CC BY
42
РОЛЬ ИНФОРМАЦИОННО-КОНСУЛЬТАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ «ЭКСТЕНШН» В РАЗВИТИИ
СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ США
Е.П. Макарова
Кафедра экономической оценки и земельного кадастра Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 8/2, 117198 Москва, Россия
В данной статье приводится анализ опыта США и роли информационноконсультационной службы внедрения США Экстеншн в развитии сельских территорий. Данная тема представляет интерес для России в связи с осуществляемым в настоящее время Национальным приоритетным проектом, одной из целей которого является улучшение качества жизни на селе. Автор провел анализ основных программ Минсельхоза США в этой сфере и показал, как эти федеральные программы осуществляются на уровне штата. В США административные структуры и программы в сфере развития села гибкие, что позволяет им быстро реагировать на потребности сельского населения, а также вносить изменения в программы для их большей эффективности. Для России опыт применения программ, поддерживающих инвестиции в село, системы внедрения инноваций в АПК и системы взаимодействия служб федерального и регионального уровня является особенно важным.
Вопрос развития сельских территорий и бедности на селе находится в фокусе американских властей начиная с 1950-х годов, когда была принята первая национальная программа. Позже президент Джонсон установил Национальную Совещательную Комиссию по сельской бедности, которая в своем докладе «Люди, оставленные позади» среди основных отрицательных явлений на селе указала нехватку средств, плохое жилье, сравнительный недостаток социального и экономического развития. Другой доклад «Новая жизнь на селе» был подготовлен по поручению Президента Никсона в 1970 году. После этого был принят широкий спектр законодательных актов, в основном в виде законов по миграции труда, обеспечению жильем в сельской местности, специальным программам кредитования, а также ряд федеральных программ, направленных на улучшение экономического благосостояния сельских жителей. Другие законодательные акты обеспечивают широкий ряд программ по исследованиям в национальной системе университетов Лэнд Г рант.
Большую роль в развитии сельских территорий в США сыграла система образования, науки и внедрения. После гражданской войны на основе закона 1862 года путем передачи государственной земли в собственность штата для учреждения колледжей была создана сеть университетов Лэнд Грант (ряд университетов были созданы позже, в 1890 и 1894 гг.). Так образование стало доступным не только богатым американцам. В 1887 году для проведения научных исследований была создана сеть экспериментальных станций, а в 1914 году -система Экстеншн как связующее звено между образованием, исследованиями и жителями.
Цель Экстеншн, согласно закону Смит-Ливер 1914 года, заключается в том, чтобы «распространять среди людей США полезную и практическую информацию по вопросам сельского хозяйства, домашней экономики и военного дела и способствовать ее применению».
В начале участниками программ Экстеншн были, в основном, фермеры, но затем под влиянием изменяющейся экономики и структуры общества появились программы для широкого круга населения. В настоящее время Экстеншн является
крупнейшей в мире сетью внешкольного неформального образования, насчитывает 16 тысяч человек обучающего персонала в 50 штатах и на 4 территориях США. Экстеншн - национальная система, открыто финансируемая, которая связывает образовательные и исследовательские центры университетов системы Лэнд Грант с местными сообществами. Миссия Экстеншн - помогать людям улучшить их жизнь через образовательные процессы, используя научные знания по тем или иным вопросам.
Система Экстеншн состоит из партнеров на трех уровнях: федеральном - Отдел государственных исследований, образования и службы Экстеншн Минсельхоза США, на уровне штата (субъекта) - собственно служба Экстеншн, отделения университета системы Лэнд Грант и на местном уровне - партнеры города и/или правительства административных районов.
Жизнеспособность Экстеншн обеспечивается гибкостью выбора основных направлений работы в зависимости от текущей ситуации. В начале, когда служба только образовалась, основными обязанностями агента службы были: проведение демонстраций последних научных и технических разработок, работа с детскими клубами по интересам. Во время Первой мировой войны агенты призывали к идее самообеспечения продовольствием и инструктировали, как улучшить продуктивность выращивания сельскохозяйственной продукции и кооперировать трудовые усилия на фермах. В 1920-е годы сотрудники Экстеншн помогали формированию фермерских кооперативов в целях преодоления депрессии. И в 1920-е годы, и в 1930-е годы способствовали внедрению учета и новых технологий. Также в 1930-е годы агенты Экстеншн работали совместно с вновь организованной Службой по консервации почв, с Фермерской кредитной организацией и Организацией фермерской безопасности. В период Второй мировой войны проводилось обучение фермеров производству товаров, необходимых для военных действий. В 1960-е реализовывались программы по контролю за вредителями и обучению фермеров использовать компьютер для лучшего управления на ферме [1].
Структура Экстеншн в наибольшей степени способствует определению потребностей и решению проблем на местном уровне. Конечно, это взаимосвязано и со структурой бюджета. Доля местных финансовых средств в бюджете Экстеншн постоянно возрастает в связи с сокращением доли финансирования из федерального бюджета и из бюджета штата.
Таким образом, планирование осуществляется снизу вверх: местное сообщество, исходя из своих нужд, планирует мероприятия и затраты, направляя соответствующую заявку в филиал отдела сельского развития Минсельхоза США на уровне штата. Здесь заявки рассматривает специалист, связывается с заявителем, выезжает на место и оценивает заявку, которая содержит следующие разделы: описание проекта, потенциал рынка и источники финансирования, технические характеристики, чистая прибыль, необходимые затраты. Оцениваются показатели прибыли, затрат, нормы прибыли, финансовые потоки, источники финансирования проекта. Консультации по подготовке заявки сотрудник Отдела развития Минсельхоза оказывает бесплатно. На уровне штата суммируются отобранные заявки и направляются на федеральный уровень, на основании чего здесь планируется бюджет на следующий год.
Минсельхоз США является ведущим федеральным ведомством в сфере развития сельских территорий в соответствии с законом 1980 года «О политике развития сельских территорий». Тем не менее, ряд других федеральных ведомств, включая Агентство защиты окружающей среды, Министерство городского развития и
жилья, Министерство труда, Министерство торговли, Министерство здравоохранения, Администрацию малого бизнеса и Департамент национальной безопасности, имеют свои значительные программы сельского развития.
Отдел Минсельхоза США по сельскому развитию был создан в 1935 году во время депрессии для стабилизации сельского хозяйства и, в частности, электрификации сельских территорий. В настоящее время в связи с тем, что сельская Америка значительно изменилась, разнообразна и динамична, отдел тоже меняется, а цель на будущее - компьютеризация и возобновляемые источники энергии.
По выражению заместителя министра сельского хозяйства Тома Дюрр, Минсельхоз США «больше не является заимодателем «последней надежды», а является инвестиционным банком сельской Америки, венчурным капиталом, создающим рабочие места, способствующим развитию бизнеса на селе и обеспечивающим местные сообщества необходимыми коммуникациями и жильем. Наша цель - построить жизнеспособные и устойчивые сельские сообщества».
Цель отдела по сельскому развитию состоит в улучшении экономических возможностей и качества жизни в сельской Америке. Минсельхоз США убежден, что сельские американцы заслуживают такого же уровня и объема услуг, что и городские жители, сохраняя при этом преимущества проживания в небольших поселениях.
Отдел по сельскому развитию Минсельхоза США определяет сельское развитие как улучшение всего комплекса условий сельского сообщества, включая экономические и другие показатели жизни, такие как окружающая среда, здоровье, инфраструктура, жилье.
Современная сельская Америка служит местом проживания для 50 миллионов жителей и занимает 75% территории, значительно различается по географическим признакам, плотности населения, экономической и социальной активности. В связи с тем что в сельских районах больше не доминирует сельскохозяйственное производство, хозяйствование на селе значительно изменилось. В 1950 году около 40% сельских жителей жили на ферме, 1/3 сельского трудоспособного населения работала в сельскохозяйственном производстве. Сегодня менее 10% сельских жителей живут на фермах, только 6,5% напрямую связаны с аграрным производством. В 2003 году в результате проведенного опроса оказалось, что у 68% фермерских хозяйств один из супругов работал не на ферме, 89% доходов происходили из других источников.
В период 2000-2005 гг. в 78% районов, зависящих от фермерства, население снизилось из-за неблагоприятных экологических условий или недостатка несельскохозяйственных рабочих мест, что снижает их привлекательность для молодежи. В тех районах, где нет крупных городов, показатели роста рабочих мест и доходов на душу населения ниже, а уровень бедности выше.
Основная деятельность Минсельхоза США по сельскому развитию направлена на финансирование строительства жилья и местных объектов (школы, поликлиники, пожарные станции, полицейские участки, объекты системы энергоснабжения, телекоммуникаций), систем водоснабжения, мусоросборки и его переработки; техническое содействие развитию бизнеса, включая сферу альтернативных источников энергии; компьютеризацию; развитие и сохранение природных ресурсов; исследования, каким образом сельскохозяйственная продукция может быть использована в новых целях, в том числе в качестве альтернативных источников энергии. Ежегодно отдел сельского развития Минсельхоза США создает или сохраняет более 300 000 рабочих мест в сельских
районах, помогает 45 ООО сельских жителей купить дома и 480 ООО жителей с низкими доходами арендовать жилье [2].
Программы помощи осуществляются путем прямых ссуд, гарантий на займы, грантов, технического содействия, исследовательских и образовательных материалов. Минсельхоз работает в тесном контакте как с правительством штата и местными органами власти, так и с местными предприятиями, коммерческими и некоммерческими организациями. Отдел сельского развития Минсельхоза США имеет сеть офисов по всей стране, как правило, в виде сервисных центров.
В 2005 году по подсчетам Минсельхоза США в стране благодаря бизнес-программам было создано более 73 000 рабочих мест и более 12 000 местных бизнесов. Дополнительно Минсельхозом США было одобрено 111 займов по программам электрификации, что позволит подключить 195 000 новых
потребителей и для 2,4 млн. потребителей значительно улучшить услуги. Программы по водоснабжению были реализованы для около 1 млн. жителей.
По программе обеспечения жильем было инвестировано 4,24 миллиарда долларов США для покупки домов 44 224 сельским семьям, 66 млн. долларов США - на восстановление жилья для 11 700 малообеспеченных семей. Кроме того, Минсельхоз США выделил средства на постройку, обновление и улучшение 812 жизненно важных местных объектов, включая 112 пунктов здравоохранения, 92 образовательных учреждения, 15 объектов энергообеспечения, 157 общественных здания, 7 рекреационных объектов и ряд других.
На протяжении последних четырех лет в программе по обеспечению жильем лидировал штат Огайо. Было выделено 15 займов на сумму 20,4 млн. долларов США, что позволило ввести на рынок аренды жилья 677 новых единиц. По сравнению с 17 штатами, участвовавшими в программе, займы штата Огайо составили 22,7% от общих займов в размере 99,2 млн. долларов США. Кроме того, на территории штата в тесном партнерстве с отделом сельского развития Минсельхоза США по 51 проекту работает Агентство финансирования жилья в Огайо [3].
Самыми неблагополучными районами в штате Огайо являются территории гор Апалачи (бывшие угольные шахты). В 2005 году эти районы получили 28,2 млн. долларов США (т.е. 26% от 93,2 млн. общего финансирования по штату) в рамках программ по обеспечению жильем, водоснабжению, утилизации мусора, развитию бизнеса.
Программа обеспечения жильем в 2005 году в штате Огайо составила 2596 займов на сумму 152 659 198 долларов США, включая: 334 займа на сумму 32 544 425 долларов США, 1050 гарантий на займы на сумму 95 548 041 долларов США, 377 грантов на сумму 1 849 779 долларов США и 835 займов по программе «многосемейное жилье» на сумму 22 716 953 долларов США.
По программам развития бизнеса штат Огайо использовал в 2005 году 40 713 748 долларов США (третье место по стране). На строительство местных объектов, таких как пожарные станции, культурные центры, поликлиники, канализационные трубы, заводы по утилизации мусора и другие, было выделено в штате Огайо займов на сумму 10 828 000 долларов США, грантов на сумму 1 642 000 долларов США, гарантий на займы в размере 5 млн. долларов США.
При подготовке нового Фарм Билла 2007 (закона о сельском хозяйстве на 2007 год) власти провели открытую дискуссию о том, какими быть программам сельского развития. Заместитель министра сельского хозяйства США провел ряд интернет-форумов, которые показали, что программы оцениваются населением в целом как эффективные [4]. Вопрос был поставлен не столько о том, имеет ли
смысл продолжить программы развития сельских территорий, а о том, и что более важно, как сделать их более эффективными и справедливыми (доступными для широкого спектра населения).
В целом, во время проведенных в течение полугода дискуссий наметилось три альтернативы, которые не исключают друг друга и не предполагают существенного законодательного изменения. В общем, программы Минсельхоза США разработаны, чтобы обеспечить социально-обоснованную помощь местным сельским жителям и сообществам и способствовать сельскому развитию на основе развития рынка.
Единственная альтернатива - продолжение существующих программ с той же структурой и инструментами, но усовершенствование их целенаправленности. Большинство программ охватывают несколько направлений, заявки на проекты должны соответствовать широкому спектру требований. Существуют ограничения в оценке результатов программы - непрямое влияние программы на сельскую экономику в целом и благосостояние сельских жителей сложно оценить на практике. Тщательная оценка экономических, экологических и инфраструктурных условий в сельской Америке в сочетании с четко организованной целенаправленностью программ позволит использовать федеральный бюджет более эффективно и справедливо.
Разработка системы целей и постоянный мониторинг результатов программ даст информационную базу о том, достигли ли программы конечных целей экономического роста и улучшения показателей жизни на селе, что позволит Минсельхозу более рационально распределять финансирование.
Вторая альтернатива: поддержка развития новых бизнес-структур,
инвестирующих в село. Согласно этой альтернативе Минсельхоз США рассматривает новые бизнес-структуры как ядро экономического развития на селе. Следующим этапом станет привлечение сельских инвесторов, одним из источников их инвестиций может быть их недвижимость. Задача Минсельхоза или созданной для этих целей организации - способствовать объединению финансов для сельского бизнеса, помогая взаимосвязям между предпринимателями, сельскими сообществами, банками, потенциальными сельскими индивидуальными инвесторами, несельскими инвесторами, а также выработать механизмы, при которых доходы в сельском хозяйстве росли. Наглядным примером такого рода является развитие систем возобновляемой энергии на селе.
В этом случае Минсельхозу следует работать с правительствами штатов и местными администрациями, региональными организациями и другими заинтересованными лицами для обеспечения потребностей сельских предпринимателей. Кроме того, потребуется продолжить миссию министерства по развитию лидерства на местах и упрощению структуры программ, чтобы больше местных лидеров активно участвовали в деятельности местных сообществ.
Третья альтернатива: постепенный переход к региональному финансированию. Такой подход будет способствовать объединению усилий местных сообществ по развитию региона в целом, снижая затраты на планирование, уменьшая конкуренцию местных сообществ в установлении стимулирующих развитие бизнеса налогов и расширяя доступ к региональным ресурсам.
Как один из вариантов финансирования можно будет использовать единый пакет субсидий. Субсидии, направленные в регион, позволят передать функцию перераспределения финансов с федерального уровня на уровень штата.
Среди недостатков регионального финансирования можно назвать потенциально возникающие сложности получения политической поддержки программы и географического распределения ресурсов.
Для России опыт США представляет значительный интерес. В силу исторических, экономических и других причин в нашей стране отсутствует единый систематический подход к этому вопросу, нет единой методологической базы, а применяемые инструменты государственной политики недостаточно гибкие. В прошлом году впервые сельское развитие было объявлено приоритетом аграрной политики Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ от 29.12.2006, на основе которого будет разработана программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. На наш взгляд, данная программа должна активно использовать опыт зарубежных стран, в частности разработку программ, привлекающих частных инвесторов на село. Это позволит снять нагрузку с бюджета и задействовать дополнительные инвестиции. Как показал опыт штата Огайо, если такая программа начинает работать в конкретном районе, в нем начинает наблюдаться дополнительная деловая активность и постепенно люди начинают возвращаться в сельскую местность. Также для России является важным опыт применения системы внедрения инноваций в АПК и системы взаимодействия служб федерального и регионального уровня.
ЛИТЕРАТУРА
1. Whitener, Leslie. Policy Options for a Changing Rural America. - Amber Waves, Economic Research Service. - USDA. - 2005, April.
2. U.S. Department of Agriculture. Economic Research Service. - Nonmetro County Population Change. - 2000-05. - Amber Waves. - 2006, June.
3. U.S. Department of Agriculture. Economic Research Service. - Population, Income, Education and Employment. - State Fact Sheets. - United States. - 2006, June.
4. Материалы сайта Минсельхоза США: www.usda.gov
THE ROLE OF EXTENSION SERVICE IN RURAL DEVELOPMENT IN USA E.P. Makarova
Department of economic evaluation and land cadastre Russian People’s Friendship University st. Miklucho-Maklay, 8/2, 117198 Moscow, Russia
This article gives analysis of US experience and role of information-consulting service Extension in rural development. This topic has actual aspect for Russia especially with the National Priority Project which has between others the aim of improving life quality in rural areas. The author made analysis of main programs implemented by USDA in this field and showed how these federal programs are carried out by state level. In USA the agencies and programs in rural development are flexible and this helps them to react quickly to the necessities of rural population and to improve economic effectiveness. For Russia the experience of creating programs with attractiveness to high investment in rural areas, the system of extension of innovations in agriculture and system of interaction between federal and state level are of high importance.
