CC BY
193
Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления Дата: 30/06/2010 Номер: (22) УЭкС, 2/2010
Аннотация: Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах. В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
Abstract: Efficiency of regional management can be considered in different aspects. Now at a regional level are used индикативный and критериальный approaches to an estimation of a system effectiveness of the regional management, based basically on an estimation of an operated subsystem of a control system more often. The complex estimation of efficiency of regional management should be multilateral and represent system of the parameters describing regional management in various aspects.
Ключевые слова: регион, эффективность,управление, индикативный подход,
критериальный подход, комплексный подход, система управление
Keywords: Region, efficiency, management, the complex approach, system management
Скопина Ирина Васильевна доктор экономических наук, профессор
Скопин Олег Викторович кандидат экономических наук, доцент
Вятский государственный университет
Выходные данные статьи: Скопина И.В., Скопин О.В. Индикативный,
критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 2 (22). - № гос. рег. статьи 0421000034/. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Понятие эффективности системы регионального управления
В настоящее время проблемы оценки эффективности системы регионального управления исследуют многие российские ученые, внося определенные уточнения в сущность понятия эффективности, методологические подходы к оценке эффективности, в выбор альтернативных критериев и показателей оценки. Данная проблема решается и на законодательном уровне в виде регламентации процедуры
оценки, определяющей содержание процесса оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ и показателей оценки.
Обобщая результаты работ методологического характер, Волкова М.А. [3] предлагает эффективность государственного управления региональной экономикой представить как обобщающую категорию в следующем ряду понятий:
• производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);
• экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона;
• результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.
По мнению Волковой М.А. [3], все указанные составляющие взаимосвязаны и равнозначны.
Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах: с позиции управляющей и управляемой подсистем, с позиции субподсистем управляющей подсистемы, с позиции отдельных функций регионального управления и т.п. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления.
Индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления
Наиболее используемой является в настоящее время индикативных подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.
Примером использования индикативного подхода могут служить методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями в республике Татарстан используются следующие показатели и индикаторы эффективности (табл. 1).
Таблица 1 - Индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в республике Татарстан
№ п/п Наименование показателя, индикатора, единица измерения
1 2
1 Денежные доходы на душу населения в среднем за месяц, рублей
2 Минимальный потребительский бюджет на члена типовой семьи, рублей
3 Доля населения с доходами выше минимального потребительского бюджета (МПБ), %
4 Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год, %
5 Естественный прирост (убыль) на 1000 человек населения, (+,-)
6 Смертность населения трудоспособного возраста, ед. на 100 тыс. человек населения соответствующего возраста
7 Размер подушевого финансирования в здравоохранении, рублей
8 Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, % (по результатам обследования)
9 Расходы бюджета на физическую культуру и спорт в расчете на одного жителя, рублей
10 Удельный вес учащихся, получивших оценки «хорошо» и «отлично» по итогам единого государственного экзамена (ЕГЭ), к общему количеству учащихся, сдававших ЕГЭ,%
11 Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной заработной плате занятых в сфере экономики муниципального района (городского округа),%
12 Расходы бюджета на обучение в расчете на одного обучаемого, рублей
13 Обеспеченность общей площадью жилья на одного жителя, кв.метров
14 Цена одного квадратного метра общей площади жилья на вторичном рынке жилья, рублей
15 Удовлетворенность населения качеством предоставляемых жилищнокоммунальных услуг, % (по результатам обследования)
16 Доля собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, %
17 Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых муниципальными организациями культуры, и в работе любительских объединений, % (по результатам обследования)
18 Расходы бюджета на культуру в расчете на одного жителя, рублей
19 Индекс техногенной нагрузки
20 Качество питьевой воды по санитарно-химическим и микробиологическим показателям:
20.1 удельный вес нестандартных проб по химическим показателям
20.2 удельный вес нестандартных проб по бактериологическим показателям
21 Расходы на охрану окружающей среды в расчете на одного жителя, рублей
22 Доля муниципальных автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, %
23 Уровень развития маршрутной сети
Критериальный подход к оценке эффективности системы регионального управления
Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход.
Например, Волкова М.А. [3] в качестве основных показателей оценки эффективности
механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели
промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов (табл. 2).
Таблица 2 - Критерии эффективности механизма государственного управления региональной экономикой
Наименование группы критериев Содержание критерия
Показатели конечного эффекта 1. Уровень социально-экономического развития регионального хозяйства (на примере сектора малого предпринимательства): • количество субъектов малого предпринимательства; • доля занятых в малом предпринимательстве в общем количестве занятых в экономике региона; • уровень средней заработной платы занятых на малых предприятиях; • доля продукции/услуг субъектов малого предпринимательства в валовом региональном продукте; • доля малых наукоемких предприятий в общем количестве субъектов малого предпринимательства. 2. Состояние доходной базы регионального бюджета: • процент роста налоговых поступлений за счет роста числа субъектов малого предпринимательства и увеличения заработной платы занятых в малом бизнесе. 3. Оценка деятельности региональных органов власти представителями бизнес-сообщества региона: • доля респондентов, давших положительную оценку деятельности региональных органов власти
Показатели промежуточного результат 1. Степень реализации мероприятий по поддержке субъектов малого предпринимательства: • процент реализации по отношению к плану. 2. Финансирование мероприятий по поддержке субъектов малого предпринимательства за счет средств регионального бюджета: • объем и доля средств регионального бюджета. 3. Степень участия субъектов малого предпринимательства в программах поддержки, реализуемых региональными органами власти: • доля субъектов малого предпринимательства, воспользовавшихся государственной поддержкой
Показатели рабочих процессов Соблюдение сроков и процедуры мероприятий, проводимых в рамках реализации региональных программ поддержки малого предпринимательства
Показатели затраченных ресурсов Затраты времени и средств регионального бюджета на выполнение государственной функции/процедуры (трудоемкость и экономичность)
Формирование указанных групп критериев, по мнению Волковой М.А. [3] осуществляется на различных уровнях властной иерархии государственных структур. На уровне главы субъекта Российской Федерации, законодательного органа субъекта Федерации (стратегический уровень), как правило, используются показатели конечного эффекта, которые служат целевыми индикаторами реализации программ социально-экономического развития региона. На уровне отдельных органов исполнительной власти региона (тактический уровень) - показатели промежуточного результата, которые содержатся в ведомственных целевых программах. На уровне подразделений ведомственных структур и отдельных государственных гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в органах исполнительной власти региона (операционный уровень) - показатели рабочих процессов и затраченных ресурсов.
По мнению Зуева С.Э., Васецкого А.А. [1], при оценке эффективности государственной региональной политики следует представить позицию и функциональную роль каждого конкретного министерства (департамента) в контексте реализации всех зон региональной ответственности (политик) и — далее — конкретные показатели, фиксирующие эту деятельность. При этом критерием оценки выступает уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), а наиболее общими интегральными показателями являются индекс качества жизни («внутренняя» региональная среда) и индекс капитализации территории(«внешняя» интеграция в национальные и мировые процессы развития), каждая из ключевых политик характеризуется собственными параметрами и, соответственно, может быть детализирована в показателях нижележащего слоя (табл. 3).
Таблица 3 - Основные параметры ключевых политик
Уровень принятия стратегических и политических решений Качество жизни Капитализация территории
Уровень создания совместных программ и межведомственные комиссии при министерствах и департаментах Интегральные индексы эффективности деятельности органов исполнительной власти по ключевым региональным политикам (бюджетная, пространственная, инновационная, человеческого капитала, безопасности, культурная)
Уровень административного контроля и мониторинга Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности
Оценивая уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), Зуев С.Э., Васецкий А.А. [1] предлагают в новых условиях переход к новым показателям оценки и утверждают, что новые показатели эффективности как бы «поглощают» традиционные отраслевые индикаторы — не отрицая их, но, при этом, вводя в рамки стратегической целесообразности.
Дубровина Н.А. [2] предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социальноэкономического развития региона, который может быть рассчитан следующим образом:
где - эффективность управления развитием 1-того региона;
- индекс социально-экономического развития ьтого региона;
- ресурсный потенциал ьтого региона.
Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы.
Комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления
Первые шаги к формированию комплексного подхода к оценке эффективности системы регионального управления были положены в методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [7], утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. Данная методика определяет единый порядок проведения во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих [7]:
1. Социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
2. Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3. Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;
4. Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
Данной методикой предложен перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (табл.).
/---
Предметы оценки
* экономическое развитие
* здравоохранение и здоровье началение
* общее образование
* начальное и среднее профессиональное образование
* жилищное строительство и обеспечение граждан жильем
* жилищно-коммунальное хозяйство
* дорожное хозяйство
* обеспечение безопасности граждан
* организация государственного и муниципальногоуправления
у------------------------ -- ------------ -—------ -------- -Л,
Направления анализа и оценки, определяющие укрупненные группы показателей
* социально-экономическое развитие субъекта РФ
* конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
* эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте РФ
* ход реализации институциональных реформ в субъекте РФ
Рисунок - Структура методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с [7])
Таблица 4 - Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере сферы экономического развития
Укрупненные группы показателей Показатели оценки
1. Показатели, характеризующие социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации 1) объем валового регионального продукта в расчете на 1 жителя субъекта Российской Федерации (рублей); 2) индекс физического объема валового регионального продукта (процентов от предыдущего года); 3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 человека (рублей); 4) индекс физического объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в сопоставимых ценах (процентов от предыдущего года); 5) уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год (процентов); 6) доля трудоустроенных граждан трудоспособного возраста в общей численности граждан трудоспособного возраста, обратившихся за содействием в органы службы
занятости с целью поиска подходящей работы (процентов);
7) доля трудоустроенных граждан трудоспособного возраста, относящихся к категории инвалидов, в общей численности граждан трудоспособного возраста, относящихся к категории инвалидов, обратившихся за содействием в органы службы занятости с целью поиска подходящей работы (процентов);
8) доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума в общей численности населения субъекта Российской Федерации (процентов);
9) реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников (процентов от предыдущего года);
10) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников, занятых в сфере сельского хозяйства региона, к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
11) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
12) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений образования к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
13) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений социальной защиты населения к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
14) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений физической культуры и спорта к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
15) отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов);
16) отношение численности граждан, занятых на рынке труда, повысивших квалификацию или прошедших переподготовку на базе государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального
образования, к общей численности лиц, обучающихся в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования (процентов);
17) удельный вес населения, участвующего в культурнодосуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений (процентов);
18) доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта (процентов);
19) доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций (процентов);
20) количество малых и средних предприятий в расчете на 1 тыс. человек населения субъекта Российской Федерации (единиц);
21) удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе (процентов);
22) уровень занятости сельского населения трудоспособного возраста (процентов);
23) индекс физического объема инвестиций в основной капитал в сельское хозяйство (процентов от предыдущего года);
24) доля обрабатываемой пашни в общей площади пашни (процентов);
25) расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на 1 рубль произведенной сельскохозяйственной продукции (рублей);
26) отношение заявленной мощности, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, к общему объему мощности, заявленной для технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства в отчетном году (процентов);
27) ставка платы за технологическое присоединение к электрическим сетям на уровне напряжения ниже 35 кВ и мощности менее 10000 кВА (руб./кВт);
28) количество планируемых к вводу в эксплуатацию в соответствии с утвержденными инвестиционными программами объектов электросетевого хозяйства, в том числе введенных в эксплуатацию (единиц);
29) объем планируемой к вводу в эксплуатацию в соответствии с утвержденными инвестиционными программами трансформаторной мощности, в том числе введенной в эксплуатацию (кВА);
30) протяженность планируемых к вводу в эксплуатацию в
2. Показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации
соответствии с утвержденными инвестиционными программами электрических сетей в целях увеличения их пропускной способности, в том числе введенных в эксплуатацию (км);
31) наличие в субъекте Российской Федерации утвержденных схем (схемы) территориального планирования субъекта Российской Федерации (да/нет);
32) доля городских округов и городских поселений с численностью населения более 50 тыс. человек, в которых приняты генеральные планы (внесены в них изменения) с 1 января 2005 г., в общем количестве городских округов и городских поселений с численностью населения более 50 тыс. человек (процентов);
33) доля городских округов и городских поселений с численностью населения более 50 тыс. человек, в которых приняты правила землепользования и застройки, в общем количестве городских округов и городских поселений с численностью населения более 50 тыс. человек (процентов);
34) средняя продолжительность периода с даты подачи заявки на предоставление земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного) до даты принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного) (месяцев);
35) средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного) до даты выдачи разрешения на строительство (кроме жилищного) (месяцев);
36) средняя продолжительность периода с даты выдачи разрешения на строительство (кроме жилищного) до даты получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (месяцев);
37) средняя продолжительность периода с даты подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до даты получения разрешения на строительство (месяцев);
38) доля земельных участков в субъекте Российской Федерации, предоставленных для строительства (кроме жилищного) по результатам торгов, в общей площади земельных участков в субъекте Российской Федерации, предоставленных для строительства (кроме жилищного) (процентов);
39) количество органов исполнительной власти, предприятий и организаций, чье согласование необходимо получить в период предоставления земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного) начиная с даты подачи заявки на предоставление земельного участка в аренду для строительства (кроме жилищного) до даты выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (единиц);
40) доля городских округов и городских поселений с
численностью населения более 50 тыс. человек, в которых утверждены программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, в общем количестве городских округов и городских поселений с численностью населения более 50 тыс. человек (процентов);
41) площадь земельных участков, предоставленных для строительства (кроме жилищного), в расчете на душу населения в субъекте Российской Федерации (кв. метров);
42) площадь земельных участков, предоставленных в аренду для строительства (кроме жилищного), в расчете на душу населения в субъекте Российской Федерации (кв. метров);
Использование методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [7] достаточно объективно оценивает эффективность органов исполнительной власти, но принцип системности в ней реализован в недостаточной мере. Результаты, полученные в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по данной методике не позволяют объективно оценить эффективность управляющей подсистемы с целью ее оптимизации.
Предлагаем в целях обеспечения объективности комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления, включающий в себя оценку и управляемой и управляющей подсистем системы управления.
Каждая из подсистем состоит из определенных элементов и связей между ними, которые могут быть оценены комплексами показателей эффективности. В частности управляющая подсистема системы регионального управления может быть оценена с помощью комплекса показателей: показателей эффективности подсистемы общего линейного менеджмента, показателей эффективности функциональных, целевых и обеспечивающих подсистем.
Управляемая подсистема может быть оценена с помощью комплекса следующих показателей: показателей эффективности использования ресурсов и показателей уровня социально-экономического уровня развития региона.
Рисунок - Оценка экономической эффективности регионального управления
Предложенный комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления охватывает все грани управления, как системы и как процесса регионального управления. Он позволяет оценивать не только косвенное влияние действий субъектов управления на объект управления, но и в комплексе оценивать эффективность непосредственно управляющей подсистемы системы регионального управления. Это способствует оценке не только роли субъекта управления, но эффективности его управляющих воздействий. Результаты комплексной оценки системы регионального управления позволят оптимизировать состав, структуру управляющей подсистемы, а также рационализировать развитие управляемой подсистемы.
Литература:
1. Зуев С.Э., Васецкий А.А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. С. 52-70.
2. Дубровина Н.А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2006. № 8. С. 54-59.
3. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. С. 438-442.
4. Методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями. - Татарстан, 2005.
5. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825.
6. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.
7. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.
№ гос. рег. статьи 0421000034
Это статья Управление экономическими системами: электронный научный журнал
http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=157
