CC BY
26
DOI: 10.24412/2072-4098-2022-3246-16-28
Оптимизация системы государственных услуг в сфере земельных отношений *
Г.Л. Землякова
ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доцент, доктор юридических наук (г. Москва)
Галина Леонидовна Землякова, landlaw@igpran.ru
К настоящему времени завершена реализация федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 903. В 2020 году истек срок действия Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года № 297-р. Однако проблема наполнения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) полными и достоверными сведениями о земельных участках и иных объектах недвижимости остается нерешенной.
Так, по состоянию на 1 января 2021 года в ЕГРН учтены 37,79 миллиона земельных участков с установленными границами, или 61,9 процента. Что касается границ административно-территориальных образований, то по состоянию на 1 июля 2021 года в ЕГРН внесены сведения о 43,1 процента границ между субъектами Российской Федерации, 39,2 процента границ населенных пунктов, 76,2 процента границ муниципальных образований, 26,1 процента границ территориальных зон 1. В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 года № 2148
утверждена государственная программа Российской Федерации «Национальная система пространственных данных». Эта программа направлена на решение проблем разобщенности государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о земле как об объекте недвижимости, о природном ресурсе, лесах и лесных участках, водных объектах, сельскохозяйственных угодьях, об иных природных объектах в связи с отсутствием достоверности и сопоставимости содержащихся в них сведений.
Низкие темпы сбора и актуализации пространственных данных, отсутствие единой технологической базы свидетельствуют о том, что наполнение единой электронной картографической основы составляет 30 процентов от территории России. Неполнота данных обусловлена в том числе отсутствием информации о коммуникациях или зонах с особыми условиями использования территории. В числе проблемных моментов в этом документе указываются несовершенство организационно-технической и информационной обеспеченности процесса проведения государственной кадастровой оценки и низкий уровень материально-технического оснащения контрольно-надзорной деятельности.
Среди основных целей программы -обеспечение полноты и качества сведений в ЕГРН в объеме 95 процентов к концу 2030 года. Достижению целей этой государствен-
* Статья подготовлена при информационной поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 См. постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 года № 2148 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных».
ной программы, как было указано в пояснительной записке к проекту федерального закона № 20316-8 «О публично-правовой компании «Роскадастр», будет способствовать принятие этого закона и его реализация. Тем не менее указанный законопроект был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) еще до утверждения Правительством Российской Федерации названной программы.
Также в пояснительной записке к законопроекту есть ссылка на указание Президента Российской Федерации от 4 сентября 2021 года № Пр-1644. Видимо, в связи с этим указанием Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роскадастр» (далее -Закон о Роскадастре) был принят в течение полутора месяцев с момента внесения его проекта в Государственную Думу.
Согласно Закону о Роскадастре публично-правовая компания «Роскадастр» (далее также - Компания) создается посредством реорганизации федеральных государственных учреждений и (или) акционерных обществ, единственным участником которых является Российская Федерация, в форме преобразования и присоединения в целях осуществления функций и полномочий публично-правового характера, в частности, геодезической и картографической деятельности, выполнения кадастровых, землеустроительных работ, создания, эксплуатации, модернизации государственных информационных систем, используемых для поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления и распространения пространственных данных, а также для реализации иных полномочий органа регистрации прав, разработки, внедрения и информационной поддержки электронных сервисов, деятельности в сфере развития информационных технологий, в том числе с участием иных юридических лиц, и иных полномочий, предусмотренных статьей 4 Закона о Роскадастре и другими федеральными законами.
По сути, речь идет о преобразовании и консолидации ресурсов и функций таких юридических лиц, как ФГБУ «ФКП Росрее-стра» (далее - Кадастровая палата), ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», АО «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ» и АО «Роскартография».
Согласно части 2 статьи 3 Закона о Ро-скадастре учредителем Компании является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя Компании от имени Российской Федерации осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее -Росреестр).
Компания в соответствии со своим уставом имеет право осуществлять приносящую доход деятельность, направленную на достижение целей ее создания в соответствии с Законом о Роскадастре (ч. 3 ст. 4).
Согласно части 1 статьи 5 Закона о Роскадастре имущество Компании формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства, субсидий из федерального бюджета, а также имущества, приобретенного Компанией, и иных поступлений.
Земельные участки, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения, машино-места, находящиеся в оперативном управлении реорганизуемых федеральных государственных учреждений, передаются Компании в безвозмездное пользование на сорок девять лет (ч. 4 ст. 12 Закона о Роскадастре).
Несмотря на то, что денежные средства Компании, в том числе полученные от осуществления приносящей доход деятельности, расходуются на реализацию возложенных на нее функций и полномочий (см. ч. 4 ст. 5 Закона о Роскадастре), исходя из анализа норм рассматриваемого закона можно сделать вывод о том, что Компания вправе приобретать в собственность недвижимое имущество. Кроме того, объекты недвижимого имущества (за исключением земель-
ных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности), могут быть переданы Компании в качестве имущественного взноса Российской Федерации (ч. 5 ст. 12 Закона о Роскадастре). Компания свободно распоряжается принадлежащим ей недвижимым имуществом в своих целях. Исключение касается принадлежащего Компании недвижимого имущества, перечень и (или) виды которого определяются Правительством Российской Федерации. Продажа такого имущества осуществляется на торгах (см. ч. 7 ст. 5 Закона о Роскадастре).
Еще одним интересным моментом являются права, которые имеет публично-правовой компания. Так, согласно статье 51 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о публично-правовых компаниях) компания, в частности, имеет право:
• создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за пределами территории Российской Федерации;
• создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами;
• принимать участие в российских и иностранных организациях, в том числе в хозяйственных обществах и партнерствах, для достижения целей, предусмотренных решением о создании публично-правовой компании;
• являться участником ассоциаций (союзов).
В связи с этим не совсем понятно, для чего Компании, которая будет иметь дело в том числе со сведениями, доступ к кото-
рым ограничен федеральным законом, открывать представительства за рубежом. Кроме того, получается, что фактически за счет бюджетных средств Компания может создавать другие коммерческие и некоммерческие организации. А федеральное имущество, если таковое будет передано Компании в качестве имущественного взноса Российской Федерации, может передаваться в пользование третьим лицам без ограничений 2.
Таким образом, государство может делать существенные имущественные взносы некоммерческой структуре, которая с использованием рыночных инструментов 3 будет оказывать государственные услуги в соответствующей отрасли национальной экономики.
Тем не менее не вполне очевидно, за счет чего будет существовать Роскадастр. Как уже отмечалось, Компания создается в целях предоставления государственных и иных услуг в сферах геодезии и картографии, развития инфраструктуры пространственных данных, земельных отношений, государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, создания и развития государственных и иных информационных систем и электронных сервисов, необходимых для оказания услуг в указанных сферах, осуществления функций их оператора и иных определенных Правительством Российской Федерации функций и полномочий публично-правового характера (ст. 2 Закона о Роскадастре).
Надо отметить, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 7 декабря 2010 года № 2378-р была утверждена Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года. Однако низкое качество проработки ее мероприятий привело к тому, что по состоянию на 2014 год были реализованы менее 15 процен-
См. Аштаева С.С. Гражданско-правовые средства контроля за осуществлением права собственности государственными корпорациями // Право и экономика. 2018. № 6. С. 17-20.
Подробнее см. Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 17-21.
2
3
тов мероприятий 4. Неудовлетворительное состояние финансирования топографо-гео-дезических и картографических работ, проблемы геодезического обеспечения, тяжелое финансовое положение большинства из 33 предприятий ОАО «Роскартография» привели к низкому качественному уровню топографического обеспечения территории России государственными картами и планами 5. В связи с этим в 2015 году Рос-реестром была подготовлена Стратегия топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года 6, которая предполагала разработку и реализацию государственной программы «Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение Российской Федерации (2016-2024 годы)». Однако этот документ так и не был утвержден Правительством Российской Федерации.
Получается, что недостаточность актуальных пространственных данных, в том числе для обеспечения ведения ЕГРН, обусловлена отсутствием надлежащего бюджетного финансирования топографо-геодезических и картографических работ, результаты которых необходимы в первую очередь для работы органов государственной власти и местного самоуправления и ведения ими соответствующих информационных систем (фондов, реестров) об объектах недвижимости и т. д. Вследствие этого не вполне понятно, как эту проблему решит создание публично-правовой компании.
В соответствии с частью 3 статьи 5 Закона о Роскадастре доходы от осуществления деятельности Компании, за исключением платы за предоставление сведений из го-
сударственных реестров и фондов, а также сведений единой электронной картографической основы поступают в ее распоряжение. Плата за предоставление сведений из государственных реестров поступает в распоряжение Компании, если иное не установлено бюджетным законодательством Российской Федерации. Плата за предоставление сведений из государственных фондов поступает в распоряжение Компании, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В настоящее время частью 1 статьи 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что неналоговые доходы федерального бюджета формируются в том числе за счет платы за предоставление федеральными государственными органами, федеральными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется этими государственными органами, учреждениями, за исключением случая, когда предоставление указанных документов осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (по нормативу - 100 процентов). Однако речь в приведенной норме идет только о казенных учреждениях, а не о бюджетных, коим является, например, Кадастровая палата, наделенная отдельными полномочиями и оказывающая отдельные государственные услуги в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав 7. Соответственно, доходы от посту-
См. Васильев И.В., Коробов А.В., Побединский Г.Г., Приданкин А.Б. Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение Российской Федерации. Состояние и перспективы развития отрасли геодезии и картографии // Геодезия и картография. 2014. № 12. С. 2-11.
См. Васильев И.В., Коробов А.В., Побединский Г.Г. О Стратегии топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации // Геодезия и картография. 2015. № S15-1. С. 4-11. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении Стратегии топографо-гео-дезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года». Смотри:
статью 3.1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»;
приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 30 июля 2021 года
4
5
6
пления платы за предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, должны относиться к доходам указанного учреждения и зачисляться на его счета 8. Этот вывод следует из анализа статьи 3.1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации) (в редакции, действовавшей до 30 декабря 2021 года).
Вместе с тем такой вывод противоречит бюджетному законодательству. Например, Федеральным законом от 8 декабря 2020 года № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (далее - Закон № 385-ФЗ) установлена субсидия в объеме 2 500 000,0 тысячи рублей на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по предоставлению Кадастровой палатой сведений, содержащихся в ЕГРН, за плату. Эти средства направляются на указанные цели в пределах поступления доходов федерального бюджета от платы за предоставление Кадастровой палатой сведений из ЕГРН (ч. 7 ст. 21 Закона № 385-ФЗ). Какие-либо нормы, которые устанавливали бы возможность зачисления платы за выдачу сведений из ЕГРН в бюджет при оказании таких услуг Роскадастром, в настоящее время бюджетным законодательством не предусмотрены.
Надо отметить, что согласно приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 30 июля 2021 года № П/0327 Кадастровой палате передан весьма широкий круг полномочий Росреестра. Помимо приема заявлений и выдачи документов о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав, а также предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, Кадастровой палате переданы полномочия по ведению ЕГРН в части:
• загрузки (ввода) в федеральную государственную информационную систему ведения ЕГРН (далее - ФГИС ЕГРН) основных и дополнительных сведений об объекте недвижимости. При этом загрузка (ввод) сведений сопровождается проведением анализа на соответствие указанных сведений актуальным записям ЕГРН, а также на предмет отсутствия причин, препятствующих внесению соответствующих сведений в запись об объекте недвижимости, в целях представления результатов такого анализа в Росреестр;
• загрузки (ввода) сведений, содержащихся в поступивших для осуществления государственной регистрации прав документах;
• ведения реестровых дел и кадастровых карт;
• проведения анализа сведений ЕГРН на предмет выявления (обнаружения) возможных технических и (или) реестровых ошибок, а также для определения смежных и (или) несмежных земельных участков, изменение границ которых требуется для обеспечения исправления реестровых ошибок;
• осуществления в целях исправления реестровых ошибок пересчета координат характерных точек всех границ, сведения о местоположении которых представлены в ЕГРН в иной системе координат, в местную систему координат и загрузки (ввода) в ФГИС ЕГРН сведений о местоположении таких границ, а в отношении земельных участков также в части их площади.
Исходя из этого перечня полномочий можно сделать вывод о том, что существенную часть полномочий, по крайней мере в сфере кадастрового учета, Росреестр выполняет достаточно номинально, так как именно Кадастровая палата анализирует
№ П/0327 «Об осуществлении федеральным государственным бюджетным учреждением «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» отдельных полномочий органа регистрации прав и оказании отдельных государственных услуг».
8 См. письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 января 2021 года № 02-05-11/3524.
представленные на кадастровый учет документы, по сути, на предмет установления оснований для его приостановления или отказа, а также выявляет и исправляет реестровые ошибки.
В настоящее время размеры платы за выдачу сведений из ЕГРН установлены приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 13 мая 2020 года № П/0145 (далее - Приказ № П/0145). В связи с этим возникает вопрос, кем будут устанавливаться указанные расценки при создании компании «Роскадастр». Ведь публично-правовая компания - это не бюджетное учреждение, а унитарная некоммерческая организация (ст. 2 Закон о публично-правовых компаниях).
Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность на основании государственного задания, оказывая услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Согласно статье 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. В Законе о публично-правовых компаниях подобное указание не содержится. Однако в настоящее время в соответствии с частью 2 статьи 63 Закона о регистрации размер и порядок взимания платы за предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, устанавливаются Росреестром.
Этот вопрос является весьма важным, учитывая, что права на недвижимое имущество подтверждаются выписками из ЕГРН,
которые являются актуальными (действительными) только на дату их подписания органом регистрации прав.
При заключении сделок с недвижимым имуществом, соглашений об установлении обременений, при оформлении наследства, разрешении судебных споров, постановке в очередь на получение жилья и во многих других случаях требуется представление документа на объект недвижимости, которым является выписка из ЕГРН. Если расценки на выписки из ЕГРН будут устанавливаться на основе рыночных принципов, то для многих граждан получение таких выписок будет связано с серьезными финансовыми затратами.
Следует отметить, что сегодня размеры платы за выдачу Роскадастром сведений из ЕГРН не утверждены, и в Приказе № П/0145, в который в декабре 2021 года вносились изменения, по-прежнему упоминается Кадастровая палата. Однако в Министерстве юстиции Российской Федерации уже зарегистрирован приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26 ноября 2021 года № П/0545 [21], которым установлены размеры платы за осуществление публично-правовой компанией выездного приема заявлений о кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав на объекты недвижимости. Так, если в соответствии с действующими расценками, утвержденными в 2019 году, стоимость выездного приема сотрудников Кадастровой палаты составляла 510-1 530 рублей для физических лиц и 1 020-2 550 рублей для юридических лиц 9, то стоимость выездного приема сотрудников Роскадастра будет составлять 500-14 500 рублей и 1 100-18 200 рублей соответственно (в зависимости от удаленности места приема от офиса Роска-дастра, но не далее 250 километров). Таким
9 См. приказ федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» от апреля 2019 года № П/099 «Об утверждении тарифов на оказание услуг по выезду к заявителю с целью приема заявлений о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к ним документов, заявлений об исправлении технической ошибки в записях Единого государственного реестра недвижимости».
образом, с момента создания Роскадастра средняя стоимость выездного приема органа регистрации прав увеличится в 7 раз для граждан и в 5 раз для юридических лиц.
Помимо этого, следует отметить, что с 30 апреля 2021 года Кадастровая палата (а в будущем Роскадастр) наделена правом устанавливать размер платы за предоставление аналитической информации, полученной на основании сведений, содержащихся в ЕГРН (ч. 19 ст. 62 Закона о регистрации). Это вызывает некоторые опасения по поводу того, что в будущем полномочия по установлению размеров платы за выдачу любых сведений из ЕГРН могут быть переданы Роскадастру, а он установит их на том уровне, который будет обеспечивать прибыль Компании.
Еще один важный вопрос связан с наделением Роскадастра правом осуществлять кадастровые работы. Сегодня исходя из анализа нормативных актов можно сделать вывод о том, что Роскадастр и, соответственно, его работники будут осуществлять любые кадастровые работы. Однако такой вывод не вполне очевиден. Дело в том, что Федеральным законом от 30 декабря 2021 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 449-ФЗ) - «спутником» Закона о Роскадастре, статья 3.1 Закона о регистрации изложена в новой редакции, в которой указаны только такие случаи, когда проведение кадастровых работ Компанией необходимо для устранения реестровых ошибок (п. 8 ч. 2 ст. 3.1).
В части 1 статьи 33 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (в которую также были внесены изменения Законом № 449-ФЗ) установлено, что «публично-правовая компания вправе заключать договоры подряда
на выполнение кадастровых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом». Причем до внесения в указанную норму изменений в ней говорилось о том, что федеральное государственное бюджетное учреждение, подведомственное органу регистрации прав (Кадастровая палата), вправе заключать договоры подряда на выполнение кадастровых работ только в случаях, установленных Правительством Российской Федерации. А перечень таких случаев был установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2022 года № 48 10, то есть когда рассматриваемая норма с определенными уточнениями «перекочевала» в часть 3 статьи 14 Закона № 449-ФЗ. Уточнения касаются того, что указанные функции Кадастровая палата осуществляет до завершения процедуры ее реорганизации. В перечне указаны, в частности, объекты недвижимости:
• находящиеся в государственной и муниципальной собственности;
• единого института развития в жилищной сфере;
• необходимые для федерального транспорта;
• необходимые для космической деятельности.
Также в постановлении указаны случаи выполнения комплексных кадастровых работ за счет бюджетных средств.
Таким образом, Кадастровой палате предоставлено право осуществлять кадастровые работы в отношении наиболее крупных (дорогих) объектов.
Соответственно, указанное постановление Правительства Российской Федерации не будет распространять свое действие на Роскадастр, когда таковой будет создан (в соответствии с частью 3 статьи 14 Закона № 449-ФЗ). И поскольку Закон о када-
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2022 года № 48 «Об утверждении перечня случаев, при которых федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» вправе выполнять кадастровые работы и осуществлять подготовку документов, необходимых для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений, указанных в пункте 3 части 2 статьи 7 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».
стровой деятельности не содержит ограничений, а в Законе о Роскадастре говорится в целом о выполнении Компанией кадастровых работ, Роскадастр будет вправе выполнять кадастровые работы в отношении любых объектов недвижимости. А реализацию рассматриваемого постановления Правительства Российской Федерации можно рассматривать как своего рода переходный этап от конкуренции в сфере кадастровых работ к монополии.
Еще на этапе рассмотрения проекта Закон о Роскадастре вызвал шквал негодования со стороны кадастровых инженеров и их саморегулируемых организаций. Так, по мнению Ассоциации «Саморегулируемая организация «Межрегиональный союз кадастровых инженеров» (СРО «МСКИ»), ситуация, когда одна государственная компания сама проводит работы, сама их контролирует, вносит в ЕГРН их результаты и готовит проекты решения для государственных регистраторов, создает беспрецедентные условия для процветания коррупции в учетно-регистрационной системе 11.
Национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров выразило уверенность в том, что реализация законопроекта, безусловно, негативно повлияет на функционирование сложившихся рынков геодезических, кадастровых и землеустроительных работ, поскольку Компания будет иметь неоспоримые конкурентные преимущества в силу своей принадлежности к Росреестру и наличия контрольных полномочий. Учитывая, что уже сейчас более 30 процентов участников рынка так или иначе находятся в ведении различных органов власти, создание еще одной крупнейшей производственной структуры ликвидирует малый и средний бизнес и породит государственную моно-
полию в указанных сферах. Наличие монопольного положения на рынке всегда приводит к стагнации 12.
На риски ограничения конкуренции при проведении кадастровых работ указывала в своем заключении на проект Закона о Роскадастре и Счетная палата Российской Федерации 13.
Исходя из изложенного следует отметить некоторую непоследовательность государственной политики в сфере регулирования кадастровых работ. Дело в том, что при принятии Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» его разработчики указывали на то, что с введением института кадастровых инженеров решаются задачи демонополизации рынка технической инвентаризации, повышения качества оказываемых услуг и развития экономики Российской Федерации за счет расширения рынка и увеличения конкуренции. Теперь же согласно Закону о Роскадастре, по сути, должно произойти сворачивание конкуренции в сфере кадастровых работ.
Таким образом, в настоящее время с уверенностью можно сказать, что реализация Закона о Роскадастре, направленного на оптимизацию системы государственных услуг в сфере земельных отношений, приведет к сокращению рабочих мест и высвобождению большого количества работников преобразуемых учреждений и акционерных обществ. В будущем возможным последствием будет сокращение числа или полная ликвидация кадастровых инженеров - индивидуальных предпринимателей. Монополия Роскадастра в сфере кадастровых работ приведет к повышению цен на них.
Однако не вполне понятно, чем обусловлено столь поспешное утверждение норма-
11 17 ноября 2021 года в Госдуму внесен законопроект № 20316-8 «О публично-правовой компании «Роска-дастр». URL: https://sromski.ru/01.01.04.01/5016.aspx
12 Заключение Национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров на законопроект. URL: https://ki-rf.ru/2021/12/02/zakljuchenie-nacionalnogo-obedineniya-na-zakonoproekt/
13 Заключение на проект федерального закона № 20316-8 «О публично-правовой компании «Роскадастр». URL: file:///C:/Users/Галина/Downloads/198147614-198147630.pdf
тивных актов, регулирующих деятельность Роскадастра, в отсутствие всякой логики, соблюдения иерархической последовательности принятия и тщательной проработки их содержания. Как уже отмечалось, отдельные ведомственные акты Росрее-стра были утверждены в ноябре 2021 года, когда проект Закона о Роскадастре был только внесен в Государственную Думу 14. При этом разработка проекта закона обосновывалась государственной программой, которая была утверждена лишь 1 декабря 2021 года. А постановление Правительства Российской Федерации № 48, утвердившее перечень объектов, в отношении которых Кадастровая палата вправе осуществлять кадастровые работы, было утверждено 25 января 2022 года, то есть почти через месяц после вступления в силу Закона № 449-ФЗ, которым из Закона о кадастровой деятельности была исключена норма о том, что случаи, в которых это учреждение осуществляет кадастровые работы, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Иными словами, за весь период существования рассматриваемой нормы -с 30 апреля 2021 года по 29 декабря 2021 года. Правительство Российской Федерации почему-то так и не утвердило такой перечень, а приняло его в тот момент, когда это учреждение того и гляди реорганизуется в публично-правовую компанию.
Представляется, что создание Роскада-стра едва ли сможет кардинально решить проблемы, обозначенные в государственной программе «Национальная система пространственных данных», так как Закон о Роскадастре и Закон № 449-ФЗ не пред-
полагают, например, объединение приро-доресурсных реестров и кадастров в единую систему. Также не вполне понятно, как создание Компании повлияет на информационное обеспечение процесса проведения государственной кадастровой оценки. Кроме того, неоднократные реорганизации и передача полномочий от одних органов власти или организаций, уполномоченных на осуществление кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимости, к другим 15 повлекли такие негативные последствия для правообладателей, как исчезновение из кадастра сведений об объектах недвижимости, задвоение сведений о них, отсутствие привязки в ЕГРН зданий к земельным участкам, на которых они фактически расположены, что в дальнейшем привело к возникновению реестровых ошибок. В связи с этим имеются опасения, что грядущая оптимизация земельно-кадастровых услуг усугубит путаницу в сведениях об объектах недвижимости и правах на них, содержащихся в ЕГРН, и создаст новые проблемы для правообладателей.
Тем не менее следует отметить, что в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 30 декабря 2015 года № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на Роскадастр возлагаются полномочия по созданию федеральной государственной информационной системы, обеспечивающей функционирование национальной системы пространственных данных, а также функции ее оператора. Но состав сведений этой информационной си-
14 Например, в приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 8 апреля 2021 года № П/0149 «Об установлении Порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и Порядка уведомления заявителей о ходе оказания услуги по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости» 8 ноября 2021 года были внесены изменения, согласно которым слова «орган регистрации прав» в этом акте заменяются словом «Роскадастр» и имеются ссылки на Закон о Роскадастре. То же касается приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 19 августа 2020 года № П/0310, в который соответствующие изменения были внесены приказом этой службы от 28 сентября 2021 года № П/0439, и некоторых других.
15 Подробнее см. Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель: монография. 2-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015. С.178-184.
стемы, а также будет ли она доступной для неограниченного круга лиц или только для отдельных категорий пользователей, пока нормативными актами не определено. Эти параметры должны быть установлены Правительством Российской Федерации.
Как отмечается в научной литературе, создание публично-правовых компаний направлено на деконцентрацию и децентрализацию государственной власти с использованием рыночных инструментов 16. Введение такой организационно-правовой формы, как публично-правовая компания, стало очередным шагом органов государственной власти Российской Федерации на пути поиска жизнеспособной модели участия государства в предпринимательской и иной экономической деятельности 17. Однако представляется, что участие государства в предпринимательской деятельности не вполне соответствует задаче государства - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации). Формированию таких условий в рассматриваемой сфере способствуют признание, подтверждение и гарантия со стороны государства существования земельных участков и прав на них посредством обеспечения общедоступности (удобства, дешевизны, надежности, простоты и быстроты осуществления) учетно-регистрационных процедур и действий по образованию и изменению земельных участков.
Тем не менее следует признать, что, скорее всего, в ближайшее время процессы деконцентрации и децентрализации государственной власти будут нарастать не только применительно к сфере земельных отношений, но и в других сферах управления социальной и экономической жизнью населения страны.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)» : постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 201 3 года № 903. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 201 22020 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года № 297-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» : постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 года № 2148 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2021, № 50 (часть IV), ст. 8542.
4. О публично-правовой компании «Ро-скадастр» : проект федерального закона № 20316-8. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Указание Президента Российской Федерации от 4 сентября 2021 года № Пр-1644. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О публично-правовой компании «Ро-скадастр» : Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 448-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 236-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-
16 Смотри, например:
Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 17-21;
Гнездилов Н.С. Публично-правовая компания как форма делегирования функций и полномочий публично-правового характера // Мировая наука. 2019. № 12 (33). С. 91-94.
17 См. Гчездилов Н.С. Указ. соч.
тантПлюс».
8. Аштаева С. С. Гражданско-правовые средства контроля за осуществлением права собственности государственными корпорациями // Право и экономика. 2018. № 6. С. 17-20.
9. Волков А. М., Дугенец А. С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 17-21.
10. Об утверждении Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 2378-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Васильев И. В., Коробов А. В., Побе-динский Г. Г., Приданкин А. Б. Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение Российской Федерации. Состояние и перспективы развития отрасли геодезии и картографии // Геодезия и картография. 2014. № 12. С. 2-11.
12. Васильев И. В., Коробов А. В., Побе-динский Г. Г. О Стратегии топографо-гео-дезического и картографического обеспечения Российской Федерации // Геодезия и картография. 2015. № Б15-1. С. 4-11.
13. Об утверждении Стратегии топогра-фо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года : проект распоряжения Правительства Российской Федерации. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
16. Об осуществлении федеральным государственным бюджетным учреждением «Федеральная кадастровая палата Феде-
ральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» отдельных полномочий органа регистрации прав и оказании отдельных государственных услуг : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 30 июля 2021 года № П/0327. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 января 2021 года № 02-05-11/3524. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов : Федеральный закон от 8 декабря 2020 года № 385-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Об установлении размеров платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и иной информации : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 13 мая 2020 года № П/0145. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20. О некоммерческих организациях : Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Об установлении порядков осуществления публично-правовой компанией, созданной в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роска-дастр», выездного приема заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и прилагаемых к ним документов, курьерской доставки документов, подлежащих выдаче после осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в форме документов на бумажном носителе, а также уведомлений об отказе в государственном
кадастровом учете недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, уведомлений о прекращении государственного кадастрового учета недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и подлежащих выдаче после осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним подлинников представленных заявителем документов в форме документов на бумажном носителе, а также размеров платы за их осуществление : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26 ноября 2021 года № П/0545. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. Об утверждении тарифов на оказание услуг по выезду к заявителю с целью приема заявлений о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к ним документов, заявлений об исправлении технической ошибки в записях Единого государственного реестра недвижимости : приказ федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» от апреля 2019 года № П/099. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 449-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. О кадастровой деятельности : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Об утверждении перечня случаев, при которых федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии» вправе выполнять кадастровые работы и осуществлять подготовку документов, необходимых для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений, указанных в пункте 3 части 2 статьи 7 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» : постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2022 года № 48. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. 17.11.2021 в Госдуму внесен законопроект «О публично-правовой компании «Роскадастр» (№ 20316-8). URL: https:// sromski.ru/01.01.04.01/5016.aspx (дата обращения: 11.12.2021).
27. Заключение Национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров на законопроект. URL: https://ki-rf.ru/2021/12/02/zakljuchenie-nacionalnogo-obedineniya-na-zakonoproekt/ (дата обращения: 11.12.2021).
28. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона № 20316-8 «О публично-правовой компании «Роскадастр». URL: file:///C:/Users/ Галина/Downloads/198147614-198147630. pdf (дата обращения: 11.12.2021).
29. Об установлении Порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и Порядка уведомления заявителей о ходе оказания услуги по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 8 апреля 2021 года № П/0149. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
30. Об утверждении отдельных форм заявлений в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, требований к их заполнению, к формату таких заявлений и представляемых документов в электронной форме : приказ Федеральной службы государствен-
ной регистрации, кадастра и картографии от 19 августа 2020 года П/0310. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
31. О внесении изменений в приказ Рос-реестра от 19 августа 2020 года № П/0310 «Об утверждении отдельных форм заявлений в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, требований к их заполнению, к формату таких заявлений и представляемых документов в электронной форме» : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 28 сентября 2021 года № П/0439. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
32. Землякова Г. Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель : монография. 2-е изд. М. : РИОР: ИНФРА-М, 2015. 376 с. (Научная мысль). URL: www. dx.doi.org/10/12737/8496
33. О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений
* *
в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 431-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
34. Волков А. М., Дугенец А. С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 17-21.
35. Гнездилов Н. С. Публично-правовая компания как форма делегирования функций и полномочий публично-правового характера // Мировая наука. 2019. № 12 (33). С. 91-94.
36. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Доводим до вашего сведения, что в процессе присвоения DOI ряду статей в номере 7(238) за 2021 год были допущены технические ошибки. У этих публикаций DOI исправлены следующим образом (цифры, ранее не внесенные в идентификаторы, выделены жирным шрифтом):
1. Б.С. Батаева, Н.Р. Гайнуллина Растет ли доля государственного участия в экономике России? DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238-7-14
2. И.А. Миронова, Т.И. Тищенко Оценка общественной эффективности крупномасштабных проектов развития транспортной инфраструктуры DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238-25-38
3. Ю.А. Рубекина, И.Б. Мельдебеков Организация торгов по реализации движимого и недвижимого имущества на базе государственного бюджетного учреждения DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238-39-43
4. Н.М. Светлов Невозвратная эмиссия как источник финансирования производства общественных благ DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238-48-60
5. Д.С. Милинчук Искусственный интеллект в праве: тенденции, угрозы и перспективы права на современном этапе развития общества DOI: 10.24412/2072-4098-2021-723870-76
6. Т.В. Савина Теоретические аспекты обязательств из неосновательного обогащения в нормах о недостойных наследниках DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238-77-84
7. Ю.А. Максимкина О необходимости совершенствования положений о видах разрешенного использования земельного участка DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7238102-110
Приносим извинения.
