CC BY
47
Политика и правовое государство
С. Э. ЗУЕВ, А. А. ВАСЕЦКИЙ
КЛАСТЕРИЗАЦИЯ ТЕРРИТОРИЙ — НОВЫЕ ПРИНЦИПЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Ключевые слова:
региональная политика, государственное управление, стратегия роста, региональное планирование, типология регионов, кластеры территорий
В статье рассматриваются вопросы стратегии и тактики трансформации региональной политики России. Авторы предлагают свою типологию российских регионов, которая, по их мнению, отражает возможные форматы интеграции Российской Федерации в мировой политический и экономический контекст. Особое внимание уделяется в статье обсуждению принципов построения полноценной национальной региональной политики, способной создать в ближайшее десятилетие масштабные и конкурентоспособные в рамках глобальной экономики кластеры территорий, имеющие специальную внутреннюю организацию.
Опыт государственного управления последних десятилетий очевидным образом свидетельствует о выделении особого и специфического предмета политической мысли и практики — региональной политики [4]. Это прослеживается как на методологическом уровне, так и в отношении собственно системы политического управления, в странах унитарного и федеративного устройства; в условиях самых
Key words:
regional policy, state administration, strategy of growth, regional planning, regional typology, clusters of territories
The problems of strategy and tactics in transformation of the regional policy of Russia are discussed in the article. The authors suggest their own typology of Russian regions, which in their opinion reflects possible formats of integration of Russian Federation into the world political and economical context. Special attention is paid in the article to the discussion of the principles of development of full-valued national regional policy, capable to create in the nearest decade some large-scale and competitive in the frame of global economy territorial clusters, which will possess special inner organization.
различных политических режимов. Чисто философский вопрос взаимосвязи частей и целого наполняется сложными смыслами, берущими свои истоки в процессах глобализации, возникновения новых экономических формаций, в нюансах этнокультурной и культурной эволюции и многом другом.
При реализации тех или иных схем развития страны или более крупных территориальных образо-
ваний (макрорегионов) особое значение приобретает «пространственная проекция» утвержденных планов, их территориальная привязка в зависимости от условий, сложившихся в конкретное время и на конкретном месте. В этой связи важно сформировать точное понимание различий и возможностей тех или иных территориальных образований в рамках имеющихся стратегий. Оказывается недостаточным стандартное различение, например, на доноров и реципиентов, поскольку роль таких специфических региональных ресурсов, как человеческий капитал, исторические традиции, особая среда жизни и т. д. зачастую значит больше, чем чисто формальные показатели ВВП.
Кроме того, все стратегии развития оказываются феноменом многовариантным, а каждый ее вариант (сценарий) имеет свою, отличную от других, проекцию на территориальном уровне1. В противном слу-
1 Так, например, одним из существенных противоречий концепции долгосрочного развития России является выбор инновационного сценария, с одной стороны, и пространственная проекция, которая ориентирована на сценарий «энергетический», при котором транспортные инфраструктуры планируется развивать под экспорт сырьевых ресурсов, крупнейшие проекты связаны с освоением новых месторождений и т. д. В то же время сценарий инновационного развития требует городской среды совершенно иного типа, а об этом в самой концепции практически ничего не говорится.
чае возникающие дисбалансы сильно затрудняют ее реализацию или вообще сводят ее на нет.
В этом смысле вопрос региональной политики и диверсифицированного подхода к территориям и регионам различных типов является критической точкой стратегического планирования и государственной политики в целом.
Ключевым вопросом региональной стратегии России на настоящий момент является пространственная трансформация территории страны в соответствии с задачами социально-экономического и культурного роста. Но если основные формальные параметры не вызывают сомне-ний2, то сама стратегия и тактика развития является предметом продолжающихся дискуссий — как в экспертном сообществе, так и в среде принимающих решения элит.
Опыт стран с большой территорией свидетельствует, что сопровождение стратегий роста и развития должно основываться на функции четкого регионального планирования [5]. Без принципиальных решений в этой сфере интересы территориальных и экономических субъектов, действующих на национальных и глобальных рынках, начинают входить в противоречия с интересами самих территорий, что неизбежно ведет к провинциа-
2 Рост благосостояния, конкурентоспособность российских регионов в мировой экономике, инновационная политика и т. д.
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
лизации и угасанию социально-экономической и, что еще более важно, культурной активности.
К специфическому предмету регионального планирования относят, как правило, вопросы расселения, урбанизации, развития инфраструктур, повышения качества среды обитания, обеспечения мобильности населения, а также поддержки депрессивных территорий3. Отсутствие решений и поддерживающих (инфраструктурных) проектов в этих направлениях создает риски управленческой и политической фрагментации и ведет к неконтролируемому росту региональных диспропорций.
До конца 1980 гг. политика регионального планирования в России следовала, в основном, принципу выравнивания уровня развития территорий за счет их индустриализации [1]. При этом, опираясь на исторически сложившуюся логику, следует вспомнить, что в советское
Следует признать, что в настоящее время политика федерального центра все более ориентируется на решение последней задачи (поддержка депрессивных регионов), а инфраструктурные проекты носят, по большей части, характер создания «коридоров» к сырьевым ресурсам Сибири и Дальнего Востока. Все же остальные значимые направления всерьез не разрабатываются, хотя и зафиксированы как приоритетные в слое политической коммуникации. Хотя не следует исключать, что это связано с особенностями конкретного периода антикризисных мер, которые, с точки зрения государственной политики, являются в настоящий момент приоритетными.
время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены. В 1920-1930 гг. это был подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия). В 1930 — начале 1940 гг. — создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-1970 гг. — ускоренное развитие восточных районов страны; в 1960-1980 гг. — формирование крупных территориально-производственных комплексов и т. д.
В настоящий момент, однако, какая-либо из уже использовавшихся стратегий вряд ли применима, а новых ориентиров, которые учитывают новый геополитический и геоэкономический масштаб России, по сути, не предложено. Ключевой проблемой, которая имеет далеко не только российский масштаб, является переход к новой парадигме экономического развития, которая перестает опираться исключительно на ценности и цели, характерные для периода индустриализации.
Объективная смена стратегических ориентиров происходит в период 1990 гг. К их началу прежняя региональная политика себя, по сути, исчерпала. Традиционные национальные приоритеты регионального развития были утрачены, а индустриализация регионов перестала быть основным способом «стягивания» на них ключевых ресурсов развития
(финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и пр.). Более того, зачастую именно незаконченные проекты индустриализации становились причиной ускоренного «вымывания» ресурсов с территорий. Поддержание «остатков» проектов и инфраструктур предыдущей экономической формации оказывается зачастую фактором, тормозящим развитие в новых условиях. Многие проекты советского периода были «увязаны» с государственной социальной политикой и не могут сегодня быть завершены (утилизированы), как бы это следовало осуществить из соображений экономической рациональности4.
Кризис 1990 гг. затронул прежде всего промышленные регионы России, где были сконцентрированы традиционные индустриальные производства. Технологический и промышленный кризис сопровождался кризисом поселенческим: в стране не оказалось территорий, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста»5.
В сырьевых регионах произошло закрепление сырьевой специализа-
4 Так, например, необходимость поддерживать «социально необходимое» количество рабочих мест в ряде северных территорий разрушает всякую мотивацию на повышение производительности труда.
5 Ситуация со «столичностью» Москвы и Петербурга не могла компенсировать эту ситуацию, поскольку ни тот, ни другой мегаполис не выступали (или выступали в очень ограниченной степени) в качестве источника развития для других территорий страны.
ции, но теперь уже не в рамках национального хозяйства, а всей мировой экономической системы. Причем, сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве «хвостов» развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда — большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт.
Но это разрастание экспортноориентированного сырьевого сектора экономики страны дает пока слишком слабый импульс развитию ее несырьевых регионов. В лучшем случае стимулируется процесс развертывания транспортных путей, а также работа предприятий инструментального и технологического обеспечения сырьевых производств. Расчет на то, что сырьевой сектор российской экономики, где концентрируется большая часть ресурсов и квалифицированных специалистов, будет активизировать технологическую модернизацию в сопредельных отраслях и кластерах, пока не оправдывается. Наиболее благополучные и финансово емкие сегменты российской экономики и территории их расположения никак не инициируют развитие перспективных элементов инновационного сектора. Глубина переработки остается достаточно низкой, производи-
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
тельность труда отстает не только от уровня высокоиндустриальных стран, но и от стран БРИК (например, Бразилии), структура привлекаемых инвестиций мало влияет на диверсификацию региональных экономических комплексов. Не сформирован российский рынок потребления высокотехнологичных разработок, что отражает слабую активность среднего и малого бизнеса в этом направлении и т. д.
Есть основания утверждать, что связь сырьевых зон с другими регионами России все более и более ослабевает. Процессы регионообра-зования в Российской Федерации, безусловно, продолжаются, но их логика носит, в основном, стихийный характер. Следует отметить, что если в части влияния на развитие отдельных субъектов РФ происходят определенные изменения6, то вопрос о более крупных территориальных единицах, способных интегрировать усилия различных субъектов региональной политики, остается открытым.
Сложившаяся ситуация в сфере региональной политики [2] характеризуется целым рядом раз-
Например, создана межведомственная ко-
миссия по оценке стратегий социальноэкономического развития субъектов РФ при
Министерстве регионального развития, утверждены стандарты стратегий и докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), обсуждается новый проект закона о стратегическом планировании и т. д.
рывов, которые в своем комплексе могут привести к системному кризису:
— в системе регионального управления отсутствуют институты согласованного использования ресурсов территорий (как внутри формирующихся регионов, так и на макрорегиональном уровне): финансовых, человеческих, природно-экологических, культурных; различные аспекты деятельности территориального планирования «растащены» по различным ведомствам;
— отсутствует система планирования поверх внутренних административных границ7 и межрегиональная кооперация — Федеральная адресная инвестиционная программа России (ФАИП) и Федеральные целевые программы России (ФЦП) (теперь это ДЦП — долгосроч-
Похожие задачи решаются во многих мировых регионах. В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 г.). В 1994 г. в Японии внесены изменения в закон «О местной автономии», которыми юридически зафиксировано признание «ассоциаций обширных районов» со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и городов. Внутри российской территории трансграничная кооперация представлена крайне слабо в силу фрагментированности интересов и практического отсутствия крупных межтерритори-альных проектов.
ные целевые программы) не решают этой задачи. В целом, существовавший до сих пор формат ФЦП выродился в способ поддержки отраслевых интере-сов8;
неравномерный рост поселений; происходит опустынивание ранее освоенных территорий. Несмотря на усилия по выравниванию социально-экономического положения субъектов Федерации, диспропорции в уровне и темпе социально-экономи-
Основным субъектом ФЦП являлись отраслевые министерства и департаменты Правительства РФ, что видно уже из перечисления названий федеральных программ. В случаях, когда возникает реальная необходимость ведомственной и территориальной кооперации (примером может служить Программа экономического и социального развития коренных и малых народов Севера), отсутствует полномочный субъект, способный системно реализовывать поставленные в программе задачи [см.: 4].
Кроме того, предлагаемые в ряде документов способы экономического районирования (экономические макрорегионы и т. д.) подозрительно напоминают способы экономического подхода 1920-1930 гг. Предусмотренные в данных документах формы отраслевой специализации больших территорий являются в современной экономике преходящими и вторичными (см., например, стремительное перемещение центров автомобильной промышленности из Поволжья в Ленинградскую область и район Московской агломерации), а реальный предмет региональной промышленной политики — инфраструктуры, позволяющие технологично менять специализацию в зависимости от интересов территории — остается «за кадром».
ческого развития продолжают расти9;
в рамках реализующихся территориальных проектов потеряны ориентиры оценки и планирования качества среды; концепция среды и средового проектирования в принципе не перешла в разряд технологических решений по развитию городов и регионов — что уже сейчас является серьезным барьером по привлечению инвестиций и накоплению человеческого капитала10; реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ и т. д.) не синхронизированы; большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на реализа-
9 В настоящий момент около трети населения страны сосредоточено в крупных городах — административных центрах субъектов Федерации. Там же сконцентрировались основные финансовые ресурсы России. Особенно быстро развивается экономика Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга. По оценке экспертов, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно в 152 тыс. сельских населенных пунктов. Более 50% населения страны, таким образом, живет вне зоны экономического роста и даже стабильности.
10 Исследования последних лет показывают, что решения о размещении капиталов со стороны крупных инвесторов принимаются, в первую очередь, не в соответствии с наличием государственных инвестиций или налоговых льгот, а по параметрам человеческих ресурсов и уровня деловой и социально-культурной среды.
8
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
цию транзитной экономики и не обеспечивают связность стра-ны11. Наблюдается существенное распыление ресурсов и дублирование инициатив крупных компаний в области создания необходимых для развития их бизнеса инфраструктур (в наибольшей степени этим отличаются сферы энергетики и портового строительства);
— весь комплекс проблем экономического развития регионов фактически сведен к регулированию межбюджетных отношений, в которых концентрация доходов на федеральном уровне не сбалансирована с распределением обязательств на уровень регионов.
В связи с перспективой реализации реформы местного самоуправления и формирования новой системы разграничения полномочий можно прогнозировать обострение этой ситуации. Еще более критической ситуация может стать по итогам реформы бюджетных расходов, предусматривающей оптимизацию бюджетного финансирования социальных инфраструктур в условиях кризиса.
Исходя из глобального масштаба задач государственной политики в
11 Специфической является преимущественная направленность проектируемых транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Таковы планируемые новые железные дороги: Белкомур, Баренцкомур, Полярная, Трансконтинентальная, Северо-Сибирская, Амуро-Якутская железные дороги.
первые десятилетия XXI в., целесообразно предложить такую типологию перспектив развития на региональном уровне, которая отражает, прежде всего, возможные форматы интеграции Российской Федерации в мировое политическое и экономическое пространство. Альтернативой является определение специализации территорий внутри национального целого и сравнение региональных показателей относительно средних общероссийских. Однако этот, второй, путь не позволяет учесть факторы глобальной конкурентоспособности и заставляет рассматривать экономическую политику РФ как анклавную и, следовательно, не имеющую доступа к международным инструментам и ресурсам.
Поэтому целесообразно воспользоваться «типологической сеткой», предложенной исследовательской группой Центра стратегических разработок «Северо-Запад» и АНХ при Правительстве Российской Федерации в ходе выполнения аналитической разработки по заданию Министерства регионального развития РФ в 2006-2007 гг.
«Мировая столица» (Москва и отчасти Санкт-Петербург)
Центры, оказывающие значительное влияние на глобальную экономику. В случае Москвы ключевым является мировой сырьевой рынок и в определенной степени рынок вооружений. При этом в силу
заявленных приоритетов развития требуются усилия по продвижению своих интересов на финансовом, информационном, образовательном, транспортно-логистическом, инновационном мировых рынках.
В случае Санкт-Петербурга — это, в первую очередь, транспортнологистический и, возможно, туристический рынок.
Приоритетными целями развития данных территорий являются:
— ускорение инфраструктурного развития российских агломераций;
— формирование урбанизированной и одновременно экологически ориентированной среды;
— привлечение ТНК и крупных мировых финансовых центров для размещения своих штаб-квартир;
— вовлечение территории в мировые культурные, научные и спортивные события (включение в календарь мировых событий);
— ориентация на поликультурность и связанные с ней гуманитарно-образовательные инфраструктуры, в т. ч. инфраструктуры безопасности в их современном понимании.
Зонытехнологической модернизации
При сохранении курса на модернизацию промышленного сектора экономики в ближайшие 5-10 лет будет происходить ее технологическое
переоснащение. Это связано с импортом стандартных технологий, а основным экспортером станут иностранные фирмы, разворачивающие свои производства и процессинговые центры на перспективном для них российском рынке. Для этого на территории страны будут создаваться зоны технологического трансферта. Очевидно, что их развитие наиболее целесообразно вблизи крупных центров потребления. Размещение точек технологического трансферта возможно только в пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной рабочей силы и расположенных в створах крупных транспортных коридоров (например, МТК «Север-Юг», Транссиб и иные трансграничные трассы).
Данные территории имеют следующие приоритетные направления развития:
— формирование промышленнотехнологических участков
(brown fields) под быстрое развертывание таких зон;
— привлечение стратегических инвесторов;
- поддержка импорта наиболее передовых технологий;
— увеличение инвестиций в инфраструктуру;
— преодоление дефицита рабочей силы;
— работа с человеческими ресурсами при поддержке крупных компаний и образовательных центров.
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
Инновационные зоны12
На территории России отсутствуют полностью сформированные инновационные зоны. Не создана
12 В настоящее время доля России на мировых рынках высокотехнологичной продукции оценивается в 0,2-0,3%, что составляет порядка 6-8 млрд долларов (для сравнения: США — 160 млрд, Китай — 108 млрд, Япония — 105 млрд, Германия — 103 млрд, Чехия — 5,8 млрд долларов). На рынке технологий Россия практически не представлена, а ее доходы от технологического экспорта незначительны (Россия — 0,09 млрд, США — 38,0 млрд, Япония — 10,2 млрд долларов). По прогнозам экспертов, мировой рынок высокотехнологичной продукции вырастет за 15 лет в 4-5 раз, с 2 до 8-10 трлн долларов. Это означает, что даже сохранение сегодняшней, крайне незначительной, квоты России на этом рынке потребует серьезного напряжения сил в конкурентной борьбе. Россия по-прежнему обладает серьезным научным потенциалом, однако результативность его использования крайне низка. Если по масштабам научно-исследовательского потенциала страна находится не ниже 15 места в рейтинге стран-лидеров, то по результативности — 30-40.
Россия, как утверждают эксперты, может претендовать на 10-15% мирового рынка наукоемкой продукции, что приносило бы 120-180 млрд долларов в год. Однако для того чтобы расширить свою долю на мировом рынке высоких технологий, российский экспорт этой продукции должен расти на 15-20% в год и выйти на рубеже 2020 г. на уровень не ниже 80-100 млрд долларов (около 10% мирового рынка).
Сейчас Россия способна конкурировать на мировом рынке примерно по 17 ключевым направлениям производства наукоемкой продукции. К ним относятся фармацевтика, ядерная энергетика, оптоэлектроника, телекоммуникационное оборудование, оптоволокно, новые материалы, оптические приборы и синтетическое оборудование, программное обеспечение и ряд других.
организационная платформа для развертывания региональных модулей национальной инновационной системы. «Наукограды» и закрытые административно-территориальное образования (ЗАТО) не справляются с функцией концентрации инновационной деятельности. Мировой опыт сборки платформ инноваций на базе крупных университетов пока в России не реализован13.
Данные зоны формируются в целях:
- создания условий для экологической и рекреационной урбанизации,
— формирования технических внедренческих зон,
— повышения коммуникационной доступности и связности инновационных зон с глобальными рынками и транснациональными университетами (в том числе, с теми, которые проектируются на российской территории — национальные университеты в Красноярске, Ростове-на-Дону и т. д.).
13 Характерно, что в мировой инновационной практике роль опорного каркаса для инновационной экономики выполняют в последнее десятилетие не мегалополисы, а города «второго ряда», с населением до 1 млн человек и инвестирующие значительные ресурсы в «дружественную среду» — туризм, рекреация, досуг, культура, городской архитектурный дизайн и т. д. (Сиэтл, Дублин, Лилль и т. д.). Их стратегической особенностью является ориентация на долгосрочное привлечение квалифицированных человеческих ресурсов со всего мира.
Трансграничные территории
Важнейшей регионообразующей базой России являются пограничные территории и прилегающие к ним административные образования, являющиеся, по сути, транзитными коридорами финансовых потоков, человеческого капитала и технологий внутрь и вовне страны. С учетом роста конкуренции на всех «флангах» мировой экономической системы необходимо новое понимание принципов организации «пограничного пространства» — не столько как оборонительного рубежа, сколько как катализатора экономического роста.
На роль регионов трансграничного типа могут претендовать:
— на Дальнем Востоке — Владивосток или Хабаровск;
■ на юге — Краснодар совместно с Новороссийским и Туапсинским портовыми комплексами; Астрахань как потенциальный лидер Каспийского международного макрорегиона;
— на северо-западе территории пяти областей и республик входят в структуру Еврорегионов «Баренцев» и «Карелия», а Калининград является естественным анклавом России в Европе;
— в Приполярье — Мурманск, Архангельск и, возможно, Анадырь;
— следует учитывать и коридоры «второго плана», способные обес-
печить существенный социальноэкономический эффект в рамках территориальной специализации (так, например, Кяхта в южной Бурятии «дает выход» на Монголию и — далее — на внутренний Китай, что является исключительно перспективным для развития туристско-рекреационной зоны на Байкале). Трансграничные регионы экономически и политически легализуют статус России как страны, формирующей глобальные коридоры развития — человеческие, финансовые, технологические, транспортные и т. д.
Приоритетным направлением развития данных территорий является формирование моделей и форм эффективного трансграничного сотрудничества за счет создания узлов — транспортно-логистических, торговых, социально-культурных. Столь же эффективной может оказаться реализация серии проектов по привлечению трудовых ресурсов, адаптации мигрантов и повышению продуктивности межкультурного взаимодействия.
Особое направление — формирование «плотности» российских консалтинговых фирм и центров, обеспечивающих проникновение российского бизнеса (прежде всего, среднего и малого) на сопредельные территории.
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
Сырьевые зоны
Экспортная переориентация российского сырьевого комплекса, происходившая на протяжении 1990 гг., потребовала преобразований в системе расселения, новых транспортно-логистических решений (трубопроводы, портовые хозяйства), в ряде случаев -деурбанизации районов Севера, вахтового освоения новых месторождений, концентрации капиталовложений. Необходимые институциональные изменения были проведены лишь частично. Возникавшие в последнее десятилетие инфраструктуры формировались в соответствии с корпоративными интересами.
Как результат — в большинстве случаев ресурсного освоения можно зафиксировать отсутствие синхронизации развития крупных сырьевых компаний и территорий их присутствия. Конфликт интересов в треугольнике: экологические стандарты — сырьевые компании — население территорий (в том числе малочисленные народы) является практически повсеместным.
Основной задачей формирования сырьевых зон является смена стандарта освоения природных ресурсов, что влечет необходимость в инфраструктурах нового типа (в том числе инновационных)14,
14 Концентрация активности и капиталов в сырьевом секторе не приводит к возникновению инновационно ориентированных секторов, например, в логике «нефть, газ,
другой схемы расселения и проживания и качественно иной социально-культурной политики. В соответствии с мировой практикой возникает запрос на жесткие экологические стандарты и систему сре-довых и социально-культурных мероприятий.
Старопромышленные регионы
Производственная база этих территорий создавалась в период индустриализации. Отсюда — наследие в виде старых технологий, ориентированных на замкнутые локальные рынки, отсутствие ресурсов модернизации, невысокий уровень жизни и «слабая» среда обитания. В последние несколько лет (после 1998 г.) часть территорий, относящихся к этому типу, относительно успешно использует технологии аутсорсинга, что сближает их с зонами технологического трансферта. Например, Калужская область, получившая на своей территории несколько инвестиционных проектов от автосборочных компаний: «Рено», «Фольксваген», «Вольво».
Вместе с тем, как показывает опыт стран Восточной Европы, аут-
руды — переработка — потребление», «добыча — машиностроение — высокие технологии», «сырье — инноватика — потребительский рынок» и т. д. Во всяком случае, сырьевой сектор не является, как во многих других мировых аналогах, рынком потребления для отечественных высокотехнологичных разработок.
сорсинговые стратегии могут оказаться неустойчивыми в долгосрочной перспективе, поскольку присутствие профильных производств на территории определяется «негативными» конкурентными преимуществами: дешевизной рабочей
силы, низкими тарифами и налоговыми льготами. С исчерпанием данных ресурсов головная компания может принять решение об уходе15.
15 За 1990 гг. инвесторы вложили около 24 млрд долларов США в автосборку и производство комплектующих на территориях Чехии, Словакии, Венгрии, Польши и Румынии. Так, в начале 1990 гг. компания General Motors разместила сборочное предприятие Opel в Венгрии. С 1998 г. производство начало сокращаться, а в 2000 г. было закрыто. Сейчас в Венгрии изготавливаются только некоторые виды запчастей. Производство стало нерентабельным в связи с открытием аналогичного в Польше. Положение автопроизводителей в этих странах ухудшается и в результате вступления в ВТО. Так, польские автомобильные заводы, построенные в процессе аутсорсинга, практически остановились после вступления Польши в ВТО в начале этого десятилетия. В 1999-2000 гг. в Польше продавалось 500 тыс. новых автомобилей польского производства, а в 2002 г. в стране было произведено всего около 30 тыс. автомобилей.
Что касается большинства российских территорий, то они уже исчерпали ресурсы восстановительного роста, основанные на «компенсирующих» факторах и должны выстраивать свои стратегии с опорой на реальные конкурентные преимущества: производительность труда, квалификацию работающих, качество среды и т. п. В этом смысле аутсорсинг может рассматриваться как промежуточный этап — с последующим переходом к новым типам специализации
Приоритетным направлением развития данных территорий становится формирование в зоне старопромышленных регионов условий для появления производственных образцов деятельности с элементами кластерной организации (логика пространственно организованных кластеров). В других случаях может оказаться целесообразной новая специализация территории — вплоть до создания рекреационных и туристических зон.
В последнем варианте наиболее перспективны территории, находящиеся в зоне влияния крупнейших агломераций и обладающие высоким уровнем экологических и культурно-символических ресурсов (Тверь, Калуга, регионы Золотого Кольца, регионы прибрежных линий, а также располагающиеся рядом с центрами мировой известности: Бурятия — Байкал и т. д.).
Территории «незавершенной» индустриализации
Примером таких территорий могут являться некоторые республики Северного Кавказа. Для этих территорий характерны слабая инфраструктура, тормозящая развитие современных городов, высокий уровень безработицы, высокая социальная конфликтность, нара-
и новому месту в макрорегиональном и мировом разделении труда.
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
стающее отставание от других регионов России.
Основными целями развития территорий «незавершенной» индустриализации являются:
— запуск миграционных программ, направленных на перенаправление активной части местного населения в зоны экономического роста;
— повышение мобильности и адаптации к новым социально-экономическим условиям с помощью внедрения образовательных программ;
— стратегическая поддержка самозанятости (малый и средний бизнес);
— достраивание основных инфраструктур.
При любом принятом сценарии развития в ближайшее десятилетие будет неизбежно прослеживаться ряд объективных тенденций и вызовов, без ответа на которые невозможно становление полноценной национальной региональной политики. Мозаика этих факторов задает своего рода створ, в рамках которого будут — раньше или позже — происходить соответствующие институциональные и инфраструктурные изменения. К числу этих основополагающих изменений (принципов) следует, по-видимому, отнести следующие.
1. В условиях открытых рынков, перетока капиталов и быстрой смены специализации тех или иных территорий придется ре-
шать дилемму, связанную с вопросом об основном фокусе усилий в сфере государственной региональной политики. Что является точкой приложения сил для успешного позиционирования страны в мировом политическом и экономическом пространстве: отрасли, транснациональные компании, технологии или территории?
Отрасли, компании, технологии и капиталы в современных условиях быстро приобретают интернациональные характеристики (интернационализируются). Это вполне естественный эффект в условиях глобализации, подразумевающий поиск наиболее привлекательных мест для своего размещения (см., например, географию процессов международного аутсорсинга). Но, тем самым, накапливаются риски для отдельных территорий (регионов и городов)16, конкурирующих за
16 Как показывает мировая экономическая практика последних десятилетий, отраслевая специализация территорий может меняться за период менее 10 лет (как, впрочем, и смена «технологических циклов»). И, значит, стратегической целью регионального управления является не достижение конкурентоспособности в отдельных отраслях (что, по сути, есть прямое дело ОАО «Тюменская нефтяная компания» и, в случае «сильного» государственного влияния и присутствия, федеральных отраслевых министерств), а достижение конкурентоспособности территории (региона) в целом — за счет комплекса инфраструктур, качества среды и человеческого потенциала.
привлечение наиболее эффективных экономических активностей. И, следовательно, отраслевая логика социально-экономической политики должна «накрываться» территориальной или региональной. В условиях глобализации конкретным странам важно иметь не только конкурентоспособные технологии и компании, но и, главное, регионы, способные принять и, в случае необходимости, даже трансформировать эти технологии, капиталы и фирмы.
2. Баланс интересов территории, стремящейся «связать капитал» на местном уровне, и капитала, ищущего точки собственного роста, недостижим, если государство сохраняет традиционные методы управления. В экономической политике роль инвестиционных стимулов со стороны государства падает, а специфически региональные ресурсы (экология, человеческий и социальный капиталы, качество жизни и т. д.) возрастают в цене и являются прямым основанием для получения новых инвестиций и технологических вливаний.
Новые концепты экономической политики придают исключительное значение конструированию региональной идентичности и социальной связности, которые противостоят «экономическому диктату» международных рынков. В целом,
приоритеты экономической политики все больше смещаются от обеспечения инженерными инфраструктурами к человеческому капиталу и деловой этике, что требует значительно более тонких политических инструментов мобилизации, привязанных к местным реалиям.
Роль таких инструментов не может выполнять прямое принуждение или идеология, и, следовательно, усиливается значение современных форматов культурной политики: образа жизни, стилей поведения, культурно-символического потребления, основанного на специфике «региональной истории».
3. Современная российская государственная политика регионального развития, которая основана на многообразии регионов и региональных идентичностей может и должна стать политикой поляризованного развития (ср. концепцию «многополярного мира»), концентрирующей ресурсы в «полюсах роста» и поддерживающей систему волнового распространения инноваций на национальном и макрорегиональном уровне.
В рамках этой стратегии «полюсов роста» и концентрации ресурсов (человеческих, финансовых, технологических) ключевыми показателями территориального развития становятся не валовые показатели объемов производства, но так назы-
Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России
Политика и правовое государство
ваемые «средовые» показатели
уровня жизни.
4. Регион — понятый не как административное образование, а как социально-экономическая и культурная целостность17 — становится адекватным уровнем для решения проблемы неэффективной конкуренции отдельных территорий за привлечение инвестиций. Во фрагментированных системах власти и управления борьба за инвестиции часто приводит к крайне неравномерному развитию, когда одни хозяйственные участки получают избыточные ресурсы, фактически, происходит удвоение инфраструктур, а другие территории становятся депрессивными. Инфрастуктурные проекты
крупного масштаба могут разворачиваться только в границах крупного макрорегиона, будучи привязаны как к национальному, так и к региональному уровню планирования18.
Необходимо провести инвентаризацию всех проектов и программ — федеральных, макрорегиональных и местных — в привязке к конкретным территориям. В качестве результата для каждого (макро) региона должны быть выделены 5-7 наиболее важных проектов, увязывающих стратегические интересы федерального центра и территорий. По сути дела, предстоит создать масштабные и конкурентоспособные в рамках глобальной экономики кластеры территорий, имеющие специальную внутреннюю организацию.
17 Попытки такого рода делаются, но, как правило, дело не идет дальше предложений о возвращении к идее «макроэкономических районов», принадлежащих предыдущему веку и возникавших в весьма отличной от нынешней социально-экономической ситуации. Во всяком случае, контекст глобализации и интеграции в мировую экономическую систему там явно не присутствовал или присутствовал лишь в небольшой степени.
18 Руководство региона выполняет, по сути, функцию посредника для различных над-территориальных и местных игроков, а в рамках федерального регионализма становится точкой практической интеграции правительственной политики. По крайней мере, именно эта задача ставилась во главу угла в 1960-1980 гг. при создании во Франции комиссий по экономическому развитию или в Великобритании региональных экономических советов по планированию и т. д.
