами.
3. Займы (гранты) сельского экономического развития (300 тыс. долл. США) обеспечивают финансирование развития электроснабжения и телефонных линий по Программе развития сельских коммуникаций для устойчивого сельского экономического развития и создания рабочих мест на основе автоматически возобновляемых кредитов.
4. Займы (гранты) возобновляемой энергетической системы (512 415 долл. США) -программа помощи сельхозтоваропроизводителям и сельскому малому бизнесу в сокращении потребления энергии и затрат на энергоносители с целью обеспечения государственных потребностей в энергии.
5. Гранты развития сельских кооперативов (591 334 долл. США) поддерживают развитие бизнес-кооперативов в сельских районах за счет прямого финансирования или использования технической помощи или услуг.
На строительство местных объектов, таких, как пожарные станции, культурные центры, поликлиники, канализационные трубы, заводы по утилизации мусора и другие, в штате Огайо было выделено займов на сумму 10 828 тыс. долл. США, грантов на сумму 1 642 тыс. долл. США, гарантий на займы в размере 5 млн долл. США.
Также были осуществлены два крупных долгосрочных инвестиционных проекта (18,2 и 22 млн долл. США), что позволило обеспечить качественной водой сельские сообщества Всего же было осуществлено 22 проекта по управлению водными ресурсами и ТБО на сумму 53 336 тыс. долл. США.
В 2006 г. в связи с подготовкой к принятию очередного закона о сельском хозяйстве (Фарм Билл - 2007) власти провели открытую дискуссию, в том числе ряд интернет-форумов, о том, какими быть программам сельского развития. В целом, население высоко оценило действующие программы. Тем не менее власти озабочены тем как сделать их еще более эффективными и справедливыми (доступными для широкого спектра населения).
Во время проведенных в течение полугода дискуссий наметились три направления, которые не исключают друг друга и не предполагают существенного законодательного изменения. Цели программ Минсельхоза США заключаются в обеспечении социально-обоснованной помощи сельским жителям и местным сообществам и способствовании сельскому развитию на основе развития рынка. Это:
1. Продолжение существующих программ с той же структурой и инструментами, но с усовершенствованным целеполаганием.
Большинство программ действуют по нескольким направлениям, заявки на проекты должны соответствовать широкому спектру требований. Существуют ограничения в оценке результатов программы: непрямое влияние программы на сельскую экономику в целом и благосостояние сельских жителей сложно оценить на практике. Тщательная оценка экономических, экологических и инфраструктурных условий в сельской Америке в сочетании с улучшенным целеполаганием программ позволит использовать федеральный бюджет более эффективно и справедливо.
Разработка системы целей и постоянный мониторинг результатов программ даст информационную базу о том, достигли ли программы конечных целей экономического роста и улучшения показателей жизни на селе, что позволит Минсельхозу более эффективно распределять финансирование.
2. Фокусирование на поддержке развития новых бизнес-структур, инвестирующих в село. Согласно этой альтернативе Минсельхоз США рассматривает новые бизнес-структуры как ядро экономического развития на селе. Следующим этапом станет привлечение сельских инвесторов, одним из источников их инвестиций может быть их недвижимость. Задача Минсельхоза или созданной для этих целей организации - способствовать объединению финансов для сельского бизнеса, помогая взаимосвязям между предпринимателями, сельскими сообществами, банками, потенциальными сельскими индивидуальными инвесторами, несельскими инвесторами, а также выработать механизмы, при которых бы сельское богатство множилось. Наглядным таким примером является развитие систем возобновляемой энергии на селе.
В этом случае Минсельхозу следует работать с правительствами штатов и местными администрациями, региональными организациями и другими заинтересованными лицами для обеспечения потребностей сельских предпринимателей. Кроме того, потребуется продолжить миссию министерства по развитию лидерства на местах и упрощению структуры программ, чтобы больше местных лидеров активно участвовало в деятельности местных сообществ.
3. Постепенный переход к региональному финансированию. Такой подход будет способствовать объединению усилий местных сообществ по развитию региона в целом, сни-
жая затраты на планирование, уменьшая конкуренцию местных сообществ в установлении стимулирующих развитие бизнеса налогов и расширяя доступ к региональным ресурсам.
Как один из вариантов финансирования можно будет использовать единый пакет субсидий. Субсидии, направленные в регион, позволят передать функцию перераспределения финансов с федерального уровня на уровень штата. Среди недостатков регионального финансирования можно назвать потенциально возникающие сложности получения политической поддержки программы и географического распределения ресурсов.
Для России, в связи с осуществляемым в настоящее время национальным проектом, одной из целей которого является улучшение качества жизни на селе, опыт США представляет значительный интерес. В силу исторических, экономических и других причин в нашей стране отсутствует единый систематический подход к этому вопросу, нет единой методологической базы, применяемые инструменты государственной политики не достаточно гибкие. В прошлом году впервые сельское развитие было объявлено приоритетом аграрной политики Федеральным законом о развитии сельского хозяйства № ФЗ-256 от 29.12.2006. На основе него, будет разработана программа развития сельского хозяйства. На наш взгляд, данная программа должна активно использовать опыт зарубежных стран, в частности, разработку программ, привлекающих частных инвесторов на село. Это позволит снять нагрузку с бюджета и привлечь дополнительные инвестиции. Как показал опыт штата Огайо, если такая программа начинает работать в конкретном районе, в нем наблюдается дополнительная деловая активность, и постепенно люди начинают возвращаться в сельскую местность. Также для России является важным опыт взаимодействия служб федерального и регионального уровня, а также переход к планированию снизу вверх.
Литература
1. Rural Development: Research Priorities.The Iowa State University Press, Ames, 1973.
2. Agricultural extension and rural development: breaking out of traditions: a second-order systems erspective /Edited by Raymond L, Ison, David B, Russell, Ison, R. L. 2000.
3. Материалы сайта Министерства сельского хозяйства США// www.usda.gov.
