CC BY
0Научная статья УДК 351.81
ОПРЕДЕЛЕНИЕ УГРОЗЫ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ДЛЯ ЦЕЛЕЙ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Исаев Максим Михайлович
ФКУ «Научный центр БДД МВД России», Москва, Россия
misaev56@mvd.ru
Аннотация. В статье освещается проблема определения угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям, как категории, имеющей решающее значение при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. На основании обобщения позиций органов исполнительной и судебной власти, правоприменительной практики и теоретических положений сформулировано определение угрозы причинения вреда для целей контрольно-надзорной деятельности и предлагаются критерии её установления, которыми необходимо руководствоваться при принятии решений.
Ключевые слова: контроль (надзор), контрольное (надзорное) мероприятие, критерии, основание, оценка, риск-ориентированный подход, угроза причинения вреда.
Благодарности: работа выполнена при поддержке научного руководителя главного научного сотрудника отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора С. М. Зырянова.
Для цитирования: Исаев М. М. Определение угрозы причинения вреда для целей контрольно-надзорной деятельности // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова. 2023. № 4(97). С. 45-51.
DETERMINATION OF THE THREAT OF HARM FOR THE PURPOSES OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
Maxim M. Isaev
Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», Moscow, Russia
misaev56@mvd.ru
Annotation. The article highlights the problem of determining the threat of harm to legally protected values as a category of crucial importance in the implementation of control and supervisory activities. Based on the generalization of the positions of state authorities, judicial authorities, law enforcement practice and theoretical provisions, the definition of the threat of harm for the purposes of control and supervisory activities is formulated and the criteria for its establishment are proposed, which should be guided when making decisions.
Keywords: control (supervision), control (supervisory) event, criteria, basis, assessment, risk-based approach, threat of harm.
Gratitude: the work was carried out with the support of the scientific supervisor of the Chief Scientific Officer of the Department of Administrative Legislation and Process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor S. M. Zyryanov.
For citation: Isaev M. M. Determining the threat of harm to targets control and supervisory activities // Scientific Bulletin of the Oryol Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov. 2023. № 4(97). Р. 45-51.
Концепция осуществления контрольно-надзорной деятельности в современной правовой системе построена на реализации риск-ориентированного подхода. Она сводится
к тому, что во избежание чрезмерного и безосновательного давления на хозяйствующие субъекты содержание и интенсивность контрольно-надзорной деятельности должны основываться на рисках причинения вреда охраняемым законом ценностям, создаваемых конкретным субъектом, что в то же время должно позволять эффективно и своевременно предотвратить наступление негативных последствий [1, с. 50].
Исходя из положений Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон о контроле (надзоре), при принятии решения о воздействии в той или иной форме на объект надзора определяющее значение имеют два основных индикатора: непосредственное причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и угроза его причинения .
Определение первого индикатора - причинения вреда - основано на оценке уже состоявшихся фактов, имеющих относительно очевидный и однозначный характер. Более того, для отдельных видов вреда разработаны и нормативно утверждены критерии, позволяющие достоверно установить факт его причинения и степень. Например, медицинские критерии определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утверждены приказом Минздравсоцразвития России от 24.04.2008 № 194н .
Менее очевидным представляется установление второго индикатора - угрозы причинения вреда. В данном случае речь идет об оценке вероятных событий и результатов действия или бездействия конкретного субъекта, которые могли наступить при определенном стечении обстоятельств, однако не наступили фактически. Угроза причинения вреда является весьма абстрактной категорией [2, с. 74]. Вместе с тем от правильного и своевременного её установления напрямую зависит успех в предотвращении вреда и эффективность осуществления контрольно-надзорной деятельности (далее - КНД) в целом [3, с. 81]. Угроза причинения вреда, как индикатор и отправная точка принятия решений при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, является равнозначной категорией с непосредственным причинением вреда. Так, например, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 57 Закона о контроле (надзоре) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений об угрозе причинения вреда выступает основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий (далее - КНМ), равно как и при наличии сведений о непосредственном причинении вреда. В контексте проведения профилактических мероприятий упоминается явная непосредственная угроза причинения вреда, обнаружение которой на основании ч. 4 ст. 45 и ч. 9 ст. 52 Закона о контроле (надзоре) является основанием направления информации в целях принятия решения о проведении КНМ.
Непосредственная угроза причинения вреда выступает основанием для принятия весьма кардинальных решений по результатам проведения КНМ. Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 90 Закона о контроле (надзоре) в случае, если деятельность объекта надзора представляет непосредственную угрозу причинения вреда, контрольный (надзорный) орган незамедлительно принимает превентивные меры вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном отзыве продукции (товаров), о запрете эксплуатации (использования) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов. Подобные меры в значительной степени ограничивают правосубъектность организаций, предприятий и индивидуальных предпринимателей.
Сложившаяся в 2022 году обстановка подчеркнула особое значение определения угрозы для целей КНД. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 установлены особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В частности, подп. «а» п. 3 указанного нормативного правового акта определено, что одним из оснований
1 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 5007.
2 Об утверждении Медицинских критериев определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека [Электронный ресурс]: приказ Минздравсоцразвития Рос. Федерации от 24 апреля 2008 г. № 194н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
проведения внепланового КНМ является непосредственная угроза причинения вреда. При этом плановые проверки в 2022 году не проводились[4, с. 63]. Таким образом, наличие угрозы причинения вреда в той или иной интерпретации имеет решающее значение для осуществления КНД, отдельные меры, в рамках которых могут существенно ограничивать свободу деятельности хозяйствующих субъектов. В законодательстве достаточно полно регламентировано, в каких случаях наличие угрозы должно повлечь проведение КНМ, в каких - направление информации уполномоченному должностному лицу, из каких источников могут быть получены сведения о наличии угрозы, каким образом должна оцениваться их достоверность и в каких документах отражаться.
Вместе с тем рассматриваемая категория имеет абстрактный характер. Единые подходы и критерии определения угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям не выработаны и нормативно не закреплены. Изложенное положение дел может негативным образом сказаться на эффективности осуществления КНД, что в конечном итоге приведет к реальным негативным последствиям, сопряженным с причинением ущерба. Поэтому важно определить содержание угрозы причинения вреда в значении, придаваемом в рамках КНД. Актуальность рассматриваемой проблемы подтверждается позициями федеральных органов исполнительной власти1 и нашла отражение на страницах научной литературы [5, с. 135-136; 6, с. 158]. В общем значении угроза понимается как опасность [7], возможность возникновения чего-либо тяжкого, неблагоприятного [8].
Достаточно подробно категория «угроза» определена в уголовном законодательстве, где имеет определяющее значение для квалификации некоторых действий лиц с позиции уголовно-наказуемого деяния. Обобщив существующие на этот счет позиции, удалось установить, что непосредственная угроза может выражаться, в частности, в высказываниях о намерении немедленно причинить вред, демонстрации средств причинения вреда, если с учетом конкретной обстановки имелись основания опасаться осуществления этой угрозы2. Однако необходимо понимать, что приведенная интерпретация актуальна для создания угрозы конкретной личности, которой свойственны особенности индивидуального восприятия.
Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, подлежащее квалификации по ч. 1 ст. 247 УК РФ, означает возникновение такой ситуации, которая повлекла бы вредные последствия, если бы они не были предотвращены вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли лица, нарушившего правила обращения с экологически опасными веществами и отходами3. Приведенное определение также является весьма абстрактным, что неоднократно отмечалось юристами, и порождает сложности в практике применения соответствующей нормы уголовного законодательства [9, с. 130-132].
Легальная дефиниция угрозы как публично-правового явления в настоящее время содержится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, где угроза национальной безопасности определяется как «совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам»4. Однако приведенное определение носит глобальный характер, не позволяющий однозначно преломить его через призму КНД.
1 О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» [Электронный ресурс]: письмо Минэкономразвития России от 24 марта 2022 г. № Д24и-8436. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О применении судами законодательства о необходимой обороне и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 27 сентября 2012 г. № 19; О судебной практике по делам о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 4 декабря 2014 г. № 16. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 // Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. № 12. Декабрь. 2012.
4 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 27, ст. 5351.
Согласно позиции Минэкономразвития России, понятие «непосредственная угроза» для целей КНД подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, то есть ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий. Кроме того, данное понятие включает в себя прямую причинно-следственную связь между нарушением обязательных требований и причинением вреда1.
Необходимо понимать, что ввиду многогранности и разноплановости сфер, охватываемых различными видами контроля (надзора), весьма сложно выработать универсальную норму-дефиницию, определяющую угрозу причинения вреда, и руководствоваться ей в правоприменительной деятельности. Более того, в отдельных сферах, где в том или ином виде угроза причинения вреда уже определена, отмечается малоэффективность такой дефиниции для практического применения. Поэтому целесообразно выделить критерии, позволяющие отграничить, когда нарушение обязательных требований создает угрозу причинения вреда охраняемым ценностям и требует принятия соответствующих мер, а когда такая угроза отсутствует, а в отношении нарушителя могут быть приняты менее строгие, профилактические меры, направленные на недопущение подобного рода нарушений в будущем. Заслуживает внимания, что возникновение угрозы причинения вреда достаточно продолжительное время определено в качестве критерия грубого нарушения лицензионных требований в соответствии с ч. 10. ст. 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании)2. Вокруг данного направления сформировалась обширная правоприменительная практика [10, с. 90].
С учетом того, что КНД тесно связана с лицензированием, что исходит из положений ст. 2 Закона о контроле (надзоре), проведен анализ применения вышеуказанной нормы Закона о лицензировании, в ходе которого выделены следующие критерии возникновения угрозы причинения вреда охраняемым ценностям.
1. Аналогичным нарушением ранее причинен реальный ущерб. Факт наступления гибели человека вследствие нарушения лицензионного требования с достоверностью позволяет судить о том, что в дальнейшем совершение такого же нарушения создаст угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан3.
Схожий посыл заложен в определение рисков причинения вреда. Согласно ч. 5 ст. 23 Закона о контроле (надзоре) оценка тяжести причинения вреда проводится на основе сведений о степени тяжести наступивших негативных последствий в подобных случаях.
2. Массовость потенциальных жертв. Нарушение лицензионных требований признается грубым, если создает угрозу причинения ущерба интересам неограниченного круга лиц. К примеру, при нарушении требований к осуществлению медицинской деятельности создается потенциальная угроза причинения вреда не единицам, а массе людей, если такая помощь одномоментно потребуется им, например, вследствие чрезвычайной ситуации4. Аналогичным образом данный критерий применим к нарушениям лицензионных требований к обеспечению пожарной безопасности в местах массового пребывания людей5. В сфере перевозок пассажиров автобусами признается, что совершение нарушений лицензионных требований непосредственно влияет на
1 О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году [Электронный ресурс]: письмо Минэкономразвития России от 24 марта 2022 г. № Д24и-8436. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон Рос. Федерации от 4 мая 2011г. № 99-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716.
3 Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2022 г. по делу № А19-10427/2022 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 г. № 09АП-16475/2022 по делу № А40-230673/2021 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2022 г. № 11АП-7165/2022 по делу № А72-3855/2022 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
безопасность дорожного движения, в связи с чем возникает угроза причинения вреда жизни и здоровью неограниченного круга лиц1.
3. Систематичность нарушений. Неоднократное совершение нарушений лицензионных требований, особенно однородных, свидетельствует об устоявшемся противоправном поведении, которое неминуемо приведет к негативным последствиям, следовательно, создает реальную угрозу причинения вреда охраняемым ценностям2. Аналогичного подхода придерживается правоприменитель при квалификации неоднократных нарушений лицензионных требований при перевозках пассажиров автобусами3.
Резюмируя вышеизложенное, для целей КНД под непосредственной угрозой могут пониматься условия и факторы, создающие высокую степень вероятности причинения вреда в краткосрочной перспективе. О наличии такой вероятности могут с большей достоверностью свидетельствовать следующие критерии:
- аналогичным нарушением ранее причинен реальный ущерб;
- массовость потенциальных жертв;
- систематичность нарушений.
Изложенными положениями следует руководствоваться при осуществлении КНД в целях максимально эффективного достижения результатов и своевременного устранения угроз охраняемым законом ценностям. Для единообразного понимания и применения сформулированных предложений целесообразно нормативное закрепление соответствующих критериев.
1. Майоров В. И., Лисеенко В. И. Совершенствование государственного контроля и надзора в сфере транспорта: внедрение риск-ориентированного подхода // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2018. Т. 3. № 3. С. 48-58.
2. Кратенко М. В. Деятельность, угрожающая причинением вреда: запрет на основании п. 1 ст. 1065 ГК РФ или административное приостановление в порядке КоАП РФ? На примере споров, связанных с несоблюдением требований пожарной безопасности // Закон. 2020. № 3. С. 69-78.
3. Зырянов С. М., Варгова Д. Разрешительный метод регулирования предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2022. № 11. С. 74-90.
4. Баканов К. С., Ляхов П. В., Исаев М. М. и др. Правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения в 2022 году: информационно-аналитический обзор. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России». 2023. 126 с.
5. Маслов К. В., Матненко А. С. Риски и угрозы как системообразующие категории государственного контроля (надзора) // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 2. С. 132-144.
6. Баканов К. С., Исаев М. М., Коблов П. С. Приоритет безопасности дорожного движения над экономическими результатами хозяйственной деятельности при перевозке пассажиров автобусами: монография. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России», 2023. 382 с.
7. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 2000. 940 с.
8. Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка: в 4 т. М.: Сов. энцикл.: ОГИЗ, 1935-1940. 1562 стр.
9. Голубев С. И. Угроза причинения вреда как последствие экологического преступления // Экономика, управление, право и общество. Материалы VI
1 Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2017 г. № 21АП-262/2017 по делу № А83-8049/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2022 г. № 18АП-9900/2022 по делу № А34-8909/2022; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 г. № 09АП-16475/2022 по делу № А40-230673/2021 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Постановление ФАС Поволжского округа от 27 ноября 2012 г. по делу № А57-9077/2012 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Межрегиональной научно-практической сетевой интернет-конференции. Симферополь, 2022. С. 126-138.
10. Баканов К. С., Ляхов П. В., Исаев М. М. и др. Правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения в 2021 году: информационно-аналитический обзор. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России». 2022. 128 с.
1. Majorov V. I., Liseenko V. I. Sovershenstvovanie gosudarstvennogo kontrolya i nadzora v sfere transporta: vnedrenie risk-orientirovannogo podxoda // Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2018. T. 3. № 3. S. 48-58.
2. Kratenko M. V. Deyatel'nost', ugrozhayushhaya prichineniem vreda: zapret na osnovanii p. 1 st. 1065 GK RF ili administrativnoe priostanovlenie v poryadke KoAP RF? Na primere sporov, svyazanny'x s nesoblyudeniem trebovanij pozharnoj bezopasnosti // Zakon. 2020. № 3. S. 69-78.
3. Zy'ryanov S. M., Vargova D. Razreshitel'ny'j metod regulirovaniya predprinimatel'skoj deyatel'nosti // Zhurnal rossijskogo prava. 2022. № 11. S. 74-90.
4. Bakanov K. S., Lyaxov P. V., Isaev M. M. i dr. Pravoprimenitel'naya deyatel'nost' v oblasti bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya v 2022 godu: informacionno-analiticheskij obzor. M.: FKU «NCz BDD MVD Rossii». 2023. 126 s.
5. Maslov K. V., Matnenko A. S. Riski i ugrozy' kak sistemoobrazuyushhie kategorii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) // Pravoprimenenie. 2021. T. 5. № 2. S. 132-144.
6. Bakanov K. S., Isaev M. M., Koblov P. S. Prioritet bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya nad e'konomicheskimi rezul'tatami xozyajstvennoj deyatel'nosti pri perevozke passazhirov avtobusami: monografiya. M.: FKU «NCz BDD MVD Rossii», 2023. 382 s.
7. Ozhegov S. I. Tolkovy'j slovar' russkogo yazy'ka / S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. 4-e izd., dop. M.: Azbukovnik, 2000. 940 s.
8. Ushakov D. N. Tolkovy'j slovar' russkogo yazy'ka: v 4 t. M.: Sov. e'ncikl.: OGIZ, 19351940. 1562 str.
9. Golubev S. I. Ugroza prichineniya vreda kak posledstvie e'kologicheskogo prestupleniya // E'konomika, upravlenie, pravo i obshhestvo. Materialy' VI Mezhregional'noj nauchno-prakticheskoj setevoj internet-konferencii. Simferopol', 2022. S. 126-138.
10. Bakanov K. S., Lyaxov P. V., Isaev M. M. i dr. Pravoprimenitel'naya deyatel'nost' v oblasti bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya v 2021 godu: informacionno-analiticheskij obzor. M.: FKU «NCz BDD MVD Rossii». 2022. 128 s.
Информация об авторе
Максим Михайлович Исаев. Старший научный сотрудник отделения анализа аварийности отдела изучения проблем нормативного правового и аналитического обеспечения.
ФКУ «Научный центр БДД МВД России». 121293, Россия, г. Москва, ул. Поклонная, 17.
Information about the author
Maxim M. Isaev. Senior Researcher of the Accident Analysis Department of the Department for studying Problems of Regulatory legal and Analytical support.
Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation».
121293, Russia, Moscow, Poklonnaya str. 17.
Статья поступила в редакцию 21.06.2023; одобрена после рецензирования 29.09.2023; принята к публикации 30.11.2023.
The article was submitted June 21, 2023; approved after reviewing September 29, 2023; accepted to the writing of the article for publication November 30, 2023.
