CC BY
74
позиция
Андрей ВАСЕЦКИЙ, Сергей ЗУЕВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье обосновывается необходимость смены управленческих технологий при осуществлении государственной региональной политики. В качестве основных направлений оценки эффективности деятельности региональных административных органов следует использовать интегральные показатели, такие как рост качества жизни, капитализация территории, развитие человеческого потенциала.
The article substantiates the necessity to replace administrative technologies which are used in state regional policy. At the same time integral indicators of efficiency such as growth of life quality, capitalization of territories, and development of human potential should be used as the main principles of efficiency assessment of regional administrative bodies’ activities.
Ключевые слова:
региональная политика, стратегия развития территорий, интегральные показатели эффективности, система государственного управления; regional policy, strategy of territorial development, integral indicators of efficiency, system of state administration.
Одним из пока слабо осмысленных итогов реформ последних двух десятилетий явилось то, что отраслевое управление экономикой перешло в основном к бизнесу. Развитие нефтяной отрасли, черной и цветной металлургии, телекоммуникационной и строительной отраслей, как и многих других, уже стало ответственным делом определенных корпораций и финансово-промышленных групп (с участием или даже без участия государства)1.
Подобной эволюции можно ожидать и в бюджетных областях, коммерческая емкость которых достаточно велика, но не столь очевидна при существующей политике управления2. Если не в кратко-, то в среднесрочной перспективе здравоохранение, образование, культура и спорт будут постепенно, «по частям» (как демонстрирует проект реформы социальной сферы) переходить в зону ответственности отчасти бизнеса, отчасти — третьего сектора.
Было бы наивным предполагать, что в складывающейся ситуации отраслевое (жесткое деление по министерствам и департаментам) управление сохранит свои позиции. В определенной степени и на достаточно конкретный период времени, особенно во время кризиса, такой способ управления остается актуальным для федерального уровня. Однако на региональном уровне должна произойти смена управленческих технологий, отвечающая задачам собственно территориального развития.
Как правило, в этих областях от государства ждут институциональных решений, развития первичных и самых затратных инфраструктур — детского массового спорта, массовой профилактики здоровья, содержания и развития базовой сети учреждений образования и досуга (но далеко не в том масштабе и совсем не в тех формах, как это трактуется патерналистски настроенными граж-данами3). При этом мы имеем дело уже не с отраслевым подходом,
1 См.: Паппэ Я.Ш., Галухина Я.С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993-2008 гг. - М. : ГУ ВШЭ, 2009.
2 См.: Шишкин С.В. Здравоохранение и образование в России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование, 2005, № 2, с. 161-177.
3 См.: Тихонова Н.Е. Приоритеты социальной политики государства в оценках и представлениях россиян // Управленческое консультирование, 2006, № 3, стр. 78-91.
ВАСЕЦКИЙ
Андрей
Анатольевич —
д.полит.н.,
профессор;
проректор-директор
Института
дополнительного
профессионального
образования
государственных
и муниципальных
служащих СЗАГС
ЗУЕВ
Сергей
Эдуардович —
кандидат
искусствоведения,
декан факультета
государственного
управления
Академии народного
хозяйства при
Правительстве РФ
zuev-sergey@
yandex.ru
поскольку оценка такой «затратной» деятельности будет осуществляться не с позиции отраслевых интересов, но исходить из таких интегральных ориентиров, как рост качества жизни, капитализация территории, развитие человеческого потенциала и т. д.
Иными словами, в качестве управленческих целей будут использованы показатели межотраслевого и надотраслевого характера. Сегодня перед органами государственной власти регионального уровня стоит жесткий выбор: либо ренационализировать отраслевые функции, либо перейти на следующий уровень управления, соответствующий вызовам современного мира1.
Необходимость перехода от отраслевой логики к интегральным показателям (чтобы подчеркнуть их межотраслевой и междисциплинарный характер, назовем комплекс действий по их достижению не управлением, а политикой) становится очевидной по ряду оснований.
1. Управленческие установки по реализации таких интегральных задач, как рост качества жизни или рост капитализации территории, не могут быть «прикреплены» в полном своем объеме ни к одному из существующих ведомств. В результате вся ответственность за их выполнение автоматически смещается вверх по иерархической лестнице и в конце концов замыкается на «первое лицо». Объем таких задач непрерывно возрастает, что не может не приводить к «закупорке» информационных каналов и замедлению темпов принятия решений.
2. Рациональные решения по направлению бюджетных и иных инвестиций в самые критические зоны становятся в современной ситуации практически недостижимыми. Глобализация экономики и возникновение множества дополнитель-
1 Относительно бюджетных отраслей, как видно из предложенного проекта реформы социальной сферы, решение явно недвусмысленно: государство будет стремиться избавить себя от чрезмерной (т.е. излишне патерналистской) бюджетной нагрузки. [См.: Шишкин С.В. Здравоохранение и образование в России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование, 2005, №.2, с. 161—177]. С одной стороны, в качестве инструмента эффективного бюджета предлагается БОР (бюджетирование, ориентированное на результат), с другой — предусматриваются различные организационно-правовые формы для учреждений и организаций, частично или полностью выходящих на рынок социального сервиса и услуг.
ных системных связей требуют иных принципов стратегического планирования и, соответственно, иной матрицы критериев оценки эффективности государственной политики.
3. Даже в случае принятия к исполнению интегральных показателей эффективности управленческий субъект (в лице отдельных министерств или ведомств) сталкивается с серьезной методической проблемой. Индексы эффективности, принятые в сегодняшней управленческой (региональной) политике, могут строиться на разных основаниях и тем самым входить в противоречие друг с другом.
На практике политика региональных властей во всех ареалах мира, ставящих цели территориального развития, расслаивается на два важнейших направления работ:
- капитализация территории в системах национального и глобального экономического баланса, а значит, всех активов данной территории, в т.ч. хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов и т.д.;
- повышение качества жизни, т.е. перераспределение «ровным слоем» результатов капитализации на социальную структуру данного общества.
Несложно заметить, что два направления могут (хотя и не обязательно должны) войти в ситуацию управленческого дисбаланса, когда принятие решений, удовлетворяющих одному из них, будет блокировать принятие других необходимых решений. Поэтому административно-политическая реформа всех органов исполнительной власти (независимо от страны и ее политического строя) не только должна решать проблемы межотраслевого характера, но и выстраивать институты согласования разных систем показателей.
В обычной практике ситуация разрешается назначением двух заместителей первого лица, в ведении которых оказываются «конфликтующие структуры». Этого вряд ли достаточно в новом политическом контексте. Здесь, скорее, региональная власть должна выстраивать особые способы содержательного партнерства со вторым и третьим секторами:
•с бизнесом - обсуждать и реализовать стратегию капитализации территории;
• в партнерстве с третьим сектором и малым бизнесом - формировать политику, направленную на повышение качества жизни.
Итак, вне управления и регулирования остается целый ряд новых задач, оформившихся в качестве вызовов системе государственного управления за последние десятилетия. Речь идет не только о новых экономических процессах, ставших следствием глобализации, но и о традиционных предметах в ведении государства. Образование и здравоохранение, например, рассматриваются сегодня как элементы новой сферы - политики капитализации человеческих ресурсов и формирования социального капитала; научная деятельность должна анализироваться как элемент национальной и транснациональной инновационной системы и т.д.
Можно смело утверждать, что в течение последних пятнадцати лет в России происходит «революция управляющих». Процесс массового освоения новых управленческих технологий и подходов охватил, прежде всего, сектор корпоративного управления. Большинство крупных компаний перешло от линейных к функциональным и матричным структурам управления. Нормой стал метод управления проектами. Частично был перестроен процесс подготовки управленческих кадров как на уровне вузов, так и особенно на уровне внутрифирменных систем переподготовки и повышения квалификации. Ряд компаний перешли к освоению современных технологий управления издержками, качеством и рисками. Продвижение в технологиях управления привело к росту уровня капитализации этих фирм. Этот процесс был еще более ускорен эффектами мирового кризиса в финансовой и промышленно-технологической сферах.
Однако очевидны и системные ограничения этого процесса. Большинство из них упирается в технологическую отсталость сферы управления общественным сектором. Политика и технологии государственного управления продолжают оставаться архаичными. Можно сказать, что за годы реформ частично освоенной оказалась лишь одна технология - бюджетного процесса. Однако бюджетный процесс задает только одно из возможных измерений и только одну из групп критериев эффективности. Не будучи дополненной другими технологиями и другими критериями, его реализация легко приводит к своей противоположности - коллапсу политики государственного планирования. Трудно представить себе компанию, в которой
единственным основанием принятия управленческих решений является уровень выплат дивидендов по акциям.
Необходимо опираться, по крайней мере, на ряд других технологий (политик), без формирования которых задача повышения эффективности управления окажется невыполнимой1.
Во-первых, это политика пространственного развития. Дело в том, что диспропорции в социально-экономическом развитии территорий будут существовать всегда. Объективные различия географического и социально-экономического положения регионов, особенно в странах с огромной территорией, по мере развития рыночных отношений не только не сглаживаются, но и могут углубляться. Ускоренное развитие порождает неравенство, а ресурсов на равномерное развитие в стране и регионах нет2. В сложившейся ситуации целью политики поляризованного регионального развития на ближайшие 10-15 лет должно стать существенное увеличение капитализации опорных ре-гионов-лидеров, эффекты которой могут быть вложены в развитие других территорий страны. Ускоренная капитализация должна выражаться в существенном росте стоимости активов, дислоцированных на территории этих регионов и вовлекаемых в систему межрегиональных и глобальных обменов. Выбор этих регионов и определение механизмов и последовательности создания опорного каркаса страны - ключевая задача этой политики.
С этой задачей тесно смыкается и другая - связанная с политикой расселения и доступности основных инфраструктур. Ведь в новой политической и управленческой ситуации каркас расселения и концентрации человеческих ресурсов в определенных точках пространства может следовать совсем иной логике, нежели та, которая была характерна для периода индустриализации.
Во-вторых, это политика управления
1 Гипотеза о комплексе региональных политик была совместно предложена и сформулирована группой экспертов Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, АНХ при Правительстве Российской Федерации и Центра стратегических разработок «Северо-Запад».
2 Зубаревич Н. Проблема социального неравенства регионов: возможно ли реальное смягчение? // Управленческое консультирование, 2009, №3, с. 154-169.
инновационным процессом. Сегодня именно она является единственным осмысленным и реализуемым основанием новой промышленной политики, стратегическим направлением диверсификации экономики и преодоления сырьевой зависимости. Без содействия инновационному процессу невозможен долговременный устойчивый экономический рост. Обеспечение инновационного цикла и процессов его воспроизводства сегодня рассматривается как миссия национальной инновационной системы, включающей в себя как институты гражданского общества, так и инфраструктуры государственного управления.
В-третьих, это политика обеспечения роста качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала (антропологическая политика). Осмысление традиционных статей бюджетных расходов - на здравоохранение, образование, социальную политику - в логике инвестиционного процесса меняет всю систему критериев эффективности государственной политики и управления. Исчисляемыми параметрами должны стать: уровень социальной и образовательной мобильности, трудовая миграция, квалификация и т.д. Речь идет не только и не столько о снижении или, напротив, увеличении объема социальных обязательств, сколько о разработке новой активной социальной политики, которая способна опираться на институты партнерства гражданского общества, бизнеса и государства.
В-четвертых, это политика управления общественными финансами. Так, реализация амбициозных программ развития образования свидетельствует, что управлять чисто бюджетными средствами, которые по экспертным оценкам составляют не больше 10% финансовых ресурсов образовательной инфраструктуры, означает - никак не управлять. Следовательно, ключевая система трансляции знаний развивается вне зоны ответственности власти. Компетентность современной власти заключается в том, чтобы рамочным образом управлять всей совокупностью финансовых средств, которыми располагает общество (в широком смысле этого слова), на основе стратегических договоренностей со всеми «игроками» современного культурно-политического процесса.
В-пятых, это политика безопасности
жизнедеятельности населения. В современном обществе понятие безопасности охватывает широкий круг процессов — от предотвращения террористической деятельности до обеспечения нормальной (безопасной) среды жизнедеятельности1. Сегодня источники опасности носят транснациональный, глобальный характер, поэтому, какую бы сферу безопасности мы ни взяли — будь то физический контроль, информационные технологии или экологическая безопасность, — средства информирования и защиты должны быть доступны всем субъектам, деятельность которых может подвергаться опасности.
В-шестых, это культурная политика. Процессы глобализации актуализировали ряд угроз, направленных на прямое уничтожение культурных норм и людей как физических носителей различных ценностей. Именно поэтому ключевым аспектом политики XXI в. стало поддержание среды, в которой создаются, обращаются и используются ценности, обеспечивающие идентичность человека и различных типов сообществ. Культурная миграция, отношения доверия, толерантности и взаимопомощи формируют фон социальнокультурной солидарности (общественной связности), что является, по-видимому, наиважнейшим фактором конкурентоспособности региона в современной политике и экономике. «Узнавание» территории на глобальном уровне (символическая капитализация) и комфортность ее внутренней среды (идентичность населяющих ее сообществ) являются базовыми целями культурной политики.
Речь, таким образом, идет о воссоздании единого управленческого пространства, в котором можно представить наличие ряда особых функциональных зон, а дальше
— существующих или же недостающих подсистем и функциональных органов управления2.
Каковы же предварительные выводы?
1. Современная стратегия развития территории и, следовательно, весь спектр
1 См.: Стратегия национальной безопас-
ности Российской Федерации до 2020 года // Официальный сайт Президента Российской Федерации; http ://archive.kremlin.ru/text/
docs/2009/05/216229.shtml (дата обращения 17.05.2010).
2 См. подробнее: Зуев С.Э., Васецкий А.А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование, 2009, № 4, с. 52—70.
подчиненных ей динамических индексов развития и показателей эффективности деятельности выстраиваются на преодолении «стратегической ловушки» между степенью капитализации территории и уровнем качества жизни. Оптимальный баланс между этими параметрами зависит как от специфики самой территории, так и от конкретных политических целей, формулируемых на том или ином временном этапе.
Во многом решение этих задач зависит от способности власти выстроить продуктивный диалог с бизнес-структурами и корпорациями (капитализация) и гражданскими организациями и малым бизнесом (качество жизни).
2. Политическая рациональность и синхронизация целей недостижимы на уровне отраслевого подхода. Более того, при его дальнейшем использовании будет велика вероятность учащающихся сбоев в механизмах исполнительной власти. Это относится как к перегрузке «первых лиц», обязанных принимать решения, так и к неэффективному использованию административных структур, которые постепенно «теряют» свой предмет ведения и вынуждены доказывать необходимость сохранения себя и своих бюджетных полномочий.
3. Преодоление отраслевого управленческого кризиса связано с формированием новой региональной политики, ориентирующейся на интегральные показатели
эффективности и развития, в соответствии с вызовами неоиндустриального и постиндустриального государственного строительства. Эта задача напрямую связана с целями, заявленными на уровне федерации, - с повышением конкурентоспособности (капитализацией) российских территорий и повышением благосостояния (качества жизни) российских граждан1.
4. К ключевым фокусам новой региональной политики, способным «удерживать» оба стратегических ориентира, относятся:
- финансово-бюджетная политика;
- политика пространственного развития;
- антропологическая политика (развитие человеческого капитала);
- культурная политика;
- инновационная политика;
- политика безопасности жизнедеятельности.
Разработку показателей эффективности деятельности региональных органов власти в целом и их отдельных подразделений целесообразно осуществлять в рамках этих направлений, опираясь на возможность взаимодействия и далее - на реорганизацию конкретных министерств и ведомств в необходимом направлении.
1 Медведев Д.А. Россия, вперед! // Газета.ги, 2009, 10 сентября; http://www.gazeta.ru/
соттеПз/2009/09/10_а_3258568^Ыт1 (дата обращения 17.05.2010).
