CC BY
183
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 1
ФЕДЕРАЛИЗМ - ИДЕЙНЫЕ ИСКАНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
А.В. Полосин
ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ЕЕ СУБЪЕКТЫ
В статье рассматриваются различные аспекты региональной политики в России: с момента образования государства до наших дней. Также анализируется процесс реформирования региональной политики в Российской Федерации, выделяются основные направления ее совершенствования.
Ключевые слова: региональная политика, федеральный и региональный уровни власти, местное самоуправление, многосубъектность.
Региональная политика как социальное явление, как механизм взаимоотношений центра и периферии имеет древнюю историю.
Уже в IX—X вв. в Киевской Руси существовали вотчины, владельцы которых (князья и бояре, монастыри, высшее духовенство) обладали иммунитетными правами, характер и степень полноты которых зависели от положения вотчинника в системе феодальной иерархии. В XV— XVII вв. различались вотчины родовые, купленные, жалованные и княжеские, владельцы которых были наделены разными правами1. В XIII—XIV вв. складывается система местного управления через институт кормленщиков. Система кормления мешала политике централизации, а также порождала произвол и злоупотребления местных властей. Она была ликвидирована в результате реформы 1555—1556 гг.
По реформе 1864 г. в Российской империи были введены земства (земские учреждения) — выборные органы местного самоуправления. К 1914 г. земства действовали в 43 губерниях. Они ведали народным образованием, здравоохранением, строительством дорог и др., содействовали развитию крестьянского хозяйства, кустарных промыслов и др. Земства действовали под контролем властей: Министерство внутренних дел и губернаторы имели право отменять их решения. После Февральской революции 1917 г. земства были введены еще в 19 губерниях и областях России, созданы волостные земства — низшие органы мест-
1 См.:БулыгинИ.А. Вотчина// Советская историческая энциклопедия. Т. 3. М., 1963. С. 755—757. В медиевистике есть так называемая вотчинная теория (главным образом второй половины XIX — начала XX в.), последователи которой отводят вотчине определяющую роль в социально-экономической, политической, культурной жизни Средневековья. Вотчинные права удельных князей и бояр были резко ограничены указами 1551 и 1562 гг.
ного управления. Упразднены земства были в 1918 г. декретом Советского правительства.
Но и в СССР была региональная политика. "Разработка в Российской Федерации теоретических основ долгосрочной стратегии регионального развития, — пишет, например, заместитель председателя правительства Чеченской Республики Э.А. Исаев, — началась задолго до современного этапа эволюционной теории, во времена бурного развития окраинных советских территорий, в том числе многих республик Северного Кавказа"2.
В институциональном смысле советская региональная политика находила свое выражение в существовании строго иерархизированной системы советов и построенных по административно-территориальному принципу партийных комитетов, составлявшей, как теперь говорят, четкую и жесткую вертикаль власти. Через нее центр проводил свою политику на местах, а регионы имели, хотя и ограниченную, возможность самостоятельно решать многие вопросы и доносить до центра информацию о требующих его вмешательства проблемах. В содержательном и функциональном отношениях региональная политика в советское время находила свое выражение в программе ускоренного развития национальных республик и автономий, коренизации кадров в них, в курсе на достижение фактического и юридического равенства народов. Правда, в силу жесткой централизации управления в стране, особенностей авторитарного политического режима регулирование регионального развития ограничивалось если не исключительно, то преимущественно экономической сферой. В то время основным предметом региональной политики являлось размещение производительных сил. "Главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики", — писал Н.Н. Некрасов3. Однако следует отметить, что практически тогда же, по крайней мере в теории, региональная политика толковалась и значительно шире. Так, Э. Алаев в словаре, вышедшем в 1983 г., определял ее как "сферу деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспектах, то есть связанную с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой"4.
Таким образом, повторим: региональная политика как явление и научное понятие известна издавна. Но как политико-правовая катего-
2 Исаев Э.А., Ярлыкапов А.Б. Факторы долгосрочной модернизации финансов регионов // Вестник аналитики. 2010. № 1. С. 90.
3 Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М., 1978. С. 3.
4 Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. М., 1983.
рия, как закрепленные в документах вид и направление властно-распорядительной деятельности она утверждается в нашей стране только в последние десятилетия. Нельзя не согласиться с председателем Комитета СФ по делам Федерации и региональной политике Р. Алтынбаевым, который считает, что региональная политика как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти еще не имеет полноценного правового обеспечения5. "То, что в стране все годы реформ нет внятной региональной политики, ни для кого не секрет", — с этих слов начинается отчет о "круглом столе", проведенном Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. Выступившая на нем заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике И. Яровая сказала: "Положа руку на сердце, мы должны признать, что речь идет не о совершенствовании государственной региональной политики, а об ее формировании"6.
Отправной точкой формирования региональной политики и ее правового обеспечения должно быть понимание того, что она предстает как многоплановый, многофакторный и многофункциональный феномен, что вполне корреспондирует с многозначностью родового для нее явления — политики. Вот что в этой связи пишет Г.А. Белов: если политику сводить к отношениям по поводу власти, то можно утверждать, что политика существовала уже в родоплеменной общине; если политику сводить к обоснованию общего интереса, обеспечению согласия, то ее можно считать ровесницей социального расслоения, объединения под единой властью разных народов, этнических групп; если политику идентифицировать с существованием власти как отдельного или особого института, то можно сказать, что политика возникла одновременно с государством как социальным механизмом властвования, и логично предположить возможность исчезновения как государства, так и политики7.
Между прочим, в английском языке даже терминологически выделяются разные стороны явления, которые у нас называются одним словом — политика: polity (полития) — форма организации власти, совокупность граждан и механизмов властвования (государственность); policy (полиси) — содержание, образ действия власти, технология принятия решений (режим); politks (политикс) — практика взаимодействия (и противодействия) различных субъектов политики (политический процесс).
В зависимости от того, как понимается политика, формируется представление о региональной политике, ее целях, содержании, субъектах и других характеристиках. Так, Р.Ф. Туровский, понимая политику в узком смысле, а именно как государственное управление, опре-
5 Алтынбаев Р. Региональная политика в России: состояние и перспективы развития. URL: http://www.akdi.ru/SF/PO07/3_31.htm.
6 http://www.russia-today.ru/2008/no_13/13_regional_politics.htm.
7 Белов Г.А. Политология: Курс лекций. М., 1999. С. 14.
деляет региональную политику как субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъектом, региональный уровень — объектом. Он отмечает, что региональную политику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вертикали. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова. По мнению Р.Ф. Туровского, она представляет собой одно из важнейших направлений внутренней политики государства наряду с экономической политикой, социальной политикой, национальной политикой и т. д.8
В то же время он признает, что региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр—регионы". Поэтому пишет он и нечто другое: "По своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, то есть ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграционными процессами — с демографической политикой и т. п.".
Р.Ф. Туровский конкретизирует свою мысль, когда сообщает, что решения, принимаемые центром, могут относиться к различным направлениям, и их содержанием могут быть: экономическая (вернее — социальная и экономическая) региональная политика; собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и развитие властных органов в центре и на местах; административно-территориальные аспекты региональной политики: изменение административно-территориального деления; демографические аспекты региональной политики: управление миграционными процессами; внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на характер и направленность внешних связей регионов.
Практически такую же позицию занимают Э.А. Уткин и А.Ф. Денисов. Они считают, что в государственной региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную, научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и национальную политику9. Такое понимание содержания региональной политики представляется и правомерным, и конструктивным. Однако регулирование региональных процессов, развития регионов и их отношений с центром и между собой можно рассматривать
8 Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006. С. 81—90.
9 Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М., 2002.
и в обратной зависимости: экономическая, социальная и все другие виды политики имеют региональное измерение, региональные особенности разработки и реализации.
О том же пишет А.А. Акишев, который считает, что региональная политика состоит из нескольких аспектов (направлений, уровней): собственно политических отношений с регионами; межбюджетных отношений; общих социально-экономических и отраслевых экономических действий, непосредственно связанных с интересами регионов, и т.д. Все это — региональная политика в широком смысле, ее границы достаточно трудно определить, поскольку фактически все государственные действия в стране, имеющей четкую территориальную организацию, могут приобретать такой аспект10.
Заметим, что предложенный перечень направлений региональной политики не является ни исчерпывающим, ни бесспорным. Например, В.Г. Глушкова с соавторами утверждают, что региональная политика — сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном и региональном аспектах, отражающая баланс интересов государства и составляющих его регионов, а также отдельных районов между собой. Они различают такие виды региональной политики:
• экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций и достижение экономического равновесия в стране;
• социальная политика (включая демографическую и миграционную), задачей которой является максимально возможное выравнивание уровня жизни, условий труда и быта населения, а также улучшение качества и комфортности социальной среды;
• экистическая (поселенческая) политика, связанная с оптимальным использованием территорий в местах расселения, а также размещением объектов производства (локализованных в инфраструктуры), протяженных в пространстве;
• экологическая политика, востребованная ухудшением состояния окружающей среды в условиях роста промышленного и других видов производства, развития урбанизации, транспорта, коммунального хозяйства и иных источников антропогенного воздействия на природу;
• инновационная политика, имеющая целью распространение в регионах научно-технических достижений, создание в них научно-производственных объединений и технополисов11.
А.А. Васецкий и С.Э. Зуев считают, что к ключевым фокусам но-
10 Акишев А.А.Региональная политика в условиях политической модернизации в Республике. URL: http://www.analitika.org/article.php?story=20070521235427404
11 Введение в экономическую географию и региональную экономику России / Под общ. ред. В.Г. Глушковой, А.А. Винокурова. В 2-х ч. М., 2004. С. 44—47.
вой региональной политики, способным "удерживать" оба стратегических ориентира, относятся финансово-бюджетная политика, политика пространственного развития, антропологическая политика (развитие человеческого капитала), культурная политика, инновационная политика, политика безопасности жизнедеятельности12.
Даже сведенные воедино эти списки оставляют за рамками региональной политики целый ряд сфер общественной жизни, в том числе те, устойчивое развитие которых Стратегия национальной безопасности называет приоритетными для обеспечения национальной безопасности. Они выводят за скобки региональной политики не только многие проблемы регионов, их статуса, но и вопросы отношений регионов между собой и с центром. При таком толковании из региональной политики "выпадают" два из четырех национальных приоритетов — здравоохранение и образование, а также укрепление государственности, повышение эффективности управления, разграничение полномочий, административная реформа, развитие самоуправления и т. д.
Между тем в Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации одним из приоритетов, магистральным направлением реформирования регионального управления названо дальнейшее развитие института местного самоуправления, который может сыграть важную роль как в социально-экономическом развитии регионов, так и в политическом развитии страны, вовлечении граждан в управление делами государства.
Соглашаясь с Р.Ф. Туровским и другими учеными в том, что основанием для артикуляции региональной политики служат пространственные, а не отраслевые параметры, мы считаем, что последних в ее содержании столь же много, как и граней, сфер общественной жизни — от вопросов местного значения13 до межрегионального, в том числе трансграничного сотрудничества и выполнения международных договоров Российской Федерации, от правового регулирования местного самоуправления до организации системы органов государственной власти.
Однако приведенная выше формулировка вызывает возражение в части определения субъектов этой политики. Английский политолог Р. Берки пишет: "Политика предполагает: выявление смысла существования общности; определение общих интересов всех субъектов политики, то есть участников данной общности; выработку приемлемых
12 Васецкий А.А., Зуев С.Э. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности/ / Власть, 2010, № 7. С. 8.
13 "Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно" (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
для всех субъектов правил поведения; распределение функций и ролей между субъектами или выработку правил, по которым субъекты самостоятельно распределяют роли и политические функции; наконец, создание общепонятного для всех субъектов языка (вербального и символического), способного обеспечить эффективное взаимодействие и взаимопонимание между всеми участниками данного сообщества"14.
Экстраполяция этого положения на региональную политику, приводит к выводу о том, что ее "делают", ее субъектами являются не только органы федеральной власти. Ее составляют все решения и действия, ведущие к изменениям в регионах и их отношениях между собой и с федеральным центром вне зависимости от того, какой уровень власти их предпринимает. В. Усачев, например, в региональной политике Российской Федерации видит комплексную систему законодательных, организационных, финансово-экономических инструментов регулирования деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, направленную на обеспечение устойчивого и сбалансированного развития субъектов Российской Федерации, решение общефедеральных задач геополитического, социального, национального и экономического характера15.
Другие авторы также подчеркивают, что государственная региональная политика и политика регионов — не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга. Их специфику они видят в следующем. "Региональная политика государства — целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности отдельных регионов. Внутренняя политика регионов — целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развитие социально-экономической инфраструктуры"16.
Более широкий круг субъектов региональной политики называет А.Ю. Кирьянов: "Региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в струк-
14 Цит. по: Нещадин А.А., Горин Н.И. Судьба России в современной цивилизации. М, 2003.С. 241.
15 Усачев В. Устойчивый баланс интересов // Парламентская газета, 2008. 5 июня. № 038.
16 Коваленко Е., Зинчук Г., Кочеткова С. и др. Региональная экономика и управление. СПб., 2008. С. 150-155.
туре меж- и внутрирегиональных связей". Он специально уточняет, что региональная политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику (уровень Федеральных округов), региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления17. А.Ю. Кирьянов к субъектам региональной политики относит и местное самоуправление. На этом уровне она формируется и реализуется в той мере, в какой муниципальные образования взаимодействуют с субъектами Российской Федерации, на территории которых они находятся, а также с соседними и иными субъектами Российской Федерации.
Эти уровни задействованы и в региональной политике безопасности. "Разработка и реализация комплекса оперативных и долговременных мер по предотвращению угроз национальной безопасности в федеральных округах, — говорится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, — проводятся при координирующей роли Правительства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Не согласуется с этим другое положение Стратегии, в котором в перечень сил обеспечения национальной безопасности включены только федеральные органы государственной власти и структуры, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба.
Характерно, что в Послании Федеральному Собранию 2007 г., В. Путин, говоря о стратегических планах развития России, в один ряд поставил формирование дееспособного гражданского общества, строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей, становление свободного и социально ответственного предпринимательства.
Таким образом, в политическом процессе участвуют и политическую динамику определяют три группы акторов: 1) органы федеральной и региональной государственной власти и органы местного самоуправления; 2) структуры гражданского общества; 3) бизнес-сообщество. Специалисты отмечают, что одним из пока слабо осмысленных итогов реформ последних двух десятилетий явилось то, что отраслевое управление экономикой перешло в основном к бизнесу. Развитие нефтяной отрасли, черной и цветной металлургии, телекоммуникационной и строительной отраслей, как и многих других, уже стало ответственным делом определенных корпораций и финансово-промышленных групп (с участием или даже без участия государства). Подобной эволюции можно ожидать и в бюджетных областях, коммерческая емкость которых достаточно велика, но не столь очевидна при существующей по-
17 См.: Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в системе национальной безопасности // Российский судья, 2005, № 9. URL: // http://www.lawmix.ru/comm/8914/
4 ВМУ, политические науки, № 1
литике управления. Если не в краткосрочной, то в среднесрочной перспективе здравоохранение, образование, культура и спорт будут постепенно, "по частям" (как демонстрирует проект реформы социальной сферы) переходить в зону ответственности отчасти бизнеса, отчасти — третьего сектора18.
Три группы акторов формируются и функционируют, руководствуясь разными мотивами и решая разные задачи. Подчеркнем, однако, что государство, гражданское общество и бизнес выступают как относительно целостные и в известной мере оппозиционные по отношению к двум другим, но нерасторжимо связанные с ними политические институты и политические субъекты. Именно они (и различные группы внутри них) предстают как относительно самостоятельные акторы, которые выступают объектами безопасности и субъектами ее обеспечения.
Здесь уместно заметить, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., как говорится в Указе о ее утверждении, принята в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности19.
В политике регионального строительства, направленной на цели территориального развития, можно выделить два важнейших направления: капитализацию территории в системах национального и глобального экономического баланса, а значит, всех активов данной территории, в том числе хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов и т. д., и повышение качества жизни, то есть перераспределение "ровным слоем" результатов капитализации на социальную структуру данного общества. В силу этого в новом политическом контексте государственная власть (и федеральная и региональная, а также муниципальное самоуправление) должна выстраивать особые способы содержательного партнерства со вторым и третьим секторами: с бизнесом — обсуждать и реализовать стратегию капитализации территории; с гражданским обществом и малым бизнесом — формировать политику, направленную на повышение качества жизни20.
18 См.: ПаппэЯ.Ш., ГалухинаЯ.С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993—2008 гг. М., 2009; Шишкин СВ. Здравоохранение и образование в России: логика и направление реформ // Управленческое консультирование, 2005. № 2. С. 161-177; Васецкий АА., Зуев С.Э. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности // Власть, 2010. № 7. С. 4.
19 Этой конкретикой в неявном виде утверждается, будто федеральные законодательные и судебные органы власти, а также негосударственные органы муниципальной власти в обеспечении национальной безопасности участия не принимают.
20 См.: ВасецкийА.А., Зуев С.Э. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности // Власть, 2010. № 7. С. 5.
Бывает иначе. В первом Президентском послании Федеральному Собранию В.В. Путин констатировал, что "вакуум" власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми группами, группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации.
Но и "всесилие" власти и "безвластие" — суть патология, самым негативным образом сказывающаяся на обществе. Нужно уходить от необоснованного государственного регулирования, от избыточного вмешательства государства в экономику и частную жизнь граждан, но нельзя допустить его элиминации, или, как говорили марксисты, "отмирания". В норме именно государство должно давать ответы на запросы общества, определять его приоритеты, бороться с безработицей, бедностью, неравенством, загрязнением окружающей среды и обеспечивать общественную безопасность.
Отсюда необходимость взаимодействия "трех полюсов", диалога между различными секторами мирового сообщества, нахождения согласия, установления доверия и партнерства между ними. Практически о том же пишет отечественный исследователь В.В. Кондрачук21. Он выделяет пять групп субъектов, оказывающих воздействие на общественно-политическую жизнь Российской Федерации: федеральные органы государственной власти; региональные элиты; партии, движения, блоки, а также разнообразные общественные организации; средства массовой информации; финансово-промышленные группы.
Именно учитывая многосубъектность региональной политики, Министерство регионального развития Российской Федерации, как говорится в Положении о нем, осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Активная роль институтов гражданского общества в региональной политике подчеркивается и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: "В области регионального развития силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества способствуют эффективному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления их полномочий за счет координации и реализации принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание
21 См.: Кондрачук В.В. Политическая роль крупного бизнеса в современной России. М., 2003. С. 44-45.
их бюджетной обеспеченности". Кроме того, в этом документе устанавливается, что силы обеспечения национальной безопасности взаимодействуют с институтами гражданского общества в противодействии угрозам экономической и экологической безопасности, а также угрозам в области повышения качества жизни российских граждан, в сферах культуры, науки, технологий и образования, здравоохранения и здоровья нации.
Иллюстрацией включенности институтов гражданского общества в региональный политический процесс может служить партия "Единая Россия". Она структурно состоит из региональных отделений, созданных во всех субъектах Федерации, которые объединены в Межрегиональные координационные советы партии. Последние действуют в пределах нескольких субъектов Российской Федерации на основании Положения, утверждаемого Президиумом Генерального совета партии. В Генеральном совете партии учреждена должность заместителя секретаря Президиума Генерального совета по вопросам региональной политики и партийного строительства.
Усилению роли партий в разработке и реализации региональной политики в Российской Федерации способствует новый порядок назначения руководителей субъектов Федерации, при котором право выдвигать кандидатов на эти должности предоставлено только партиям, набравшим наибольшее число голосов на региональных выборах. Все партии, представленные в региональных парламентах, получили возможность формировать фракции. Всем гарантировано, что из их представителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах.
В региональных политических процессах участвует и церковь. Например, в Основах социальной концепции Русской православной церкви предусматривается, что контакты и взаимодействие с региональными органами власти осуществляются епархиальными преосвященными непосредственно или через представителей, имеющих письменно подтвержденные полномочия. Контакты и взаимодействие с местными органами власти и самоуправления осуществляются благо-чиниями и приходами по благословению епархиальных преосвящен-
ных22.
Нельзя игнорировать и роль бизнеса в формировании региональных рынков, территориальную экспансию корпораций и т. д., а равно участие бизнеса в финансировании различных политических партий и движений, избирательных и других разовых политических кампаний. Более того, сегодня на самом высоком уровне подчеркивается необходимость государственно-частного партнерства, его возрастающая роль в решении многих задач развития страны, укрепления ее безопасности.
22 Безопасность Евразии. 2000. № 2. Июль-декабрь.
В частности, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации сказано: "В интересах обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе ... расширяется использование инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики и завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктуры, особенно в Арктической зоне, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке Российской Федерации".
Условием успешной реализации Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г., говорится в ее тексте, является "комплексное, системное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в реализации ключевых инвестиционных проектов, в первую очередь на территории опережающего экономического роста"23.
За последние годы в рамках развития государственно-частного партнерства сформировалась практика заключения крупными промышленными компаниями, в том числе компаниями топливно-энергетического комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общинами малочисленных народов Севера, районными и поселковыми объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами — владельцами "родовых угодий", что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий малочисленных народов Севера24.
Развитию государственно-частного партнерства придает большое значение и бизнес. Об этом свидетельствует, например, создание Секции по государственно-частному партнерству в Общественном Совете при Министерстве регионального развития РФ и Комитета по государственно-частному партнерству и инвестиционной политике в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП).
Несколько конкретных примеров. Профессиональная Ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) — одна из первых саморегулируемых организаций профессиональных участников российского рынка ценных бумаг — еще в 2001 г. разработала "Концепцию региональной политики ПАРТАД", в которой, в частности, говорилось, что эта политика воплощается в комплексе мер, направленных на укрепление роли региональных институтов фондового рын-
23 Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Утв. Распоряжением правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р.
24 Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р.
ка, развитие его инфраструктуры; обеспечение устойчивости и стабильности работы региональных учетных институтов фондового рынка; снижение уровня концентрации рынка ценных бумаг в Москве, больший акцент на развитие региональной инфраструктуры рынка ценных бумаг; поддержку и защиту своих региональных членов в органах государственной власти25.
В мае 2003 г. постановлением Правления ОАО "Газпром" утверждена "Концепция региональной политики". В ней констатировалось, что сложившаяся схема взаимодействия "Газпрома" с субъектами Российской Федерации обеспечивает достаточно эффективное решение необходимых производственных, финансовых и организационных вопросов. Вместе с тем накопленный опыт взаимодействия с регионами, а также изменяющиеся общественно-политические и финансово-экономические условия, в том числе либерализация рынка газа, требуют уточнения основных принципов и направлений деятельности "Газпрома". Главным инструментом, позволяющим решать задачи его взаимодействия с субъектами Российской Федерации, в Концепции названа региональная политика. Она "зависит от многих факторов, в том числе от достигнутого уровня взаимодействия с субъектами Российской Федерации, особенностей социально-политического и экономического развития конкретных субъектов Российской Федерации". Основой проведения активной региональной политики является взаимовыгодное сотрудничество ОАО "Газпром" с органами власти субъектов Российской Федерации и с предприятиями и организациями, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории соответствующих регионов26.
Не станем определять, чьи позиции в этом отношении являются или должны быть приоритетными. Директор Департамента региональной политики РСПП, ответственный секретарь Федерального совета РСПП М.А. Дианов, например, утверждает, что для успешной реализации Концепции регионального развития преобладающим должен стать принцип следования государства за интересами деловых кругов в местах развития инфраструктуры. Для распределения функций между бизнесом и властью необходимо создать механизмы координации и согласования бизнес-планов крупнейших компаний, планов территориального размещения промышленных и других объектов, разрабатываемых региональными и местными властями, и проектов территориального развития естественных монополий. Он считает, что если доля участия бизнеса в инвестиционном проекте составляет, например, 10%, то можно с полным основанием утверждать, что у него нет хорошей перспективы27.
25 http ://www.partad .ru/inform/info.htm; http: //www.partad .ru/csr/regkonc4 .htm.
26 http: //www.gazprom .ru/articles/article 5178 .shtml
27 Дианов М.А. Региональная политика РСПП. Идеология обновления. URL: http://www.rspp.ru/Default.aspx?CatalogId=234&d_no=4741
Для нас важно отметить, что бизнес-сообщество и его организации являются активными субъектами региональной политики. Так, в настоящий момент организации работодателей зарегистрированы в 73 регионах, еще в восьми работают представительства Российского союза производителей и предпринимателей. РСПП стремится постоянно отслеживать ситуацию в регионах, оказывает всестороннюю поддержку региональным отделениям. В целом можно сказать, что влияние организаций работодателей в последнее время увеличивается, они стремятся наравне с представителями властных структур, профсоюзов оказывать воздействие на социально-экономическое развитие регионов. А Координационные советы объединений работодателей в федеральных округах, выполняющие функции связующего звена между РСПП и его региональными отделениями, предоставляют региональному бизнесу возможность выхода для решения своих проблем непосредственно на представителей федеральных министерств и ведомств28.
Что же касается региональной политики государства, она не есть функция одного ведомства. Группа экспертов Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, АНХ при Правительстве Российской Федерации и Центра стратегических разработок "Северо-Запад" предложила и сформулировала гипотезу о комплексе региональных политик29. Ее разрабатывают и проводят различные структуры всех трех ветвей власти. Так, в администрации Президента действует Управление по внутренней политике. Согласно Положению о нем, Управление готовит в пределах своей компетенции, обобщает и представляет Президенту и руководителю администрации Президента предложения по вопросам государственного строительства, федеративных отношений, местного самоуправления, региональной и информационной политики. Оно организует и обеспечивает взаимодействие главы государства с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, структурами гражданского общества, обеспечивает взаимодействие Президента и руководителя администрации Президента с полномочными представителями Президента в федеральных округах. В Совете Федерации работает Комитет по делам Федерации и региональной политике. Одноименный Комитет есть в Государственной думе.
В Правительстве федеральная региональная экономическая политика разрабатывается и реализуется по меньшей мере тремя различными министерствами — Министерством регионального развития РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Каждое из них придерживается собственной
28 Там же
29 См. Васецкий А.А., Зуев С.Э. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности // Власть, 2010. № 7. С. 6.
точки зрения на цели и задачи федеральной региональной экономической политики, а также на оптимальные формы и методы ее реализации. Эффективные механизмы координации политики различных министерств в настоящее время отсутствуют. А профильное Министерство регионального развития РФ обладает несколько меньшим набором возможностей для воздействия на процесс экономического развития российских регионов, чем Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ30.
Но региональная политика не является прерогативой только министерств экономического профиля. В силу понятных причин постоянным и важнейшим объектом региональной политики является экономика. Важнейшим, но не единственным. Она не сводима к регулированию только экономической сферы и не ограничивается только экономическими рычагами. Об этом говорят хотя бы характер и объем полномочий Министерства регионального развития. Оно самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты правовых актов, в том числе по следующим основным вопросам:
• совершенствование федеративных отношений;
• развитие местного самоуправления;
• регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации;
• социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• мониторинг социально-экономических процессов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
• разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями;
• изменение национально-государственного и административно-территориального устройства Российской Федерации;
• осуществление приграничного сотрудничества;
• развитие районов Крайнего Севера и Арктики;
• защита прав национальных меньшинств;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей.
В силу законов диалектики другие, неэкономические направления региональной политики могут в определенных условиях приобретать приоритетное значение. Многогранность и многофакторность регио-
30 См.: Алтынбаев Р.З. Региональная политика в России: состояние и перспективы развития. URL: http://www.akdi.ru/SF/PO07/3_31.htm.
нальной политики подчеркнул Д.А. Медведев. Он сказал, что сложная социально-экономическая ситуация на Северном Кавказе подвигла к решению создать там новый федеральный округ. Его руководителем стал государственный служащий, впервые в отечественной практике наделенный властью двух властных структур федерального центра — полномочный представитель президента и заместитель председателя правительства. При этом Д.А. Медведев подчеркнул, что данный руководитель отвечает за развитие Кавказа в целом и за решение самых разных задач — от социально-экономических до правоохранительных и силовых31.
Вот другой, более частный пример. Правительство Российской Федерации, утверждая Концепцию региональной информатизации до 2010 г., исходит из того, что это необходимо не только для повышения эффективности управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации. Ее целями также являются: обеспечение доступа населения и организаций к информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их участия в процессе общественной экспертизы проектов решений в сфере региональной информатизации и эффективности их реализации; улучшение качества государственного управления в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; создание условий для развития информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности населения в информации, а также потребности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информации и информационном взаимодействии; обеспечение информационной безопасности региональных и муниципальных информационных систем, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры на территории субъектов Российской Федерации.
Завершим эту статью определением региональной политики, которая содержится в проекте Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации: "Региональная политика в Российской Федерации — законодательно оформленная система правовых, организационных, институциональных и финансово-экономических мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, объединений бизнеса и иных институтов гражданского общества, направленная на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства"32.
31 http://www.kremlin.ru/transcripts/6990.
32 www.minregюn.ru/OpenFile.ashx/koncept.doc?AttachГО=167.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Акишев А.А Региональная политика в условиях политической модернизации в Республике. URL: http://wwwanalitikaorg/article.php?story=20070521235427404
2. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. М., 1983.
3. Алтынбаев Р. Региональная политика в России: состояние и перспективы развития. URL: http://www.akdi.ru/SF/PO07/3_31.htm.
4. Безопасность Евразии. 2000. № 2. Июль—декабрь.
5. Белов Г.А. Политология: Курс лекций. М., 1999.
6. Булыгин И.А. Вотчина // Советская историческая энциклопедия. Т. 3. М.,
1963.
7. Васецкий А.А., Зуев С.Э. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности / / Власть, 2010. № 7.
8. Введение в экономическую географию и региональную экономику России / Под общ. ред. В.Г. Глушковой, А.А. Винокурова. В 2-х ч. М., 2004.
9. Дианов М.А. Региональная политика РСПП. Идеология обновления. URL: http://www.rspp.ru/Default.aspx?CatalogId=234&d_no=4741
10. Исаев Э.А., ЯрлыкаповА.Б. Факторы долгосрочной модернизации финансов регионов // Вестник аналитики. 2010. № 1.
11. КирьяновА.Ю. Региональная безопасность в системе национальной безопасности // Российский судья, 2005, № 9. URL: // http://www.lawmix.ru/comm/ 8914/
12. КоваленкоЕ, Зинчук Г., Кочеткова С. и др. Региональная экономика и управление. СПб., 2008.
13. Кондрачук В.В. Политическая роль крупного бизнеса в современной России. М., 2003.
14. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М., 1978.
15. Нещадин А.А., Горин Н.И. Судьба России в современной цивилизации. М, 2003.
16. Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993—2008 гг. М., 2009.
17. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006.
18. Усачев В. Устойчивый баланс интересов // Парламентская газета, 2008. 5 июня. № 038.
19. Уткин Э.А., ДенисовА.Ф. Государственное и региональное управление. М., 2002.
20. Шишкин С.В. Здравоохранение и образование в России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование, 2005. № 2.
