CC BY
168
модель российского федерализма: современное состояние и перспективы развития*
а. в. карпов,
доктор юридических наук, профессор Институт управления и права
Национально-исторический фактор федеративного устройства современной России. К сожалению, если к состоянию российского правового пространства подойти с точки зрения того, насколько адекватно оно принципам и ценностям, за которые десять лет назад высказалось большинство россиян, то успехи здесь достаточно скромные. Российское законодательство как система юридических положений и норм, запечатленных в законах всех уровней, недостаточно полно и точно воспроизводит ценностное содержание Конституции Российской Федерации. Последнее значительно богаче того, что мы имеем сегодня в нашем законодательстве, в правоприменительной практике, в жизни страны, народа.
Чтобы не быть голословным, достаточно проиллюстрировать сказанное на примере базовой ценности Конституции Российской Федерации как федерализм, федеративное устройство Российского государства. То, что статьи Основного закона, касающиеся федеративных отношений, сформулированы, мягко говоря, не лучшим образом, сегодня общепризнано всеми, кто внимательно анализирует содержание положений гл. 3 Конституции. Здесь коренится одна из основных причин распада единого правового поля, вызванного этим кризиса российской государственности. Именно этот кризис побудил Президента Российской Федерации, федеральную исполнительную и законодательную власть предпринять шаги, направленные на совершенствование российского федерализма, механизма взаимоотношений уровней власти.
Недавние инновации в теории и практике федеративных отношений, в частности изменение порядка формирования Совета Федерации, изменение статуса губернаторов с предоставлением Цент-
' Окончание. Начало см. в журнале № 5 (38) за 2009 г.
ру права назначать и смещать их со своих постов за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства, реформированию территориально-административной структуры России с укрупнением субъектов Федерации, а также активизация непосредственного участия органов федеральной власти (Администрации Президента, полномочных представителей Президента в федеральных округах, Центральной избирательной комиссии) в региональном политическом процессе, демонстрируют поиски усиления роли федерального Центра во взаимоотношениях с регионами.
Реформирование порядка формирования Совета Федерации, создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выстраивание новой системы межбюджетных отношений, приведшей к концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне, начатая процедура укрупнения регионов и, наконец, принятие законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно повлияли на перспективы будущего России в целом, и федеративного устройства в том числе.
Первый закон закрепил реальное сокращение компетенции и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере вопросов совместного ведения, второй — усиливает зависимость местного самоуправления от региональных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации поставлены в достаточно жесткие рамки. Их законодательным
органам существенно урезаны законотворческие полномочия, так как многие действительно важные вопросы экономической и социальной жизни находятся в ведении федерального центра.
Таким образом, в России на сегодняшний день складывается система, которую можно условно назвать унитарным федерализмом. Мы во все большей степени становимся государством, где баланс федеральной и региональной власти смещается в сторону доминирования федерального центра. Хорошо это или плохо? На данном этапе, когда необходимо осуществить важные институциональные реформы, покончить с сепаратизмом и криминализацией власти, решить некоторые другие задачи стратегического характера, такое усиление федерального центра, наверное, оправданно. Лишь бы при этом была соблюдена разумная мера.
Было бы опасно для общества, государства настраиваться на неопределенно долгое сохранение этой модели. Ведь унитарный федерализм — это не раскрытие потенциала федерализма, а, напротив, его «подмораживание». Опыт стран с длительной историей федеративных отношений убеждает в том, что действительно устойчивая, действительно жизнеспособная федерация — та, где все или почти все субъекты федерации экономически самодостаточны. У нас две трети субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить самих себя в соответствии с элементарными социально-экономическими стандартами [3].
Не последнюю роль в системе аргументов сторонников реформирования федеративных отношений играет апелляция к мировому опыту, к практике функционирования и эволюции развитых федеративных (США. ФРГ и др.) и конфедеративных (Европейский Союз) систем, демонстрирующих тенденцию усиления центростремительного начала, интеграции и повышения роли федеральных институтов.
В федеративном государстве региональная политика в принципе должна, как в банке, основываться на принципе «двух ключей» — один у Центра, другой у региона, в одиночку дверь не откроешь. Так происходит в Германии, Австрии, Канаде. Региональная политика формируется на двух уровнях: на федеральном и на региональном.
В России выстраивается федерализм на основе постсоветской или практически советской системы. В Европе другой исторический опыт. В той же Германии федерализм вырастал естественным образом в совершенно другие исторические периоды.
Может быть, философия централизации принята именно для того, чтобы облегчить власти то,
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
что она понимает под термином «управление». Чем меньше в пирамиде объектов управления, тем легче ими руководить. По вашему мнению, сколько человек должно выходить на начальника, чтобы он их мог связать между собой? Двадцать еще куда ни шло, но на пятидесяти он потеряет подчиненным счет. В этой логике мышления централизация абсолютно нормальна. Но это тупиковый путь развития. Если власти на местах опять будут даже расписание движения пригородных автобусов согласовывать с федеральным центром, страна рано или поздно опять распадется. Федерализм предполагает так называемую всеядность. Все, что не может сделать Центр, он должен спустить вниз, в регионы — пусть сами делают и отвечают за это. Тогда у Москвы будет болеть голова только о контроле, причем не постоянном, а по мере надобности.
К сожалению, новая редакция Закона об общих принципах организации власти не учитывает этого подхода. Федерация сбросила регионам 41 вопрос, который они должны будут решать сами за свои деньги (из них по меньшей мере 15 и так по Конституции отводились им). Среди «подарков» — самые затратные статьи расходов, например пенсии ветеранам. Ни о какой самостоятельности речи не идет, просто федеральные полномочия будут выполняться руками местных властей. А раз так, Москве скорее всего захочется, чтобы регионов стало поменьше. Не 89, как еще три года назад, не 83, как сегодня, а, в идеале, 7, как предлагает известный политолог В. Жириновский. Или вообще обойтись без Федерации.
Главное для России сегодня — определить внутриполитический курс, проводимый в нашей стране, как направленный на обеспечение комплекса целей: сохранения целостности России, совершенствования государственного федерального устройства, укрепления безопасности населения, защиты конституционных прав человека, создания условий для всестороннего развития личности. При этом в федеративном строительстве многое будет зависеть от продуманности и четкого продолжения уже полным ходом идущего процесса укрупнения регионов.
Однако укрупнение субъектов Федерации часто упирается в сложную, но чрезвычайно важную для государства с федеративным устройством проблему межнациональных отношений. Российский феномен заключается в том, что ряд административных образований потерял свой национальный характер по составу населения — так называемая титульная нация составляет сравнительно небольшой процент. При социально-экономической
целесообразности объединения такого субъекта - '
Федерации с другим Россия пошла правильным курсом, сохранив культурную автономию для утрачивающей административный статус титульной нации. Можно предположить, что этот процесс затронет и те национальные автономии, где коренное население преобладает. Именно коренное, которое может существовать в виде не одной, а двух или даже больше наций или этнических групп. Объективная необходимость укрупнения российских регионов, очевидно, приведет в будущем также к объединению малых областей с преимущественно русским населением.
Вместе с тем нельзя впадать в другую крайность. Нельзя полностью и в одночасье отказаться от асимметрии российского федерализма, который формировался и насаждался десятилетиями. Разумнее согласиться с тем, что в Российской Федерации есть республики, края, области, автономные округа и даже автономная область. И с учетом их региональной, хозяйственной, природно-климатической и этнокультурной специфики выстраивать соответствующую модель управления государством. Причем только на базовых принципах Конституции страны. При этом должна учитываться специфика самобытного развития национальных и местных сообществ, а не должен господствовать один подход — все унифицировать, подстричь «под одну гребенку».
Попытки же управлять всем и вся из Москвы оборачиваются неспособностью управлять государством в целом. В этом мы уже убеждались неоднократно.
Экономические основы регионализма Российской Федерации на современном этапе. Экономическую концентрацию и интеграцию следует выделить в качестве ключевых факторов, определяющих динамику федеративных отношений. В США и в других регионах мира в XX в. усиление экономической интеграции повлекло за собой наращивание централизации политической системы. Национальная активность крупных корпораций, профсоюзов, финансовых институтов, транспортной инфраструктуры и средств массовой информации делала сепаратное регулирование на уровне отдельного штата (национального государства) все более неэффективным. Конечно, регулирование на уровне отдельных регионов остается значимым фактором, и факты свидетельствуют об усилении регулятивной активности регионов, в особенности в областях инвестиций, торговли, экономического развития. Но, по мере того как регулятивные функции национальных и региональных властей в США наращивались разными темпами в разные эпохи,
8 -
долгосрочный баланс решительно сдвигался в сторону национальной экономической интеграции. Эта тенденция породила общественные ожидания и юридические прецеденты, легитимирующие более активную роль федерального центра в таких областях, как здравоохранение, занятость, профессиональная подготовка, экологическое регулирование, защита прав потребителя и т. д.
Экономисты понимают, что российская экономика, основы которой были заложены в эпоху административно-командного централизма, может успешно развиваться и процветать лишь как единый, федеративно устроенный, многоярусный и представленный различными секторами комплекс при сохранении связывающих ее воедино скрепов, прежде всего единых энергетических и транспортных систем. Продолжающийся экономический и социально-политический кризис расшатывает устои целостности России, усугубляет противоречащий логике и историческим традициям раздел страны на регионы-доноры и регионы-реципиенты, живущие на конституционно не определенные источники доходов, подрывает основы целостности федеративного устройства страны [1].
Согласно статистическим данным, сегодня в пяти (из 12) экономических районов России: Центральном, Уральском, Западно-Сибирском, Поволжском и Восточно-Сибирском (в соответствии со значимостью вклада в общероссийские итоги) создается около 70 % ВВП, сосредоточено 65 % всех предприятий и организаций, 2/3 основного капитала страны. Здесь расположены 44 субъекта РФ [6].
Данные экономической статистики любопытно сопоставить с данными политической социологии. Осуществленное в 1998 г. коллективом научно-исследовательского предприятия «Конкорд» (руководитель — И. Яковлев) комплексное исследование на тему «Центр и регионы Российской Федерации: расстановка общественно-политических сил и тенденции государственного устройства» показало, что оценка отношения к оптимальной модели устройства России и к объему делегируемых федеральному центру прав по Центральному, Уральскому. Западно-Сибирскому, Поволжскому, Дальневосточному и Северо-Кавказскому районам располагается в диапазоне вариантов от «жестко централизованной федерации» и «федерации с расширенными правами регионов» до «конфедерации». Альтернативы, связанные с усилением роли центра и ограничением прав регионов, не находят поддержки в значительной части регионов [9].
Экономический регионализм в России, отчасти имеющий объективно историческую природу,
сегодня, согласно компетентному мнению специалистов, усугубляется продолжающейся деформацией структуры экономики с минерально-сырьевой направленностью, провоцируется непродуманной политикой в области естественных монополий, остающихся обручами целостности народного хозяйства. Судьба большинства крупных городов и предприятий зависит от их включенности в единую общероссийскую энергетическую систему (ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»). Следует отметить, что РАО «ЕЭС России» прекратило свое существование, разделившись, «по Чубайсу», на множество региональных энергетических компаний.
Регионализация экономики России, ее минерально-сырьевая ориентация, только зарождающаяся продуманная политика в области стратегических «государствообразующих» отраслей (энергетики, транспорта, военно-промышленного комплекса) вступает во взаимоусиливающийся резонанс с изменением роли и статуса Российской Федерации на международной арене.
Экономические и политические масштабы США, их статус в послевоенной международной системе отношений не только привлекали интерес общественности, политиков, публицистов к глобальным вопросам современности, но и фокусировали внимание на роли национального правительства, Вашингтона. Роль сверхдержавы и глобальное соперничество с Советским Союзом требовали, чтобы значительная часть американской экономики была ориентирована на интересы обороноспособности. Императив национальной безопасности в немалой степени способствовал экспансии американских федеральных властей даже в мирное время.
Утрата в 1990-х гг. Россией статуса военно-политической и экономической сверхдержавы, ослабление роли и переход на позиции второстепенного участника мировой политики неизбежно оказывали воздействие на развитие федеративных отношений. Фактор национально-государственной идентификации все менее способен был играть роль социального интегратора.
Сегодня Россия твердо заявляет о возвращении на свои прежние позиции в военной, экономической и международно-политической сферах. Насколько это перспективно и реально?
С распадом СССР, как справедливо отмечает Л. Вартазарова, была нарушена прежняя самоидентификация граждан, началось дробление гражданского самосознания, попытки на новой основе связать принадлежность к конкретному географическому району проживания (Российской Федерации, соответствующей республике в составе РФ)
с этнической составляющей самосознания. Таким образом, «... в России фактически проявляются черты, характерные для процесса государственного образования ранних периодов становления национальной государственности» [2]. Эта тенденция не изменилась и до сегодняшнего времени, несмотря на имеющиеся успехи в укреплении вертикали власти. Растущий на 7—8 % в год ВВП не прибавляет благосостояния большинству населения. Напротив, усиливается дифференциация между богатыми и бедными, а следовательно, и поляризация в уровне социально-экономического развития регионов.
В этом противоречивом процессе «тенденция вымывания российского суверенитета одиннадцатью отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) законотворчеством субъектов РФ» в конце 1990-х гг. привели к тому, что не только ряд национальных республик (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми), но и отдельные области и края РФ (Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) в одностороннем порядке закрепили за собой регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, самостоятельное участие в международных отношениях [8]. Когда после 2000 г. Полномочные Представители Президента России в федеральных округах стали пытаться исправить ситуацию, то это привело к серьезным конфликтам, а порой даже к криминальным войнам региональных кланов с представителями федерального центра.
Очень многие во власти сегодня считают, что Россия может выжить только как централизованное унитарное государство. Попытки заигрывать с регионами, которые привели совсем к другим настроениям, чем рассчитывал Ельцин, у нас уже были. Сегодня, действительно, есть перекос в сторону централизации. Однако нельзя забывать, что Россия перенесла татаро-монгольское иго и осталась сама собой именно потому, что не была тогда централизованной страной — скорее уж «конфедерацией» по сути. Советский Союз распался по той простой причине, что был излишне централизован. Жесткие конструкции не выживают. Они не могут адаптироваться к быстро меняющемуся внешнему миру со всеми его вызовами, не могут противостоять «реакции разрушения». Поэтому очень опасно, что мы сейчас в каком-то смысле восстанавливаем жесткость бывшего СССР.
Даже если об этом не говорят вслух, у нас — и у рядовых граждан, и у власти — в мозгу засел страх перед угрозой распада страны. Но это скорее «фантомные боли»: опасность уже миновала. Чечня
- 9
напугала слишком многих, кто вел речь о некой «политической независимости». Однако угроза дезинтеграции государства остается вполне реальной: экономически, культурно, в транспортном отношении многие регионы отрезаны от Центра (лишнее свидетельство — проблема Калининграда). Думается, что государство должно сыграть решающую роль в интеграции регионов — может быть, иногда даже поперек экономической целесообразности.
Чтобы ускорить экономическое и социальное развитие страны, удвоить ВВП, нужно поддерживать сильные регионы, которые работают эффективно, во-первых, и создавать условия для того, чтобы другие регионы становились экономически самодостаточными, во-вторых. Для этого нужно расширять самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов своей хозяйственной и социальной жизни, создавать стимулы, побуждающие территории работать эффективно.
Федерализм, в отличие от унитаризма — это постоянный и уважительный диалог по всей вертикали государства, власти, общества. Это мощные и самоуправляющиеся горизонтальные связи. Федерализм предполагает четко согласованные и безупречно выполняемые на всех уровнях единые правила игры. При огромном в то же время пространстве — для самостоятельности на всех уровнях. Это — способ, наконец, достижения паритета интересов. Именно поэтому федеративные государства в мире более мощные и крепкие.
Как правильно заметил тогда еще избранный Президент России Д. А. Медведев, выступая на экономическом форуме в Иркутске в январе 2008 г., несоблюдение законов — наша национальная привычка. Мало кто будет спорить, что большая часть региональных властвующих элит воспринимает безупречную идею укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории РФ не столько как очевидную аксиому государственного строительства (которой она и является в развитых демократических странах со сложным государственно-территориальным устройством), сколько экстремистский идеологический лозунг.
В условиях отсутствия в России цивилизованной системы правоприменения и правопринуж-дения, правовой культуры, отсутствия реального разделения властей в части независимой судебной ветви, когда правовые нормы становятся одним из (и далеко не первостепенным) средств удовлетворения личных и узкогрупповых политических интересов и амбиций, — призыв к «восстановле-
10 -
нию конституционного порядка», парадоксальным образом воспринимается едва ли не как провокационный. Правовой нигилизм складывался в российском обществе десятилетиями. Преодолеть его за несколько лет достаточно трудно, тем более в отношениях национально-территориального устройства России. Кавалерийский прорыв здесь таит в себе потенциальную опасность. И проявиться последствия резких непродуманных реформ здесь могут не сразу, спустя определенное время.
В сегодняшнем споре унитаристов и федералистов обеим сторонам следовало бы отказаться от простых решений, от нормативного подхода к противоречивым процессам, не укладывающимся в рамки типовых моделей; согласиться с тем, что легальность поведения «уровней» и «ветвей» власти неотделима от их легитимности, и лучшим гарантом единства и эффективности системы государственной власти в стране является не авторитарность ее, но авторитет.
Любые меры, направленные на реформирование федеративных отношений, неизбежно должны иметь умеренный и постепенный характер. Наиболее перспективный участок реформы — бюджетный федерализм. Амбициозная парадигма централизованного перераспределения ресурсов и выравнивания региональных диспропорций, унаследованная от прошлого, в новых условиях оборачивается усилением центробежных тенденций: груз всеобщих претензий к Центру загоняет Федерацию в ловушку несостоятельности. Нецелевые федеральные дотации регионам показали свою полную неэффективность. Реальный путь к укреплению единства и сохранению целостности России может предполагать на определенном этапе отказ Центра от невыполнимых обязательств, чрезмерных амбиций и концентрации усилий на приоритетных направлениях.
С усилением позиций федерального центра в начале 2000-х гг. была связана борьба против поднимавшего голову сепаратизма на Северном Кавказе. Сегодня можно с уверенностью прийти к выводу, что эта борьба выиграна. Конечно, еще полностью не подавлены разрозненные группы бандитов, которые действуют в основном в отдельных регионах и подчас совершают террористические акты на других российских территориях.
Центр тяжести в настоящее время перемещается на совершенствование вертикали власти и государственного федеративного устройства России. Необходимость политической централизации в такой огромной стране, как Россия, очевидна. На сегодняшний день, можно считать, укреплено звено, связывающее центр с регионами.
Но политическая централизация — это одна сторона медали. Есть и другая. С одной стороны, она заключается в необходимости передавать больше экономических прав и полномочий от центра регионам и, соответственно, от регионов — муниципалитетам. С другой стороны, необходимо ужесточить контроль за деятельностью региональных властей. На данный момент они могут делать что угодно: грабить недра, нарушать права граждан, добавлять себе сроки пребывания у власти. Главное — чтобы было тихо. Когда в 2003 г. принимался очень важный закон, влияющий и на региональную политику, и на федеративные отношения, — поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», руководители регионов все как один очень упорно обходили молчанием этот закон, который определял полномочия и ответственность региональной власти, сильно их оптимизируя [4].
Региональная элита пытается сейчас договориться с федеральным центром. Она готова принять условия Москвы по установлению федеральных полномочий — лишь бы получить территорию под свою абсолютную власть. Никакого местного самоуправления. Никакой «власти народа».
По сути дела, это так называемый договор элит, на котором всегда держались империи. Однако «имперский синдром» — это не та политика выстраивания федеративных отношений, которая сегодня нужна России. Скорее реализация некоего инстинкта выстраивания вертикали, сохранившегося еще с советских времен. В раннем Средневековье, когда Карл Великий или другие правители завоевывали новые территории, они посылали потом своих чиновников реализовывать там «региональную политику». Назначали наместников, которые назывались графами, герцогами и т. д. А те потом власть отчуждали и передавали по наследству. В России такая модель территориального устройства неприемлема.
Центру необходимо сконцентрировать ресурсы на реальном выполнении функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению РФ; на культивировании «государствообразующей» промышленной, социальной, информационной инфраструктуры, интегрирующей регионы в единое социально-политическое и экономическое пространство. Важнейшим центростремительным фактором должна стать политика реального обеспечения основных «общественных благ», предложение которых на уровне отдельных регионов неэффективно либо невозможно в принципе: государс-
твенная безопасность, контроль за естественными монополиями, независимая (как от федеральных, так и от региональных чиновников) судебная власть и правоохранительная система, цивилизованный рынок, передовые научные исследования и разработки, экология.
Но нормальной продуманной региональной политики с законами, с институтами, с деньгами, соответствующими масштабам страны или хотя бы размерам нашего бюджета, пока не видно, равно как и попыток ее создать. На практике это только начинается. Министерство регионального развития в 2008 г. будет распоряжаться суммой, составляющей более трети всех финансовых ресурсов страны. Но одного такого факта было бы недостаточно.
Необходима четкая и долгосрочная программа расходования бюджетных ресурсов для поддержки регионов.
Очевидна необходимость разработки всей системы бюджетного федерализма, с тем чтобы решить целый ряд задач: оптимизировать налоговое распределение средств между центром и регионами, регионами и муниципалитетами, стимулировать субъекты Федерации на использование своих возможностей для экономического развития, активизировать хозяйственную деятельность экономически мощных регионов в других регионах. Проблемы депрессивных субъектов Российской Федерации могут быть решены и за счет внутренней миграции капиталов, создания межрегиональных компаний.
Казалось бы, при централизации региональную политику выстраивать должно быть даже легче. Государство, по крайней мере, представляет, как выглядит его территория, какие на ней идут процессы. Однако у российской центральной власти полной ясности на этот счет, похоже, нет. А диспропорции уровней доходов, безработицы, покупательной способности, ВВП на душу населения между субъектами Федерации измеряются порядками.
Одна из наименьших существующих диспропорций — это уровень убийств на 10 тыс. жителей. По статистике, даже этот показатель в субъектах Федерации различается в 25 раз.
В таких условиях, естественно, масштабная региональная политика должна быть направлена на то, чтобы если не сократить диспропорции, то хотя бы не дать им расти. Но, по подсчетам экспертов, они по-прежнему увеличиваются. Казалось бы, государство должно на это адекватно реагировать. Дать слаборазвитым, бедным, депрессивным регионам ориентиры и возможности для развития. Однако единственное, что делается (потому что иначе просто нельзя), — система поддерживающих трансфертов на текущие рас- 11
ходы. В собственно развитие в бюджете заложены просто смешные суммы. Причем, если проанализировать федеральные и регионально ориентированные целевые программы еще пятилетней давности — в бюджете-2003, то получится, что 75 % из Фонда регионального развития получили два «самых бедных» субъекта — Башкортостан и Татарстан.
Подобная региональная политика в отношении Башкортостана и Татарстана осталась еще от прежней федеративной политики середины 1990-х гг. С вводом в начале 1990-х гг. системы договорных отношений был вообще разрушен федеративный принцип равноправия регионов, отдавая некоторым республикам (независимо от их численности населения) приоритет перед краями и областями. Сейчас мы с трудом, на основе массы политических договоренностей, отходим от этой федеративной асимметрии.
Теперь маятник качнулся в другую сторону, предлагая «всех уравнять». Как обычно, середины у нас нет. Сплошные крайности. Российские регионы — это ведь не только диспропорции, но и естественное разнообразие, порожденное природными условиями, различием культур, историей и т. д. И этот фактор — необходимое условие развития страны.
Безусловно, различия в субъектах Федерации были и есть, но федеративное устройства должно исходить из формально правового равенства, признания на федеральном конституционном уровне принципа равноправия субъектов — в этом смысл федерализма. А регионы должны иметь возможности и свободу для своего развития и сохранения их разнообразия.
Стремление предотвратить саму возможность распада государства лежит в основе стратегии Президента России В. В. Путина в области федеративных отношений. Основным компонентом этой стратегии первоначально являлось приведение нормативной базы регионов в соответствие с федеральными законами и Конституцией. Это было эффективно сделано с помощью нового властного института — полномочных представителей президента в семи федеральных округах. Через полпредов также удалось вновь замкнуть на Москву действующие на местах органы федеральной исполнительной власти, которые в 1990-х гг. оказались под прямым контролем губернаторов. Был запущен процесс укрупнения субъектов Федерации, абсолютно оправданный с управленческой и экономической точек зрения. Последний этап федеративной реформы — переход от прямых выборов губернаторов к их избранию законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента. Можно
12 -
вычленить ряд причин, объясняющих логику этого шага.
Первая. Значительную часть сформированного в результате выборов губернаторского корпуса отличали некомпетентность и несостоятельность. Попадались такие лидеры регионов, которые неделями не появлялись на рабочем месте из-за пристрастия к спиртному или были напрямую связаны с криминальными кланами.
Вторая. Выборы, как правило, резко осложняют ситуацию в регионах со сложным национальным составом, обостряют и без того острые межэтнические конфликты. Кандидаты нередко представляют отдельные этнические группы, и победа одного из них воспринимается как поражение всех остальных этносов. Кроме того, по истечении со временем сроков полномочий тех лидеров, на которых держится стабильность в регионе, крайне велика опасность избрания на их место крайних националистов с возможной последующей кровью.
Третья. Слишком многие главы субъектов Федерации напрямую представляли интересы отдельных финансовых групп. Среди таких губернаторов единицы инвестировали в свои регионы, зато многие, наоборот, перераспределяли ресурсы от населения регионов в пользу соответствующих компаний.
Четвертая. В ряде мест всю экономику подминали (или пытались подмять) семейные кланы первых лиц.
Пятая. Недостаточно высокое качество губернаторского корпуса заставило центр формировать параллельную систему исполнительной власти. Этот аспект проблемы имеет прямое отношение к борьбе с терроризмом. Предложенные президентом и одобренные законодательным собранием главы регионов получат в руки рычаги управления правоохранительной системой.
Шестая. Неубедительный мировой опыт. Существуют три федерации, где губернаторов избирает население. Опыт удачный один — Соединенные Штаты. Практику двух других — Мексики и Бразилии — назвать вдохновляющей нельзя.
В своих выступлениях в конце 2007 г. президент В. В. Путин неоднократно говорил о необходимости защиты курса, которым пошла Россия. Не думаю, что в этом плане речь шла о тех, кто мечтал бы о возвращении к прежней командно-административной модели федеративного устройства. Это небольшая группка людей, которую не нужно путать с большинством населения, испытывающим ностальгию по великому государству — СССР.
Попытки учесть интересы одного народа или отдельной республики ничего, кроме конфликтов,
не принесут. Призыв Дудаева «время стать независимым» и лозунг Рогозина «время быть русским» — одного пошиба. Национальная принадлежность человека или народа не должна пренебрегаться, но она и не может быть поводом ни для дискриминации, ни для превосходства над другим человеком. Национальная политика — это прежде всего достижение паритета интересов людей, народов в сфере национальных и федеративных отношений, в делах государства и общества.
Федерация — это стремление к равноправию, но не к унификации всего. Это, прежде всего, единство многообразия. Хотя не всякое единство — благо для государства. Как отмечал еще древний мудрец Аристотель, благо — только единство, выстроенное на учете множества. Иначе единство ведет к уничтожению государства. Таков опыт человечества. Таков опыт и России в XX в.
Принцип федерализма, как известно, строится на учете объективных реалий, интересов, потребностей и выстраивании механизмов интеграции их в единую государственную, политическую систему. Но при этом общие правила игры, базовые права человека, народов и территорий должны быть одинаковыми. Это не тема для споров. В то же время должно оставаться огромное поле для самостоятельности, самобытности и т. д. Если вернуться к этническому принципу, то тут еще раз надо подчеркнуть: первое — национальная принадлежность не должна давать каких-то особых льгот человеку, преимуществ перед другим человеком; второе — национальная принадлежность не должна быть основой для дискриминации, ограничения возможностей человека в правах в самоутверждении и реализации своего потенциала и интересов.
Общество, государство обязаны создавать условия национальным меньшинствам и малочисленным народам как в удовлетворении культурных, образовательных, языковых и других самобытных потребностей, так и в участии в политических органах и процессах на том или ином уровне власти. Это — азы культуры межнационального сожительства и сотрудничества. К сожалению, многие исследования по федерализму пока посвящены анализу фраз, лозунгов, названий, деклараций и предрассудков. А более существенные темы: самобытное развитие наций, налаживание межнационального сожительства национальностей, укрепление единства российского государства — остаются на обочине.
Российское государство, российское общество заинтересованы в благополучном и равноправном обустройстве народов и земель, в укреплении единства многонационального российского народа, в защите и реализации прав и свобод каждого народа и каждого человека — гражданина России, независимо от его национальной принадлежности и территории (субъекта) его проживания в нашей стране. Поэтому от узконационального самоутверждения и от взаимных упреков нам следует перейти к сотрудничеству по всему периметру государственной и общественной жизни страны, народов.
Только в условиях доброжелательного сотрудничества народов и культур можно успешно заняться утверждением и своей самобытности. Разумеется, как представителей единого многонационального народа. Единой страны. Единой России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРА
1. Абалкин Л. Спасти Россию // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3.
2. Вартазанова Л. О некоторых социокультурных аспектах построения федеративного государства // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3.
3. Казаков А. Русское поле. Правовое. // Российская газета от 30.12.2003.
4. Мокрый В. Орден почетного региона // Российская газета от 10.02.2004.
5. Народы России. Энциклопедия. — М. 1994.
6. Регионы России. Официальное издание Госкомстата России. — М. 1997.
7. Туронок С. Г. Федерализм, унитаризм, кон-федерализм? (Российский опыт в сравнительной перспективе). Общественные науки и современность. 2000. № 2. С. 49—60.
8. Умнова И. А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. — М. 1998.
9. Яковлев И., Попов С. Проблемы моделирования взаимоотношений центра и регионов // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3.
10. Esman M. Federalizm and Modernization: Canada and the U. S. //Pulius. 1984. № 14.
11. Walker D. B. The Rebirth of Federalism. Slouching Toward Washington. Chatham House Publishers. 1995.
