CC BY
13
И.И. АРСЕНТЬЕВА
ТРАНСФОРМАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности и региональной мозаичности, поэтому специфика регулирования ее развития и обеспечения национальной безопасности тесно связана с колоссальными межрегиональными различиями. В этом контексте неизмеримо возрастает роль региональной политики, на основе которой происходит становление новой российской государственности.
Следует отметить, что в СССР понятие «региональная политика» в официальных документах, как правило, не употреблялось. Чаще всего использовался термин «размещение производительных сил», так как именно с этим связывались задачи регионального развития. Главным было выполнение общегосударственных задач с учетом ресурсной базы и социально-экономических особенностей регионов.
Региональная политика зарубежных стран имеет другое содержание. В общем виде ее цели в государствах с рыночной экономикой определяются следующим образом: «Цели региональной политики - сбалансированность, т.е. свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или сближению в развитии ее частей, или группам стран (например, странам - членам Европейского союза)»1.
1 Ларина Н.И. Мировой опыт региональной политики. - Новосибирск, 1996. - С. 5.
После того как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию политико-экономической сферы, научное и практическое понимание региональной политики трансформировалось. Можно выделить несколько аспектов, непосредственно влияющих на содержание российской региональной политики сегодня.
Во-первых, резкое сокращение государственной собственности и ликвидация централизованной системы управления хозяйством сделали невозможным планомерное размещение производительных сил, что являлось сердцевиной советской региональной политики.
Во-вторых, основным объектом региональной политики стали субъекты Российской Федерации, которые в условиях кризиса 1990-х годов оказались в поле действия глобальных тенденций, разрывающих целостность экономического, политического и социокультурного пространства страны. Будучи в неодинаковой мере обеспечены ресурсами, сырьем, технико-технологическим и интеллектуальным потенциалом, но исторически тесно связаны друг с другом в рамках территориального разделения труда, российские регионы оказались перед лицом необычайно серьезных угроз и принципиально по-разному начали откликаться на вызовы мирового рынка.
В-третьих, формирование новых федеративных отношений привело к значительному увеличению полномочий субъектов Федерации, что предопределяет необходимость: 1) учета интересов регионов и их согласования с общегосударственными интересами; 2) распределения функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.
Эти и многие другие факторы вызвали необходимость формирования новых представлений о содержании региональной политики. Так, в «Основных положениях региональной политики Российской Федерации», утвержденных в 1996 г. Указом Президента РФ, под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
В формировании региональной политики постсоветской России выделяют два качественно разных этапа: первый - с 1992 по 1998 г.; второй - с 1999 г.
Региональная политика на первом этапе сводилась к децентрализации и построению новых федеративных отношений. В 1993 г. принята Конституция, в которой с политико-правовой точки зрения выделены 89 регионов как субъектов Российской Федерации. В результате хаотичной и непродуманной децентрализации крайне ослабла вертикаль государственной власти; центр развития страны был перенесен на региональные сообщества, полномочия которых чрезмерно расширились, что привело к превращению их в своего рода «квазигосударства». В ряде регионов проявились центробежные тенденции.
Некоторые республики закрепили в своих конституциях положения, противоречащие Основному закону РФ и федеральным законам, ограничили налоговые платежи в федеральный бюджет, отказались проводить набор в армию. Области, особенно обладающие мощной экономикой, требовали уравнения их правового статуса с республиками. Российская Федерация все больше приобретала черты конфедерации, что могло стать источником распада.
Очевидно, что децентрализация в рамках федеративных отношений не может составлять основу региональной политики. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Напротив, децентрализация их только усилила, так как от нее выиграли, прежде всего, сильные территории. Хаотичная децентрализация и конкуренция регионов, асимметричность в отношениях с федеральным центром породили такое явление, как региональный протекционизм. Все это вызвало фрагментацию российского пространства, создав реальную угрозу распада государства.
Словом, для России 1990-х годов весьма актуальными были угрозы регионального сепаратизма, нарушения экономической и политической целостности страны. При этом многие представители российской политической элиты и науки воспринимали ослабление связей между российскими регионами и угрозу распада России как отражение общемировых тенденций. Так, некоторые ученые заявляли, что в ближайшем будущем компактные региональные сообщества превратятся в ведущий фактор мирового развития, в то
время как национально-государственное единство будет ослабевать и уйдет в прошлое. На этом основании они предсказывали отделение Сибири и Дальнего Востока от Европейской России и самостоятельное развитие всего восточного субрегиона, как это было сделано в свое время североамериканскими и австралийскими колонистами1 .
В этой связи можно упомянуть и вышедшую в 2003 г. книгу американских ученых Ф. Хилла и К. Гэнди «Сибирское проклятье: как коммунистическое планирование забросило Россию в холод»2. Авторы объясняют, что выбрали такое название обдуманно, переиначив английское выражение «resource curse» («ресурсное проклятье»), обозначающее обладание слишком большим количеством ресурсов, например нефтью или газом. При этом Ф. Хилл и К. Гэнди утверждают, что «...не пытались сказать, что Сибирь является проклятьем для России, но хотели подчеркнуть, что ее освоение пошло не самым лучшим путем. Сибирь могла бы стать большим благом для России, если бы ее развитие осуществлялось на основе принципов рыночной, а не плановой экономики»3.
В 1990-е годы определяющую роль в структурировании политического пространства страны играли региональные власти, что далеко не всегда положительно сказывалось на формировании единой стратегии развития Российского государства. Губернаторами создавались собственные политические партии и движения, призванные усилить влияние властей на ход избирательных кампаний; многие региональные лидеры или члены их команды возглавляли региональные отделения федеральных партий.
Кроме того, отмечает Н.П. Медведев, в России начиная с 1990-х годов изменяется баланс действующих лиц на региональном политическом поле. В регионах активизируется крупный российский бизнес, накопивший достаточные финансовые ресурсы и все чаще решающий свои корпоративные задачи политическими методами.
1 Ламин В.А., Резун Д.Я. Метаморфоза фронтира в истории Сибири, Северной Америки и Австралии: (к постановке проблемы) // Региональные процессы в Сибири в контексте российской и мировой истории. - Новосибирск, 1998. - С. 23-24.
2 HillF, Gaddy C. The Siberian curse. - N.Y., 2003.
3 Цит. по: Кокшаров А. Цена холода // Эксперт. - М., 2004. - № 10, 1521 марта. - С. 72.
Политическое влияние крупного бизнеса в российских регионах становится все заметнее, главными акторами выступают крупнейшие финансово-олигархические группы. Их вхождение в регион осуществляется в основном двумя путями - через установление особых, неформальных отношений с губернаторами и через финансовую поддержку определенных региональных элитных групп на выборах. На губернаторских выборах 1999-2003 гг. особо выделялись нефтяные компании, значительно увеличившие свои финансовые ресурсы в период роста цен на нефть. К тому времени вся территория России была в основном поделена между разными компаниями, имеющими свои зоны добычи, переработки нефти и сбыта нефтепродуктов. Нужно было поддерживать свое влияние в этих зонах и создавать благоприятные условия для экспансии в регионы1.
Решение корпоративных задач через губернаторские выборы, продолжает Н.П. Медведев, имеет неоднозначное влияние на региональные политические процессы. С одной стороны, благодаря крупному бизнесу регионы «открываются» для обмена сырьем и продукцией, создаются вертикально интегрированные структуры; губернаторы вынуждены осваивать более сложные навыки поддержания баланса интересов не только в отношениях с центральной властью, но и между крупным российским и региональным бизнесом. В таких сложных и многополюсных системах уровень политической и экономической открытости становится более высоким.
С другой стороны, при получении крупным бизнесом политической власти, особенно путем создания «региона-корпорации», происходит противоположный процесс «закрывания» региона, ликвидации экономической и политической конкуренции, создания уже не губернаторских, а корпоративных «вотчин». Эти действия рациональны для крупного бизнеса при существующих институциональных условиях, однако то, что хорошо для ЛУКОЙЛа или «Норильского никеля», далеко не всегда хорошо для российских регионов2 и национальной безопасности РФ в целом.
И все же можно констатировать, что с приходом к власти В.В. Путина начался новый (второй) этап формирования региональной политики постсоветской России: происходит коррекция
1 Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М., 2005. - С. 352-353.
2 Там же. - С. 353-354.
федеративных отношений в сторону ограничения децентрализации, восстановления вертикали власти, расширения финансовых ресурсов федерального бюджета для противодействия межрегиональным различиям и дезинтеграции российского пространства.
На основе концепции регулируемой федерализации восстановлено единое правовое поле страны, существенно ограничена практика регионального протекционизма, ужесточен контроль за деятельностью региональных властей и ослаблен их политический вес. Для этой цели после президентских выборов 2000 г. изменен порядок формирования Совета Федерации, создан механизм федерального вмешательства в случае нарушения региональной властью федерального законодательства.
После принятия Федерального закона «О политических партиях» (2001) роль центрального игрока на политической сцене постепенно перешла от региональных руководителей к федеральному центру. Именно федеральная власть предложила российскому обществу свой сценарий политического развития, центральное место в котором сегодня принадлежит партии власти - «Единой России».
В 2003 г. внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что сделало более четким разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и их бюджетное обеспечение.
С целью построения эффективной вертикали государственного управления осуществляется реструктуризация российского пространства: введена в действие система федеральных округов, решается проблема сложносоставных субъектов Федерации и др.
Федеральные округа образованы в соответствии с указами Президента в мае 2000 г. и функционируют наряду с субъектами Федерации. При этом округа значительно различаются по размерам и экономическому потенциалу, что зачастую отрицательно сказывается на эффективности их функционирования в системе национальной безопасности. Наиболее развитым и населенным является Центральный, наименее развитым - Южный, наименее населенным - Дальневосточный. Однако еще большие контрасты наблюдаются внутри округов: один или несколько регионов-лидеров и несколько регионов заведомых «аутсайдеров». Каждый округ имеет
своеобразное геоэкономическое положение, специфическое сочетание ресурсов и весьма индивидуальный структурный облик.
На наш взгляд, со временем значение окружного уровня, несомненно, будет повышаться, увеличится количество осуществляемых межрегиональных проектов, возрастет экономическая и социокультурная связанность входящих в округа субъектов Федерации. Однако важной проблемой является то, как данный процесс осознается в границах самого региона, в контексте регионального самосознания. Оно, по мнению М.М. Прохорова, «есть одновременно результат, следствие определенной политической культуры, существующей в том или ином регионе России, и условие, предпосылка формирования и изменения политической культуры»1. Потребуется много времени для формирования у населения «окружного» самосознания («окружной» идентичности), что является важным фактором эффективного функционирования системы федеральных округов в системе национальной безопасности.
Сегодня в рамках реструктуризации российского пространства решается проблема сложносоставных субъектов Федерации, в состав которых входят другие субъекты РФ. Речь идет об автономных округах, ставших самостоятельными субъектами Федерации, но одновременно входящих в состав областей или краев. Уже произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого АО; Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО; Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО и др. Одно из последних событий - объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в новый субъект РФ - Забайкальский край, который начал свое функционирование 1 марта 2008 г.
Таким образом, государственная политика в отношении регионов постепенно трансформируется, по-иному расставляются акценты во взаимодействии центра и субъектов Федерации. Все понимают, что регионализация России - объективная необходимость, обусловленная огромной географической протяженностью, региональной мозаичностью и рядом других факторов. Какова оптимальная модель регионализации, покажет время. Но, как спра-
1 Прохоров М.М. Человековедческая доминанта регионального самосознания // Региональное самосознание как фактор формирования политической культуры в России. - М., 1999. - С. 79.
ведливо отмечает А.В. Володин, какой бы путь ни восторжествовал, он не может быть успешным, если разорвет складывавшуюся веками целостность страны1.
Сегодня перед государственными структурами РФ стоит крайне важная и трудная задача - обеспечить единство национальной и региональной безопасности, проводить государственную политику с учетом специфики российских регионов, однако при неукоснительном соблюдении федерального законодательства, понимании приоритета национальных интересов и ценностей федеративного государства. К сожалению, это труднее осуществлять в условиях глобального экономического кризиса, который во все большей степени начинает проявляться в России.
Российскому государству и обществу еще предстоит найти ответы на множество острых вопросов, которые ставят перед ними международные события и не преодоленные внутренние проблемы, выработать оптимальную модель обеспечения национальной безопасности. Однако не вызывает сомнений, что переход к безопасному развитию страны возможен только в том случае, если будет обеспечена безопасность всех ее регионов и восстановлена интеграция российских территорий как единого целого. Это залог сохранения, безопасного развития и равноправного взаимодействия Российской Федерации с другими государствами в системе международных отношений.
1 Володин А.В. Региональные факторы развития и безопасности России. -М., 2002. - С. 17.
